Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на своєму засіданні 2 листопада 2022 року розглянув Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому півріччі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році, відмітивши таке.
Відповідно до вимог частини другої статті 110 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) і частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата подала Верховній Раді України листами від 07.09.2022 № 06-1183 і № 06-1185 Висновок про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому півріччі, затверджений рішенням Рахункової палати від 30.08.2022 № 18-1 (далі – Висновок РП), який надійшов на розгляд до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет). Висновок РП розміщено на офіційному сайті Рахункової палати.
У Комітеті проаналізовано Висновок РП, а також останні звітні дані Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Державної казначейської служби України (далі – Казначейство), Державної податкової служби України (далі – ДПС), інших державних органів щодо стану реалізації норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (далі – Закон) і виконання бюджетів у поточному році та звернуто увагу на таке.
Щодо змін до Закону
Протягом поточного бюджетного періоду станом на 01.11.2022 прийнято 14 законів, якими внесено зміни до Закону, а саме:
від 23.02.2022 № 2099-ІX, яким передусім збільшено на 26,46 млрд грн доходи і видатки загального фонду державного бюджету (зокрема, збільшено/передбачено видатки на: реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави (загалом у сумі 22,71 млрд грн /у т.ч. для: Міноборони – 16,04 млрд грн, МВС – 6,08 млрд грн, ГУР Міноборони – 0,59 млрд грн/), обслуговування державного боргу (на 3,05 млрд грн), субвенцію обласному бюджету Донецької області на забезпечення сталого водопостачання регіону (у сумі 0,5 млрд грн), додаткову дотацію обласним бюджетам Донецької та Луганської областей на здійснення заходів щодо усунення наслідків ескалації воєнного конфлікту, запобігання виникненню надзвичайної ситуації та гуманітарної катастрофи в регіоні (у сумі 0,2 млрд грн);
від 03.03.2022 № 2118-ІX, яким, серед іншого, доповнено статтю 6 Закону пунктом 4 щодо можливості надання у 2022 р. державних гарантій за рішенням Кабінету Міністрів України та/або на підставі міжнародних договорів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання державного сектору економіки, 100% акцій яких належить державі, за кредитами (позиками), що залучаються з метою підтримки їх ліквідності та стійкості роботи;
від 15.03.2022 № 2120-ІX, яким, серед іншого, статтю 15 Закону викладено у новій редакції, передбачивши, що у 2022 р. Національний банк України (далі – НБУ) перераховує до державного бюджету кошти на загальну суму не менш як 13,58 млрд грн (тобто без підтвердження зовнішнім аудитом і затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності та формування НБУ резервів);
від 15.03.2022 № 2135-ІX, яким передусім збільшено на 67,57 млрд грн фінансування і видатки спеціального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу (зокрема, збільшено видатки для Міноборони за рахунок залучення позики від Уряду Великобританії на реалізацію інвестиційного проекту «Офіційна кредитна підтримка обороноздатності Збройних Сил України»);
від 21.04.2022 № 2218-ІX, яким збільшено на 200 млрд грн фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу. Зокрема збільшено на 200 млрд грн видатки для Мінфіну за бюджетною програмою «Резервний фонд» (код 3511030) та державні запозичення (у т.ч. внутрішні запозичення – на 100 млрд грн, зовнішні запозичення – на 100 млрд грн). При цьому установлено, що передбачені кошти в частині збільшення таких видатків спрямовуються виключно на здійснення заходів щодо забезпечення безпеки і оборони, фінансової підтримки внутрішньо переміщених осіб;
від 31.05.2022 № 2280-ІX, яким передусім збільшено на 287,7 млрд грн фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу. Зокрема збільшено на 287,7 млрд грн зовнішні запозичення та видатки на: забезпечення національної безпеки і оборони – на 247,8 млрд грн (з них для Міноборони – 166,1 млрд грн, МВС – 76,4 млрд грн /зокрема для Національної поліції – 28,5 млрд грн, Національної гвардії – 25 млрд грн, ДСНС – 13,2 млрд грн; Державної прикордонної служби – 7,9 млрд грн/, СБУ – 2,8 млрд грн); соціальний захист та соціальне забезпечення – на 38,4 млрд грн (у т.ч.: трансферти Пенсійному фонду – 20 млрд грн, надання допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання – 12,5 млрд грн, надання допомоги в рамках Програми «єПідтримка» – на 5,8 млрд грн); поповнення резервного фонду – на 1,5 млрд грн;
від 31.05.2022 № 2290-ІX, яким, серед іншого, Закон доповнено статтею 39, згідно з якою на період дії воєнного стану розпорядники та одержувачі бюджетних коштів в частині фінансового забезпечення робіт щодо автодоріг загального користування, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах можуть брати бюджетні зобов’язання відповідно до укладених договорів у межах визначених бюджетних асигнувань, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов’язань минулих років, та за умови відтермінування оплати таких договорів до відновлення ставок податків та скасування податкових пільг, введених законами від 15.03.2022 № 2120-IX і від 24.03.2022 № 2142-IX, за податковими та митними надходженнями, які є джерелами формування державного дорожнього фонду, з подальшою оплатою цих зобов’язань у межах фактичних надходжень коштів цього фонду;
від 09.07.2022 № 2385-ІX, яким передусім збільшено майже на 81 млрд грн видатки державного бюджету, з них за загальним фондом на: надання допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання (32,4 млрд грн), трансферти Пенсійному фонду (32,3 млрд грн), виплату деяких видів допомог, компенсацій, грошового забезпечення та оплату послуг окремим категоріям населенню (5,8 млрд грн), виплату пільг і житлових субсидій громадянам на оплату житлово-комунальних послуг (3,3 млрд грн), забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва (4 млрд грн), підтримку фермерських господарств та інших сільгоспвиробників (1,5 млрд грн), а також за спеціальним фондом передбачено субвенцію місцевим бюджетам на відновлення об’єктів критичної інфраструктури в рамках спільного з МБРР проекту «Проект розвитку міської інфраструктури – 2» (1,7 млрд грн). Для покриття зазначених додаткових видатків збільшено державні запозичення на 79,4 млрд грн (з відповідним збільшенням граничних обсягів державного боргу і дефіциту державного бюджету) та надходження допомоги ЄС на 1,5 млрд грн;
від 29.07.2022 № 2481-ІX, яким збільшено на 201,1 млрд грн доходи і видатки спеціального фонду державного бюджету для фінансового забезпечення заходів, спрямованих на врегулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування. Зокрема визначено видатки на: фінансове забезпечення заходів з врегулювання заборгованості, передбачених Законом України «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» (76 млрд грн за рахунок дивідендів і податку на прибуток НАК «Нафтогаз України»); компенсацію суб’єктам ринку природного газу, на яких Кабінетом Міністрів України покладено спеціальні обов’язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (111,1 млрд грн за рахунок надходжень в рамках програм відповідної міжнародної допомоги); субвенцію місцевим бюджетам на компенсацію різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води згідно із Законом України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування» (14 млрд грн за рахунок надходжень в рамках програм відповідної міжнародної допомоги);
