Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до додатка №3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» щодо фінансового забезпечення Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 14 Міністерства охорони здоров'я України» та Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 17 Міністерства охорони здоров'я України» реєстр. №6208 (доопрацьований)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на засіданні від 7 червня 2017 року (протокол №101) розглянув проект Закону України про внесення змін до додатка №3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» щодо фінансового забезпечення Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 14 Міністерства охорони здоров'я України» та Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 17 Міністерства охорони здоров'я України», поданий народними депутатами України Сисоєнко І.В., Біловолом О.М. та іншими (реєстр. №6208 (доопрацьований) від 12.04.2017 р.).
В обґрунтуванні, наведеному у пояснювальній записці до законопроекту, зазначено, що реалізація його положень має на меті врегулювати питання фінансового забезпечення Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 14 Міністерства охорони здоров'я України» (м. Сміла, Черкаська область) та Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 17 Міністерства охорони здоров'я України» (смт. Смоліне Кіровоградської області, здійснює моніторинг стану здоров'я працівників уранодобувних Смолінської та Новокостянтинівської шахт Державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» та надає медичну допомогу жителям смт. Смоліне) /далі – СМСЧ №14 та СМСЧ №17/ для забезпечення їх функціонування та надання необхідної медичної допомоги населенню.
Слід зазначити, що відповідно до Закону України від 28.12.2014 р. №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо міжбюджетних відносин», починаючи з 1 січня 2015 року, видатки на спеціалізовані медико-санітарні частини належать до видатків бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад /підпункт «а» пункту 3 частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс)/. Відповідно до вищевказаних вимог Кодексу статтею 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» Кабінету Міністрів було доручено забезпечити передачу в установленому порядку закладів, установ, організацій та заходів, визначених у додатку №10 до цього Закону, на фінансування/надання фінансової підтримки з місцевих бюджетів. До додатку №10 до цього Закону, зокрема, було включено СМСЧ №14 та СМСЧ №17, як заклади, які необхідно було передати у комунальну власність.
Такі зміни до Кодексу було внесено, зважаючи на визначений пунктом 7 частини першої статті 7 цього Кодексу принцип субсидіарності бюджетної системи та вимоги статей 82, 83, 86 Кодексу щодо розмежування видатків між бюджетами з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача.
Поряд з цим, необхідно звернути увагу, що відповідно до положень підпункту «ґ» пункту 8 статті 87 Кодексу до видатків, що здійснюються з державного бюджету, віднесено видатки на інші програми в галузі охорони здоров'я, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Такий перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16.05.2011 №501 «Про затвердження переліку закладів охорони здоров'я та програм у галузі охорони здоров'я, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, видатки на які здійснюються з державного бюджету, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» (зі змінами) і до якого не включено СМСЧ №14 та СМСЧ №17, відтак такі медичні заклади не уповноважені на виконання загальнодержавних функцій.
З метою врегулювання питання фінансового забезпечення СМСЧ №14 та СМСЧ №17 законопроектом пропонується за загальним фондом державного бюджету на 2017 рік збільшити бюджетні призначення Міністерства охорони здоров’я за бюджетною програмою 2301110 «Спеціалізована та високоспеціалізована медична допомога, що надається загальнодержавними закладами охорони здоров’я» загалом на 29 757,9 тис. грн. /у тому числі на 12 262,8 тис грн. для СМСЧ №14 та на 17 495,1 тис грн. для СМСЧ №17/. Додаткові видатки державного бюджету у сумі 29 757,9 тис. грн. визначено як видатки споживання, з них видатки на оплату праці – 9 564,7 тис. грн. та комунальні послуги та енергоносії – 2 196,6 тис. гривень.
Згідно із фінансово-економічним обґрунтуванням, викладеним у пояснювальній записці до законопроекту, збільшення бюджетних призначень для СМСЧ №14 та СМСЧ №17 пропонується здійснювати за рахунок економії бюджетних коштів, що буде отримана за іншими бюджетними програмами, а також додатковими надходженнями до державного бюджету за рахунок митних зборів та платежів.
Водночас, авторами законодавчої пропозиції не запропоновано пропозицій щодо здійснення перерозподілу видатків державного бюджету за бюджетними програмами, за якими передбачається економія бюджетних коштів, або пропозицій щодо змін до додатка №1 «Доходи Державного бюджету України на 2017 рік» до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» в частині збільшення доходів державного бюджету для забезпечення збалансованості законодавчої пропозиції, про що також зазначено у експертному висновку Міністерства фінансів України та у висновку ГНЕУ Апарату Верховної Ради України.
При цьому, в порушення вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України в матеріалах до законопроекту не надано належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо збільшення/зменшення видатків державного бюджету у запропонованих обсягах та за визначеними напрямами.
Отже, законодавча пропозиція є незбалансованою, потребує визначення реалістичного джерела покриття додаткових видатків державного бюджету та належного фінансово-економічного обґрунтування, виходячи із принципів побудови бюджетної системи, насамперед субсидіарності.
Відповідно до вимог статті 1034 Кодексу з державного бюджету місцевим бюджетам надається медична субвенція, яка спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені, зокрема, у пункті 3 частини першої статті 89, для оплати поточних видатків (крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв), про що також зазначено у висновку ГНЕУ Апарату Верховної Ради України. Розрахунок такої субвенції здійснюється згідно із вимогами Кодексу за єдиними підходами до всіх адміністративно-територіальних одиниць, виходячи з чисельності населення адміністративно-територіальних одиниць та фінансового нормативу бюджетної забезпеченості з урахуванням коригуючих коефіцієнтів до нього.