від 15.08.2022 № 2517-ІX, яким збільшено на 270,2 млрд грн фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу. Зокрема збільшено на 270,2 млрд грн внутрішні запозичення та видатки на: забезпечення національної безпеки і оборони – на 269,45 млрд грн (з них для Міноборони – 241,2 млрд грн, МВС – 22,9 млрд грн /зокрема для Державної прикордонної служби – 11,7 млрд грн, Національної гвардії – 7,3 млрд грн, ДСНС – 3,2 млрд грн, Національної поліції – 0,6 млрд грн/, СБУ – 2,5 млрд грн, ГУР Міноборони – 2,1 млрд грн, Адміністрації Держспецзв’язку – 0,4 млрд грн; Управління держохорони – 0,2 млрд грн; СЗРУ – 0,1 млрд грн); поповнення резервного фонду – на 715,7 млн грн; мобілізаційну підготовку галузей національної економіки – на 10,3 млн грн;
від 30.08.2022 № 2549-ІX, яким передусім збільшено на 14,7 млрд грн фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу. Зокрема, збільшено на 14,7 млрд грн державні запозичення (у т.ч. внутрішні запозичення – на 2 млрд грн, зовнішні запозичення – на 12,7 млрд грн) та видатки для: Міненерго – передбачено видатки на придбання природного газу для проходження опалювального сезону 2022–2023 років (у сумі 12,7 млрд грн); ГУР Міноборони – збільшено видатки на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави (на 2 млрд грн);
від 21.09.2022 № 2619-ІХ, яким збільшено фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету і державного боргу на 2 млрд грн (зокрема збільшено на 2 млрд грн внутрішні запозичення та видатки на поповнення резервного фонду), а також статтю 38 Закону викладено у новій редакції, передбачивши, що у 2022 р. до 50% коштів державного дорожнього фонду спрямовуються на будівництво та реконструкцію міжнародних автомобільних пунктів пропуску з країнами ЄС у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;
від 18.10.2022 № 2675-ІХ, яким передусім збільшено на 386,9 млрд грн фінансування і видатки загального фонду державного бюджету, граничні обсяги дефіциту державного бюджету та державного боргу. Зокрема збільшено на 386,9 млрд грн внутрішні запозичення видатки на забезпечення національної безпеки і оборони, а саме для: Міноборони – 365,2 млрд грн, МВС – 12,9 млрд грн /зокрема для Державної прикордонної служби – 1,97 млрд грн, Національної гвардії – 4,75 млрд грн, ДСНС – 2,97 млрд грн, Національної поліції – 3,2 млрд грн/, СБУ – 3,7 млрд грн, ГУР Міноборони – 3,2 млрд грн, Адміністрації Держспецзв’язку – 1,25 млрд грн; Управління держохорони – 0,6 млрд грн; СЗРУ– 45 млн грн;
від 19.10.2022 № 2700-ІХ, яким передусім створено у 2022 р. фонд ліквідації наслідків збройної агресії у складі спеціального фонду державного бюджету з метою ліквідації наслідків (у т.ч. гуманітарних, соціальних, економічних), спричинених збройною агресією РФ проти України, при цьому передбачено: джерелом формування такого фонду кошти, отримані у зв’язку з виконанням Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів»; напрями спрямування коштів такого фонду; прийняття Кабінетом Міністрів України порядку використання коштів такого фонду, а також рішень про виділення коштів з такого фонду за погодженням з Комітетом.
У результаті таких законодавчих
змін загальні параметри державного
бюджету суттєво збільшено: доходи – на 229,1 млрд грн, або на 17,3% (у т.ч. за загальним фондом – на 28 млрд грн, або на 2,4%, за
спеціальним фондом – на 201,1 млрд грн, або в 2,4 раза), видатки
– на 1.537,5 млрд грн, або в 2 рази (у т.ч. за загальним фондом – на 1.267,2 млрд грн, або в
1,9 раза, за спеціальним фондом – на 270,3 млрд грн, або в
2,8 раза), граничний обсяг дефіциту – на 1.308,4 млрд грн, або в
7,9 раза (у т.ч. за загальним фондом
– на 1.239,2 млрд грн, або в 8,7 раза, за спеціальним фондом – на
69,2 млрд грн, або в 3,4 раза). При цьому збільшення
видатків державного бюджету здійснено, насамперед, на: реалізацію заходів щодо
підвищення обороноздатності і безпеки держави – 996,4 млрд грн; поповнення
резервного фонду – 204,2 млрд грн (з них 200 млрд грн із спрямуванням
виключно на здійснення заходів щодо забезпечення безпеки і оборони, фінансової
підтримки внутрішньо переміщених осіб); соціальний захист та соціальне
забезпечення – 112,2 млрд грн; заходи, спрямовані на врегулювання відносин
на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану,
а також на придбання природного газу для проходження опалювального сезону
2022–2023 років, – 213,8 млрд грн.
Пунктом 9 розділу «Прикінцеві положення» Закону доручено Кабінету Міністрів за підсумками перевиконання загального обсягу акцизного податку з вироблених в Україні та з ввезених на митну територію України спирту, тютюну та тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, визначеного помісячним розписом доходів загального фонду державного бюджету на I квартал 2022 року, підготувати пропозиції стосовно внесення змін до Закону щодо збільшення видатків МВС на грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських. Урядом відповідну законодавчу пропозицію не було ініційовано, оскільки за підсумками І кварталу 2022 р. недоотримано значний обсяг зазначеного податку, натомість питання щодо збільшення видатків МВС певним чином унормовано законами від 23.02.2022 № 2099-ІХ, від 31.05.2022 № 2280-ІX, від 15.08.2022 № 2517-ІX і від 18.10.2022 № 2675-ІX, проекти яких внесені народними депутатами України та доопрацьовувалися у Комітеті для подальшого розгляду і прийняття Верховною Радою України.
Щодо макроекономічних показників
Показники державного бюджету на 2022 рік сформовані на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2022-2024 роки, схвалених постановою КМУ від 31.05.2021 № 586.
Разом з тим, у пояснювальній записці до урядового законопроекту про державний бюджет на 2023 рік (реєстр. № 8000 від 14.09.2022) зауважено, що на фоні широкомасштабної збройної агресії РФ прогноз, врахований під час формування бюджету на 2022 рік, повністю втратив свою актуальність, зазнали змін всі ключові макроекономічні показники та припущення прогнозу, відсутність повної поточної статистичної інформації та додаткові джерела невизначеності (тривалість та наслідки бойових дій ) фактично унеможливили процес прогнозування у традиційній до війни формі та розрізі показників, тому наразі процес прогнозування здійснюється в режимі реального часу в умовах високого ступеня невизначеності та непередбачуваності у сфері національної та регіональної безпеки через зміну ситуації на фронті, інтенсивності та географії бойових дій та їх наслідків.
На офіційному сайті Держстату зазначено, що з урахуванням Закону України від 03.03.2022 № 2115-IX «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни» у період дії воєнного стану та протягом трьох місяців після його завершення органи державної статистики призупиняють оприлюднення статистичної інформації, за винятком індексу споживчих цін, окремої інформації за періоди 2022 р., а також за 2021 р. і попередні періоди /з 24.02.2022 введено воєнний стан в Україні (Указ Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами)/.
Згідно із статистичними даними основні показники економічного і соціального розвитку України у п.р., зокрема, є такі: ВВП за попередньою оцінкою Держстату за І квартал 2022 р. (порівняно з відповідним періодом 2021 р.) зменшився на 15,1%, за ІІ квартал 2022 р. – на 37,2% /враховано при затвердженні бюджету – зростання ВВП на 3,8%/; індекс споживчих цін у вересні п.р. до грудня 2021 р. становив 121,8%, в середньому за 9 місяців п.р. до відповідного періоду 2021 р. – 118% /враховано при затвердженні бюджету – відповідно 106,2% і 107,2%/.
У Висновку РП відмічено, що російська військова агресія проти України прискорила падіння економіки та суттєво погіршила зовнішньоекономічну діяльність України, з квітня обсяги зовнішньої торгівлі частково відновилися.
За попередніми даними НБУ, обсяг міжнародних резервів на 01.10.2022 становив 23,93 млрд дол. США і з початку п.р. зменшився на 7,01 млрд дол. США, або на 22,7%).
Офіційний курс гривні щодо долара США зафіксовано НБУ з 24.02.2022 на рівні 29,25 грн за долар, а з 21.07.2022 збільшено на 25% до 36,57 грн за долар (при цьому він за січень-вересень п.р. в середньому становив 30,93 грн) /прогнозний середньорічний обмінний курс, врахований при затвердженні бюджету, – 28,60 грн/дол. США/. Разом з тим, з 03.06.2022 підвищено облікову ставку НБУ до 25% (на 15 в.п. до визначеної з 21.01.2022), що за інформацією НБУ такий рівень облікової ставки за поточних умов є достатнім для збереження курсової стабільності та керованості інфляційними процесами.
Кошти бюджетів та інших клієнтів Казначейства становили на 01.10.2022 112,4 млрд грн (проти 64,6 млрд грн на 01.01.2022), у т.ч.: на єдиному казначейському рахунку (далі – ЄКР) – 10,3 млрд грн, на рахунках Казначейства в установах банків – 87,6 млрд грн, на інших рахунках – 14,5 млрд грн.
Щодо доходів державного бюджету
Доходи державного бюджету за 9 місяців становили 1251,8 млрд грн, що на 327,3 млрд грн, або на 35,4%, більше, ніж у відповідному періоді минулого року.
До загального фонду за січень–вересень п.р. доходи надійшли в обсязі 1.094,8 млрд грн, що становить 122,6% плану на звітний період (із змінами, пов’язаними із змінами до Закону), або більше на 201,6 млрд грн. Порівняно з відповідним періодом минулого року такі доходи збільшилися на 39,8%, або на 311,5 млрд грн, при плановому річному збільшенні на 11,7% /уточнений план на 2022 р. до факту за 2021 р./.
На стан виконання доходів загального фонду за 9 місяців п.р. позитивно вплинуло понадпланове надходження окремих доходів, з яких найбільше щодо: грантів від урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ (+320,1 млрд грн, що не планувалися у державному бюджеті та надійшли у: лютому – 3,6 млрд грн, квітні – 17,9 млрд грн, травні – 15,5 млрд грн, червні – 38 млрд грн, липні – 80,4 млрд грн, серпні – 109,7 млрд грн, вересні – 54,9 млрд грн); податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (+38 млрд грн, або на 28,8%); надходження в рамках програм допомоги Європейського Союзу (+17,2 млрд грн, або в 4,7 раза); рентної плати за користування надрами (+10,7 млрд грн, або на 21,2%); акцизного податку з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (+5,4 млрд грн, або на 43,6%); коштів, що перераховуються НБУ (+5,2 млрд грн, або на 38,3%, які достроково надійшли у лютому).
Однак не забезпечено виконання планових показників багатьох видів доходів загального фонду, передусім податкових платежів, зокрема: податку на додану вартість з ввезених на територію України товарів (– 131,6 млрд грн, або на 43,5%); податку на прибуток підприємств (– 29,9 млрд грн, або на 25,3%); акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (– 10,8 млрд грн, або на 21,5%); ввізного мита (– 7,4 млрд грн, або на 39,5%); податку на доходи фізичних осіб та військового збору (– 3,1 млрд грн, або на 2,9%); зборів на обов’язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій (– 2,3 млрд грн, або на 26,8%).
Бюджетне відшкодування ПДВ за 9 місяців 2022 року здійснено в обсязі 52 млрд грн, що на 59,1 млрд грн, або в 2,1 раза, менше такого показника за відповідний період минулого року. При цьому за даними ДПС залишок невідшкодованих сум ПДВ на 01.10.2022 становив 49,1 млрд грн і збільшився на 25,9 млрд грн з початку п.р. Зазначене певним чином пояснюється зупиненням до 21.07.2022 дії пунктів 200.10-200.12 статті 200 Податкового кодексу України, пов’язаних з порядком бюджетного відшкодування ПДВ (згідно із законами від 03.03.2022 № 2118-IX і від 12.05.2022 № 2260-ІХ).
За оцінкою Рахункової палати, внаслідок російського вторгнення в Україну (що спричинило окремі зміни до податкового і митного законодавства з метою відновлення та стимулювання діяльності суб’єктів господарювання в умовах війни, а також скорочення обсягів імпорту, зменшення ВВП, збитки підприємств, втрату робочих місць) недонадходження окремих доходів державного бюджету у І півріччі п.р. становили щонайменше 176 млрд грн, що частково компенсовано за рахунок отримання міжнародної фінансової допомоги, стримування відшкодування ПДВ, понадпланових надходжень інших доходів, чому сприяло зростання цін, переорієнтація окремих ринків на імпортні товари.
Незважаючи на покращення стану виконання доходів загального фонду державного бюджету за січень-вересень порівняно з попередніми періодами п.р., залишається ризик недонадходження відповідних доходів в останні місяці 2022 р., оскільки не виконується план надходжень за рядом основних бюджетоутворюючих платежів і така тенденція може продовжуватися надалі передусім залежно від ситуації з збройною агресією РФ, що відповідно впливатиме на стан економіки.
До спеціального фонду за 9 місяців п.р. надійшло доходів в обсязі 157,1 млрд грн, що становить 45,9% затвердженого із змінами річного плану та на 11,2% більше, ніж за відповідний період 2021 р.
У звітному періоді традиційно найбільшим за обсягом джерелом доходів спеціального фонду були власні надходження бюджетних установ: надійшло 132 млрд грн (або 84,1% загального обсягу фактичних доходів спеціального фонду), що становить 309,3% затвердженого річного плану і 86,6% уточненого річного плану та більше на 64,5 млрд грн (або майже у 2 рази), ніж за відповідний період минулого року. При цьому у 2022 р. значну частину таких надходжень можуть становити кошти, що надходять на офіційні рахунки для пожертв на підтримку України “United24” /згідно з постановою КМУ від 19.04.2022 № 472 (із змінами) такими рахунками вважаються спеціальний рахунок для збору коштів на підтримку Збройних Сил, рахунок “Фонд відновлення зруйнованого майна та інфраструктури”, рахунок для гуманітарної допомоги українцям, постраждалим від російської агресії, рахунок для задоволення потреб освіти і науки, рахунок для задоволення потреб фізичної культури і спорту, молодіжної політики, рахунок для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації, рахунок для забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, рахунок для забезпечення протидії інформаційним загрозам з боку держави-агресора, кіберзахисту, відновлення та розвитку цифрової інфраструктури держави та рахунок для задоволення потреб охорони здоров’я/ та зараховуються до спеціального фонду державного бюджету за кодом 25020200, якщо одержувачами цих коштів є бюджетні установи, що утримуються за рахунок державного бюджету. Наприклад, за інформацією НБУ на 31.10.2022 із спецрахунку перераховано на потреби оборони понад 21,3 млрд грн, залишок коштів на спецрахунку становив понад 442 млн грн.