Тобто, таким чином, забезпечується справедливий та неупереджений підхід до розподілу фінансового ресурсу на охорону здоров’я та рівний доступ населення до медичних послуг.
З огляду на зазначене, положення законопроекту не відповідають принципам децентралізації повноважень та фінансів, у рамках якої починаючи з 2015 року здійснюються заходи з перерозподілу повноважень і ресурсів на державному та місцевому рівнях з метою підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.
Водночас, законодавча пропозиція не передбачає виключення відповідних обсягів із медичної субвенції (в цілому та за адміністративно-територіальними одиницями) в частині коштів на надання медичної допомоги СМСЧ №14 та СМСЧ №17.
Слід також наголосити, що відповідно до статті 95 Конституції України та Кодексу, насамперед статті 7, основними принципами бюджетної системи є принцип збалансованості /полягає у тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період/ та обґрунтованості /бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил/.
Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 52 та статті 53 Кодексу внесення змін до закону про Державний бюджет України на відповідний рік розглядається по факту перевиконання надходжень державного бюджету, що визнається на підставі офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів України щодо виконання Державного бюджету України за підсумками трьох кварталів у разі перевищення показників надходжень державного бюджету, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків. Такі висновки подаються Верховній Раді України до 15 жовтня поточного року.
Поряд з тим, законодавча пропозиція не узгоджується із положеннями статті 52 Кодексу, якою визначено вичерпний перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України і який не містить позиції, яка б відповідала запропонованим змінам до бюджетних показників. Щодо зазначеного також відмічає Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку.
При підготовці законопроекту не дотримано вимог нормотворчої техніки стосовно оформлення законопроектів щодо внесення змін до закону про державний бюджет та бюджетної методології, встановленої бюджетним законодавством, а саме:
- виклад додатку № 1 до законопроекту за формою та змістом не відповідає додатку № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2017 рік» до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (далі – Закон), до якого запропоновано зміни:
необхідно за рядком «Всього» відобразити підсумкові показники видатків державного бюджету та додатково включити узагальнюючий рядок за кодом 2301000 «Апарат Міністерства охорони здоров'я України», оскільки законодавча пропозиція зумовлює зміну відповідних показників видатків державного бюджету за загальним фондом і потребує визначення бюджетних показників за цими рядками відповідно до чинної редакції Закону та з урахуванням законодавчої пропозиції;
у рядку за кодом 2301000 «Міністерство охорони здоров'я України» код програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету визначено невірно, належить зазначити код «2300000»;
у рядку за кодом «2301110» у колонці «видатки розвитку» за спеціальним фондом цифри не відповідають бюджетним показникам, визначеним у Законі /цифри «186,6» слід замінити цифрами «93,3» для усунення помилки/;
- відсутні пропозиції щодо змін до показників доходів, фінансування або видатків (відповідні зміни до додатків №№1, 2, 3 або №6 до Закону) для збалансування додаткових видатків державного бюджету, а також змін до текстових статей закону відповідно до обраного джерела покриття додаткових видатків державного бюджету, з урахуванням зазначеного також потребуватиме уточнення назва законопроекту (у тексті та додатках).
Відтак, без врахування вищезазначених зауважень прийняття даного законопроекту порушуватиме вимоги бюджетного законодавства, а у разі прийняття законопроекту в цілому як закон, він не матиме практичної реалізації.
Загалом Міністерство фінансів України відповідно до узагальнюючого висновку, зважаючи на зауваження, аналогічні викладеним вище, висловлює позицію про непідтримку даного законопроекту, як такого, що не відповідає бюджетному законодавству.
ГНЕУ Апарату Верховної Ради України висловлює зауваження по суті законодавчої ініціативи та зазначає, що згідно із вимогами статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України розробку та виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України, відтак для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту необхідно отримати відповідний висновок Уряду.
Крім того, на думку Головного управління, при прийнятті рішення щодо фінансування відповідної спеціалізованої медико-санітарної частини слід було б керуватися чітко визначеними критеріями доцільності того чи іншого джерела фінансування. Принагідно зауважено, що проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» не містив таких критеріїв щодо розподілу за джерелами фінансування спеціалізованих медико-санітарних частин. Відсутні такі критерії і в постанові Кабінету Міністрів України № 501 від 16 травня 2011 року та у законопроекті, що розглядається. Відсутність обґрунтованих та чітко визначених критеріїв щодо визначення джерел фінансування відповідних медичних закладів призведе до прийняття суб’єктивних рішень та створить нерівні умови їх фінансування.
На час розгляду законопроекту до Комітету з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону України про внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» щодо фінансового забезпечення Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 14 Міністерства охорони здоров'я України» та Державного закладу «Спеціалізована медико-санітарна частина № 17 Міністерства охорони здоров'я України», поданий народними депутатами України Сисоєнко І.В., Біловолом О.М. та іншими (реєстр. №6208 (доопрацьований) від 12.04.2017 р.), повернути на доопрацювання суб’єктам права законодавчої ініціативи /для визначення реалістичних джерел покриття запропонованих додаткових видатків державного бюджету, забезпечуючи збалансованість показників державного бюджету/.