Разом з тим, за 9 місяців п.р. до державного дорожнього фонду /у частині доходів/ надійшло 15,2 млрд грн (або 9,7% загального обсягу фактичних доходів спеціального фонду), що становить 17,6% затвердженого річного плану і 24,1% плану на звітний період (на 47,6 млрд грн менше) та на 47,9 млрд грн менше, ніж за відповідний період минулого року. Зазначене спричинено податковими пільгами (запровадженими законами від 15.03.2022 № 2120-IХ і від 24.03.2022 № 2142-ІХ), зокрема, встановленням нульової ставки акцизного податку на пальне, звільненням від оподаткування акцизним податком і ввізним митом деяких ввезених транспортних засобів, хоча законом від 21.06.2022 № 2325-IX з 01.07.2022 скасовано зазначені податкові пільги щодо транспортних засобів та законом від 21.09.2022 № 2618-ІХ з 30.09.2022 відновлено акцизний податок на пальне. Хоча відміна зазначених податкових пільг сприятиме наповненню державного дорожнього фонду, однак залишається ризик недоотримання значного обсягу відповідних податків до державного дорожнього фонду у п.р. та непроведення видатків за відповідними бюджетними програмами у запланованому обсязі.
За даними ДПС щодо стану виконання грошових зобов’язань платників податків до державного бюджету слід зазначити, що на 01.10.2022: переплати становили 54,4 млрд грн (зменшилися на 2 млрд грн з початку п.р.), податковий борг – 98,9 млрд грн (збільшився з початку п.р. на 15,7 млрд грн). Зростання податкового боргу перед державним бюджетом негативно впливає на виконання доходів державного бюджету, свідчить про погіршення стану фінансової дисципліни платників податків в період воєнного стану. Рахункова палата зауважує, що податковий борг перед державним бюджетом збільшився, насамперед внаслідок широкомасштабного вторгнення РФ в Україну. При цьому законом від 03.03.2022 № 2118-ІХ на період до припинення воєнного стану звільнено платників податків від відповідальності у разі відсутності у платника можливості своєчасно виконати податковий обов’язок (зокрема, щодо дотримання термінів сплати податків і зборів, подання звітності) та обмежено здійснення податкових перевірок, але згідно із законом від 12.05.2022 № 2260-ІХ (яким уточнено відповідні норми) платники, які мають можливість своєчасно виконувати податкові обов’язки, звільняються від відповідальності за недотримання термінів сплати податків за період 24.02.2022–27.05.2022 тільки за умови сплати податків і зборів не пізніше 31.07.2022, що має сприяти зменшенню податкового боргу.
Щодо фінансування державного бюджету та державного боргу
За січень–вересень 2022 р. державний бюджет виконано з дефіцитом, що становив 495,3 млрд грн /при затвердженому граничному обсязі: первинно – 188,8 млрд грн, із змінами – 1.497,2 млрд грн/, у т.ч. за загальним фондом – з дефіцитом у сумі 496,3 млрд грн, що менше на 521,7 млрд грн уточненого плану на звітний період /при затвердженому граничному обсязі: первинно – 160,3 млрд грн, із змінами – 1.399,5 млрд грн/, за спеціальним фондом – з профіцитом у сумі 0,96 млрд грн /при затвердженому граничному обсязі дефіциту: первинно – 28,5 млрд грн, із змінами – 97,8 млрд грн/. Нижчий від запланованого на звітний період показник дефіциту загального фонду державного бюджету обумовлений проведенням видатків і наданням кредитів у значно менших обсягах від плану при перевиконанні плану доходів, повернення кредитів і державних внутрішніх запозичень.
Від приватизації державного майна за 9 місяців п.р. надійшло до державного бюджету 303,6 млн грн від продажу об’єктів малої приватизації, що становить 4,8% плану на звітний період (або на 6 млрд грн менше) при затвердженому річному плановому показнику 8 млрд грн. Отже, вкотре вбачається ймовірним значне невиконання річного плану надходжень від приватизації державного майна, хоча у 2022 р. це відбувається здебільшого з об’єктивних причин (в умовах воєнного стану). У зв’язку з цим, згідно з частиною четвертою статті 15 Кодексу може виникнути необхідність заміщення цього джерела фінансування державного бюджету іншим джерелом (найбільш вірогідно – державними запозиченнями, що відповідно збільшуватиме державний борг).
Державні
запозичення на
фінансування державного бюджету за 9 місяців п.р. здійснені в обсязі 775,2 млрд грн (41,2%
затвердженого із змінами річного плану /1.879,6 млрд
грн/), у т.ч. внутрішні запозичення – 475,6 млрд грн, зовнішні
запозичення – 299,6 млрд грн.
За січень–вересень п.р. до загального фонду державного бюджету державні запозичення залучені у сумі 749 млрд грн, що становить 42% затвердженого із змінами річного плану /1.784,8 млрд грн (змінами до Закону такий план збільшено на 1.239,2 млрд грн)/ та 87% уточненого плану на звітний період (або на 111,8 млрд грн менше), у т.ч.:
внутрішні запозичення (від розміщення ОВДП) – у сумі 475,6 млрд грн (або 108,4% уточненого плану на звітний період /на 36,8 млрд грн більше/), з них за рахунок випуску військових облігацій – 443,3 млрд грн (включаючи 315 млрд грн – шляхом придбання у власність НБУ). У період дії воєнного стану НБУ здійснює купівлю військових облігацій на первинному ринку, зважаючи, що на такий період зупинено дію частини другої статті 15 Кодексу /згідно з якою джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти НБУ/ (пунктом 53 розділу VI Кодексу) і статті 54 Закону України «Про Національний банк України» /згідно з якою НБУ заборонено надавати кредити державі/. Рахункова палата звертає увагу, що НБУ став основним кредитором державного бюджету на внутрішньому ринку державних запозичень, при цьому у загальному обсязі ОВДП, що перебувають у обігу, частка ОВДП у власності НБУ збільшилася з 29,6% до 43,7% за І півріччя п.р.;
зовнішні запозичення – у сумі 273,5 млрд грн (або 64,8% уточненого плану на звітний період /на 148,5 млрд грн менше/), у т.ч. кошти отримано від: Європейського Союзу – 74,2 млрд грн /2,2 млрд євро/; уряду Канади – 47,1 млрд грн /392,8 млн дол. США і 1035,8 млн канад. дол./; Міжнародного банку реконструкції та розвитку – 46,1 млрд грн /466,7 млн дол. США та 0,97 млрд євро/; Міжнародного валютного фонду – 41,3 млрд грн /1,4 млрд дол. США/; Європейського інвестиційного банку – 21,1 млрд грн /639 млн євро/; Японського агентства розвитку – 17 млрд грн /78 млрд япон. єн/; Французького агентства розвитку – 9,7 млрд грн /300 млн євро/; Німецької кредитної установи для відбудови – 9,5 млрд грн /299,3 млн євро/; уряду Італії – 7,6 млрд грн /200 млн євро/.
Зовнішні запозичення до спеціального фонду (від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів) за 9 місяців п.р. становили 26,1 млрд грн (з них найбільше залучено у вересні – 19,3 млрд грн), або 27,6% затвердженого із змінами річного плану /94,8 млрд грн (змінами до Закону такий план збільшено на 69,2 млрд грн)/ та на 16,2 млрд грн більше, ніж за аналогічний період 2021 р. Отже, стан залучення таких запозичень поліпшився порівняно з попереднім роком, однак залишається недостатнім та є наслідком системних недоліків у плануванні і використанні зазначених коштів. Разом з тим, у зв’язку з збройною агресією РФ проти України та введенням воєнного стану Урядом разом з деякими кредиторами узгоджено зміни умов відповідних фінансових угод в частині спрямування частини кредитів до загального фонду державного бюджету. Наприклад, відповідно до постанови КМУ від 05.03.2022 № 196 «Питання реалізації спільних з Європейським інвестиційним банком проектів “Основний кредит для малих та середніх підприємств та компаній з середнім рівнем капіталізації” та “Основний кредит для аграрної галузі - Україна”» до загального фонду спрямовано кредитні кошти за вказаними проектами загалом в обсязі 639 млн євро. Крім того, на думку Рахункової палати, низький рівень використання за спеціальним фондом кредитних коштів спричинено, зокрема проведенням бойових дій на окремих територіях України та тимчасовою окупацією, в умовах воєнного стану доцільно переглянути напрями спрямування відповідних коштів.
Платежі з погашення державного боргу за січень–вересень п.р. здійснені у сумі 304,6 млрд грн (77,5% затвердженого річного показника та 89,9% уточненого плану на звітний період), у т.ч. на погашення внутрішнього боргу – 274,8 млрд грн, зовнішнього боргу – 29,8 млрд грн. За 9 місяців п.р. видатки на обслуговування боргу проведено в обсязі 106,1 млрд грн, або 57,9% бюджетних призначень і 80,8% плану на звітний період, а також виплати за державними деривативами – 1,35 млрд грн, або 94,7% бюджетних призначень і плану на звітний період.
Слід зазначити, що відповідно до частини сьомої статті 16 Кодексу Урядом затверджено основні умови правочинів з державним боргом, які здійснюються у 2022 р. /постанова КМУ від 19.07.2022 № 805 «Про здійснення у 2022 році правочинів з державним боргом» (із змінами, внесеними постановою КМУ від 09.08.2022 № 878)/, що передбачають відстрочення платежів з обслуговування і погашення державного боргу на 2 роки за визначеними ОЗДП (основні умови цих правочинів погоджено з Комітетом). Поряд з тим, відповідно до пункту 35 розділу VI Кодексу постановою КМУ від 19.07.2022 № 806 (із змінами) затверджено умови правочину з державними деривативами, який здійснюється у 2022 р., що передбачають, зокрема, продовження строку обігу державних деривативів на 1 рік і відстрочку виплат за державними деривативами /з 31.05.2023 до 01.08.2024/. Згідно з інформацією у супровідних матеріалах до урядового законопроекту за реєстр. № 8000 завдяки здійсненню таких правочинів Україна за два наступні роки зможе зекономити майже 6 млрд дол. США. Однак така інформація потребує деталізації, насамперед, в частині впливу таких правочинів на бюджетні та боргові показники поточного і наступних бюджетних періодів.
Загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на 30.09.2022 становив 3.587,4 млрд грн та збільшився з початку п.р. у гривневому еквіваленті на 915,6 млрд грн, або на 34,3%. Обсяг державного боргу збільшився з початку п.р. на 874,3 млрд грн, або на 37%, і становив 3.236,8 млрд грн (затверджений граничний обсяг на 31.12.2022 (із змінами) – 4.033,8 млрд грн). Гарантований державою борг порівняно з початком року збільшився на 41,3 млрд грн, або на 13,3%, і становив 350,6 млрд грн. У Висновку РП зазначено, що перевищення надходжень від запозичень над сумою витрат на погашення боргу і девальвація гривні до іноземних валют, в яких номіновано борг, спричинили збільшення у І півріччі п.р. зобов’язань за державним і гарантованим державою боргом.
Враховуючи суттєве збільшення планових боргових показників на п.р. (шляхом внесення змін до Закону) та можливість подальшого їх збільшення в умовах воєнного стану при значному недоотриманні податкових надходжень державного бюджету і надходжень від приватизації державного майна та необхідності здійснення витрат на національну безпеку і оборону у великих обсягах, вірогідно, що за підсумками 2022 р. дефіцит державного бюджету перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), хоча дію відповідної норми зупинено на 2022 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону, а загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу перевищуватиме визначену частиною другою статті 18 Кодексу граничну величину (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), при тому що зазначене обмеження згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану. Як наслідок, значно зростуть витрати державного бюджету на виконання боргових зобов’язань у наступних бюджетних періодах.
З початку п.р. відповідно до підпункту «б» пункту 1 статті 6 Закону прийнято 5 рішень Уряду (постанови КМУ від 16.02.2022 №133, від 27.03.2022 № 374, від 29.04.2022 № 497, від 24.05.2022 № 625 і 07.07.2022 № 763), якими передбачено надати у 2022 р. державні гарантії для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань за портфелем кредитів 27 банків-кредиторів, наданих суб’єктам господарювання мікро-, малого і середнього підприємництва – резидентам України, загалом у межах майже 23 млрд грн, а також відповідно до пункту 4 статті 6 Закону прийнято рішення Уряду (постанова КМУ від 07.07.2022 № 760) про надання у п.р. державної гарантії для забезпечення виконання боргових зобов’язань АТ “НАК “Нафтогаз України” перед Європейським банком реконструкції та розвитку за Кредитною угодою від 14.06.2022 (Відновлюваний кредит для екстреної закупівлі газу для “Нафтогазу”) в розмірі до 300 млн євро. За 9 місяців п.р. надано державні гарантії у сумі 32,1 млрд грн, у т.ч.: за внутрішніми зобов’язаннями, наданими на портфельній основі, – 23 млрд грн; за зовнішніми зобов’язаннями ПрАТ «Укргідроенерго» у сумі 211 млн дол. США, або 6,2 млрд грн /відповідно до гарантійної угоди, ратифікованої законом від 22.05.2022 № 2278-ІХ, щодо залучення позики від МБРР для реалізації проекту «Україна – Підвищення стійкості енергосистеми для європейської інтеграції енергомережі (Встановлення гібридних систем з виробництва електроенергії в ПрАТ «Укргідроенерго»)»/, та АТ «Експортно-імпортний банк України» у сумі 100 млн дол. США, або 2,9 млрд грн /відповідно до гарантійної угоди, ратифікованої законом від 24.03.2022 № 2143-IX, щодо залучення позики від МБРР для реалізації проекту «Додаткове фінансування для протидії COVID-19 в рамках Проекту доступу до довготермінового фінансування»/.
Слід звернути увагу, що Законом не визначено граничного обсягу гарантованого державою боргу на 31.12.2022 і змінами до Закону (закон від 15.03.2022 № 2135-IX) виключено обмеження щодо обсягів надання у п.р. державних гарантій за рішеннями Уряду, при цьому зупинено на 2022 р. дію абзацу першого (в частині гарантованого державою боргу) та другого частини першої статті 18 Кодексу (згідно з якими законом про державний бюджет визначається граничний обсяг надання державних гарантій, при цьому такий обсяг не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету). Зазначене може призвести до суттєвого зростання гарантованого державою боргу та, як наслідок, до збільшення боргового навантаження на державний бюджет щодо здійснення виплат за гарантійними зобов’язаннями у наступних бюджетних періодах.
Рахункова палата зауважує, що унаслідок російсько-української війни збільшуються ризики неповернення позичальниками отриманих під державні гарантії коштів і здійснення виплат за ними з державного бюджету. Разом з тим, відповідно до частини другої статті 39 Закону постановою КМУ від 26.07.2022 № 829 «Про здійснення у 2022 році правочину з борговими зобов’язаннями Державного агентства автомобільних доріг» затверджено основні умови відповідного правочину, зокрема передбачено, що правочин з борговими зобов’язаннями, що виникли за облігаціями, випущеними Укравтодором під державну гарантію у 2021 р., здійснюється до 15.08.2022 шляхом внесення до умов розміщення (емісії) облігацій змін, насамперед, щодо відстрочки дат погашення облігацій і сплати відсоткового доходу за облігаціями на 24 місяці. Відтак, результатом зазначеного правочину має бути економія коштів у 2022 і 2023 роках за бюджетною програмою 3111030 «Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» та відповідно збільшення таких витрат у наступних бюджетних періодах.
Залишки бюджетних коштів на кінець вересня п.р. за загальним фондом становили 1,3 млрд грн (на 0,7 млрд грн більше, ніж на початок п.р.), за спеціальним фондом – 57,7 млрд грн (відповідно на 9,1 млрд грн більше).
Для покриття тимчасових касових розривів загального фонду у п.р. залучаються кошти ЄКР, зокрема, у січні, лютому, квітні, травні і вересні залучалися кошти ЄКР для покриття тимчасових касових розривів загального фонду відповідно у сумах 9,7 млрд грн, 46,8 млрд грн, 25,5 млрд грн, 37,9 млрд грн і 48,3 млрд грн (при цьому залучені кошти частково поверталися протягом минулих місяців). Разом з тим, на 01.10.2022 фінансування за рахунок коштів ЄКР становило 52,8 млрд грн, що значно більше, ніж на відповідну дату минулого року (28,2 млрд грн). Зазначене свідчить про недостатність великого обсягу надходжень загального фонду державного бюджету для проведення першочергових витрат з цього фонду. Відповідно до вимог частини п’ятої статті 43 Кодексу та постанови КМУ від 31.03.2021 № 307 «Про затвердження Порядку покриття тимчасових касових розривів загального фонду державного бюджету» залучені кошти ЄКР належить повернути до кінця 2022 р.
Щодо видатків та кредитування державного бюджету
За 9 місяців п.р. видатки державного бюджету проведено загалом у сумі 1.746,9 млрд грн, або 57,5% бюджетних призначень (із змінами /3.037 млрд грн/), у т.ч. за загальним фондом – 1.594,9 млрд грн, або 61% бюджетних призначень (збільшених з початку п.р. до 2.613,1 млрд грн, або на 1.267,2 млрд грн) та 83,6% уточненого плану на звітний період (на 311,8 млрд грн менше), за спеціальним фондом – 152 млрд грн, або 35,9% бюджетних призначень (збільшених з початку п.р. до 423,9 млрд грн, або на 270,3 млрд грн).
З метою ефективного та оперативного прийняття управлінських рішень для фінансового забезпечення першочергових потреб держави щодо відсічі збройної російської агресії, забезпечення національної безпеки та соціального захисту громадян України в умовах воєнного стану законами України від 23.02.2022 № 2098-ІХ, від 03.03.2022 № 2118-ІХ і від 15.03.2022 № 2134-ІХ внесено зміни до Кодексу, якими спрощено порядок виконання повноважень учасників бюджетного процесу.
Зокрема, керуючись нормами пункту 22 розділу VІ Кодексу, на період воєнного стану Урядом спрощено окремі процедури щодо затвердження і внесення змін до кошторисів, порядків використання бюджетних коштів та паспортів бюджетних програм (постанова КМУ від 13.03.2022 № 267 «Деякі питання затвердження фінансових документів та казначейського обслуговування в умовах воєнного стану»), щодо виділення коштів з резервного фонду бюджету (постанова КМУ від 01.03.2022 № 175 «Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану» (із змінами)), а також визначено механізм виконання Казначейством в особливому режимі повноважень, пов’язаних із здійсненням казначейського обслуговування бюджетних коштів та коштів інших клієнтів (постанова КМУ від 09.06.2021 № 590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану» (із змінами)). Зокрема, відповідно до пункту 19 цього Порядку встановлено черговість здійснення платежів органами Казначейства з урахуванням ресурсної забезпеченості ЄКР /насамперед проводяться видатки на національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану, витрати на погашення і обслуговування державного (місцевого) боргу, виконання гарантійних зобов’язань, виплати за державними деривативами, видатки державного бюджету на фінансове забезпечення виплати пенсій, витрати Пенсійного фонду та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, витрати на покриття тимчасових касових розривів Пенсійного фонду, на оплату послуг із забезпечення функціонування єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Мін’юст та Мінрегіон, забезпечення безперервної роботи, захисту та розвитку об’єктів критичної інформаційної інфраструктури, видатки загального фонду державного і місцевих бюджетів на оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, соціальне забезпечення, реалізацію програм державних гарантій медичного обслуговування населення, придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів, придбання води питної (зокрема бутильованої), забезпечення продуктами харчування тощо/.
Відповідно до наданої Мінфіном інформації щодо стану затвердження порядків використання бюджетних коштів та паспортів бюджетних програм слід зазначити, що:
на 14.10.2022 з 79 бюджетних програм, які потребують затвердження порядків використання коштів, прийнято постанови за 54 бюджетними програмами (або 68,4%), з них за 19 бюджетними програмами асигнування знято в повному обсязі. Отже, на вказану дату не затверджено порядки використання бюджетних коштів за 25 бюджетними програмами (або 31,6%);
на 20.10.2022 до Мінфіну з 457 паспортів бюджетних програм, що потребують затвердження у п.р., надійшло 437 паспортів (або 95,6%), з них погоджено Мінфіном 432 паспортів, а не подано на погодження 20 паспортів (або 4,4%).
При цьому на 01.10.2022 не розпочато проведення видатків загального фонду державного бюджету за 36 бюджетними програмами, незважаючи на наявність відповідних бюджетних асигнувань на звітний період, що може бути наслідком як низької виконавської дисципліни учасників бюджетного процесу (зокрема, через несвоєчасне затвердження паспортів бюджетних програм та прийняття порядків використання коштів державного бюджету), так і обмеженості ресурсів загального фонду державного бюджету і відповідно здійснення платежів згідно з визначеною їх черговістю. Разом з тим, такі бюджетні програми потребують додаткового аналізу на предмет їх доцільності в умовах воєнного стану та можливості спрямування вивільненого ресурсу на першочергові потреби держави. У Висновку РП теж зазначено, що за рахунок непроведних у січні–червні видатків у Кабінету Міністрів України є можливості для скорочення бюджетних призначень за окремими бюджетними програмами деяких головних розпорядників і подальшого їх спрямування на забезпечення безпеки й обороноздатності держави.
Керуючись частинами шостою і восьмою статті 23 Кодексу та частиною другою статті 4 Закону, з початку п.р. /на 01.11.2022/ Урядом прийнято 33 рішення щодо передачі бюджетних призначень чи перерозподілу видатків державного бюджету і надання кредитів з державного бюджету, при цьому Комітетом погоджено лише 2 таких рішення Уряду /розпорядження КМУ від 26.01.2022 № 73-р і від 13.02.2022 № 145-р/, оскільки згідно із підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів щодо загальної мобілізації не застосовуються вимоги статті 23 Кодексу і норми Закону щодо обов’язковості погодження з Комітетом відповідних рішень Уряду.
Відповідно до підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів щодо загальної мобілізації Кабінет Міністрів України може приймати рішення за погодженням з Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України щодо скорочення видатків і кредитування державного бюджету та їх спрямування до резервного фонду державного бюджету з метою використання на потреби ЗСУ, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації. Керуючись вказаною законодавчою нормою, Урядом з березня п.р. прийнято відповідні рішення /постанови КМУ від 03.03.2022 № 193, від 04.03.2022 № 199, від 08.03.2022 № 231, від 10.03.2022 № 245, від 01.04.2022 № 401, від 12.04.2022 № 438, від 27.09.2022 № 1081, від 08.10.2022 № 1140, розпорядження КМУ від 08.10.2022 № 890-р/ про скорочення витрат державного бюджету на 2022 рік за багатьма бюджетними програмами загалом майже на 180 млрд грн із спрямуванням цих коштів до резервного фонду державного бюджету, а з урахуванням бюджетних призначень щодо цього фонду у сумі 205,7 млрд грн (Законом первинно визначено у сумі 1,5 млрд грн, змінами до Закону збільшено на 204,2 млрд грн) уточнений річний план щодо коштів резервного фонду становить 385,7 млрд грн (14,8% від затвердженого із змінами річного плану видатків загального фонду). З початку п.р. /на 01.11.2022/ Урядом прийнято рішення про виділення із зазначеного фонду загалом майже 381,8 млрд грн, зокрема на:
потреби сектору безпеки і оборони – 300,76 млрд грн, у т.ч. для: Міноборони – 180,72 млрд грн, МВС – 107,12 млрд грн, Мінстратегпром – 5,61 млрд грн; ГУР Міноборони – 2,98 млрд грн; Адміністрації Держспецзв’язку – 2,37 млрд грн; СБУ – 1,96 млрд грн;
надання фінансової підтримки (допомоги, компенсацій тощо) цивільному населенню – 35,05 млрд грн, з них для: Мінекономіки на надання допомоги в рамках Програми «єПідтримка» – 23,3 млрд грн, Мінсоцполітики на надання допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання – 10 млрд грн;
функціонування економіки (передусім інфраструктури), ліквідацію наслідків бойових дій та інші заходи – 45,95 млрд грн, з них для: Мінінфраструктури – 17,8 млрд грн (включаючи субвенцію місцевим бюджетам – 7,44 млрд грн), Укравтодору – 15,4 млрд грн, Мінрегіону і облдержадміністраціям – 5,7 млрд грн (включаючи додаткові дотації місцевим бюджетам – 0,46 млрд грн), Мінфіну – 2,44 млрд грн.
У Висновку РП зауважено, що звіт про використання коштів з резервного фонду державного бюджету, наданий Казначейством, не відображає всіх проведених видатків за рахунок коштів цього фонду, що унеможливлює оцінку витрачених коштів резервного фонду загалом за наведеними у звіті показниками. З цього приводу слід відмітити, що у серпні п.р. Комітет рекомендував Уряду доручити Казначейству сформувати щомісячну звітну інформацію про використання коштів з резервного фонду державного бюджету, включивши до неї планові і звітні показники щодо усіх прийнятих Урядом рішень про наповнення резервного фонду державного бюджету та виділення коштів з цього фонду у 2022 р. Як наслідок, постановою КМУ від 10.09.2022 № 1010 запроваджено щомісячне звітування головних розпорядників бюджетних коштів про використання коштів з резервного фонду державного бюджету за бюджетними програмами, за якими встановлено бюджетні призначення, та у звіті про використання коштів з резервного фонду державного бюджету за січень–вересень 2022 р. відображено повну інформацію щодо відповідних фактичних показників. Зокрема, за 9 місяців п.р. витрати з цього фонду проведено загалом у сумі 326,2 млрд грн, що становить 84,6% уточненого річного плану щодо коштів цього фонду.
Слід зазначити, що розпорядженнями КМУ від 21.06.2022 № 532-р (із змінами), від 24.06.2022 № 531-р (із змінами), від 09.08.2022 №703-р, від 16.08.2022 № 723-р, від 02.09.2022 № 776-р, від 16.09.2022 № 818-р, від 21.10.2022 № 929-р і від 28.10.2022 № 957-р передбачено виділити з резервного фонду державного бюджету загалом 702,4 млн грн на надання грантів для створення або розвитку бізнесу. Разом з тим, відповідно до частини першої статті 24 Кодексу резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.
Відповідно до пункту 54 розділу VI Кодексу Урядом підтримано пропозицію НКРЕКП щодо спрямування залишків коштів, джерелом формування яких були надходження від внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», утворених на 01.01.2022 та не використаних до 01.04.2022, у сумі 359,25 млн грн Міноборони на закупівлю (ремонт) озброєння та військової техніки для потреб ЗСУ /розпорядження КМУ від 07.05.2022 № 360-р/.
У структурі видатків загального фонду державного бюджету, здійснених за січень–вересень 2022 р., найбільшу питому вагу за функціональною класифікацією становили видатки на: оборону – 622,3 млрд грн (39% загального обсягу видатків і в 8,2 раза більше порівняно з аналогічним періодом 2021 р.), соціальний захист та соціальне забезпечення – 312,3 млрд грн (відповідно 19,6% і в 1,3 раза більше), громадський порядок, безпеку та судову владу – 249,6 млрд грн (відповідно 15,7% і в 2,5 раза більше), охорону здоров’я – 119,2 млрд грн (відповідно 7,5% і на 15% більше), обслуговування державного боргу та виплати за державними деривативами – 107,4 млрд грн (відповідно 6,7% і на 3,4% менше).
Із загального фонду державного бюджету протягом 9 місяців п.р. Пенсійному фонду спрямовані кошти у сумі майже 166,1 млрд грн, що становить 100% уточненого плану на звітний період та на 16,9 млрд грн (або на 11,4%) більше порівняно з відповідним періодом 2021 р., а також 71,3% уточненого річного плану /232,9 млрд грн/. При цьому на п.р. зазначені видатки первинно у Законі визначено в обсязі 200,6 млрд грн, постановою КМУ від 01.04.2022 № 401 скорочено на 20,06 млрд грн із спрямуванням цих коштів до резервного фонду, законом від 31.05.2022 № 2280-ІХ збільшено на таку ж суму, а законом від 09.07.2022 № 2385-ІХ збільшено ще на 32,3 млрд грн. На 01.10.2022 загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за позиками, наданими Казначейством за рахунок коштів ЄКР /з урахуванням заборгованості попередніх років/, становив 70,25 млрд грн, тобто на рівні, який був на початок п.р. Разом з тим, така заборгованість є суттєвою та свідчить про значну залежність фінансового стану Пенсійного фонду від ресурсів державного бюджету і позик за рахунок коштів ЄКР.
Порівняно з відповідним періодом минулого року капітальні видатки за загальним фондом державного бюджету зменшилися на 42,7% і за 9 місяців п.р. такі видатки проведено в обсязі 11,4 млрд грн, або 25,9% уточненого річного плану. Згідно з статтею 24 Закону у 2022 р. розподіл між головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетною програмою «Державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів» (код 1211120) /у сумі 3,2 млрд грн/ здійснюється за рішенням Уряду на підставі рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів та з подальшим погодженням з Комітетом, але в умовах воєнного стану, керуючись нормами підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, такі видатки Урядом скорочено в повному обсязі із спрямуванням цих коштів до резервного фонду (постанова КМУ від 10.03.2022 № 245).
Крім того, згідно із статтями 25-27, 33-35 Закону у 2022 р. за 9 бюджетними програмами (коди 2201140, 2211210, 2211260, 2211200, 2701270, 2751570, 2761500, 3121130, 3511210) для розподілу коштів за напрямами (об’єктами) передбачено створення відповідними міністерствами комісій, до складу яких включаються члени Комітету, однак в умовах воєнного стану, керуючись нормами підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, за вказаними бюджетними програмами (крім бюджетної програми за кодом 2701270) Урядом видатки загального фонду скорочено в повному обсязі із спрямуванням цих коштів до резервного фонду державного бюджету /постанови КМУ від 04.03.2022 № 199 і від 10.03.2022 № 245/.
За січень–вересень 2022 р. повернуто кредитів до загального фонду державного бюджету в обсязі 6,3 млрд грн, або 64,9% затвердженого на рік показника та 105,3% плану на звітний період. До спеціального фонду повернуто кредитів в обсязі 187,8 млн грн, або 37,3% затвердженого на рік показника.
За 9 місяців п.р. надано кредитів з державного бюджету у сумі 6,8 млрд грн, або 29,1% бюджетних призначень, у т.ч. із загального фонду – 2,56 млрд грн (36,4% бюджетних призначень і 38,5% уточненого плану на звітний період), із спеціального фонду – 4,3 млрд грн (25,9% бюджетних призначень).
Щодо звіту про бюджетну заборгованість Казначейством повідомлено, що з огляду на послаблення законодавчих вимог щодо подання звітності в умовах воєнного стану, наразі відповідна інформація подана в обсязі, яка не підлягає зведенню, тому такий звіт буде надано після прийняття від розпорядників та одержувачів коштів державного бюджету звітності про бюджетну заборгованість у повному обсязі.
Окремо потрібно звернути увагу, що Комітет рекомендував Уряду визначити єдині підходи до обліку, розподілу і використання коштів, що зараховуються на поточні (спеціальні) рахунки в НБУ для надходження внесків (пожертв) від фізичних та юридичних осіб відповідно до рішень Кабінету Міністрів (а саме розпорядження КМУ від 05.03.2022 № 202-р, постанов КМУ від 07.03.2022 № 220 та від 19.04.2022 № 472 (із змінами), та у разі необхідності забезпечити нормативно-правове врегулювання цього питання, а також забезпечити надання Комітету щомісячної детальної інформації про надходження і використання цих коштів (за відповідними напрямами). Однак отримана Комітетом інформація щодо розподілу і використання зазначених коштів є неповною, зокрема не містить щомісячну детальну інформацію, як рекомендувалося, та надана лише окремими міністерствами, яким відкрито відповідні рахунки в НБУ.
Щодо трансфертів між державним і місцевими бюджетами
За січень–вересень п.р. трансферти з державного бюджету надані місцевим бюджетам у сумі 102,6 млрд грн, що становить 58,6% уточненого річного плану та 82,6% уточненого плану на звітний період, у т.ч. за загальним фондом – 99,6 млрд грн, за спеціальним фондом – 3 млрд грн.
Базова дотація перерахована у сумі 12,2 млрд грн, або 100% плану на 9 місяців п.р. Додаткові дотації також надано у повному обсязі відповідно до плану на звітний період. Реверсна дотація перерахована до державного бюджету у сумі 1,5 млрд грн, або 18,5% плану на звітний період.
Субвенції загального фонду перераховані у сумі 82,56 млрд грн, або 96,2% уточненого плану на звітний період. Серед таких субвенцій значну частку становила освітня субвенція (90% від загального обсягу субвенцій загального фонду), яку перераховано за 9 місяців п.р. у сумі 74,3 млрд грн (99,4% бюджетних асигнувань). Резерв освітньої субвенції /виходячи з додатка № 5 до Закону/ передбачено у сумі 750,7 млн грн. Разом з тим, в умовах воєнного стану, керуючись нормами підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, Урядом скорочено освітню субвенцію на 10,8 млрд грн /постанова КМУ від 01.04.2022 № 401/, включаючи її резерв – на 75,1 млн грн (до 675,6 млн грн).
За спеціальним фондом найбільшою є субвенція на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (що є складовою державного дорожнього фонду), яку перераховано у сумі 2,8 млрд грн (або 16,2% плану на січень–вересень п.р. та 11,6% бюджетних призначень).
У Законі (з внесеними змінами) з 40 субвенцій затверджено без розподілу між місцевими бюджетами 27 субвенцій /за кодами 1511040, 1511050, 1511060, 2211210, 2211230, 2211260, 2211300, 2761120, 2761140, 2761230, 2761350, 2761360, 2761500, 2761510, 2761600, 2761610, 2761620, 2911050, 2911060, 3121130, 3411220, 3411250, 3511210, 3811060, 3811070, 3911020, 6741020/, відтак розподіли зазначених трансфертів відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу мають здійснюватися Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом (крім субвенції за кодом 6741020, розподіл якої здійснюється у порядку, визначеному відповідним законом про місцеві вибори, а також субвенцій за кодами 2761600 і 2761610, розподіл яких згідно з статтею 18 Закону здійснюється Урядом). Разом з тим, в умовах воєнного стану, керуючись нормами підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, Урядом скорочено в повному обсязі видатки загального фонду щодо переважної більшості вищевказаних субвенцій із спрямуванням цих коштів до резервного фонду державного бюджету /відповідно до постанов КМУ від 04.03.2022 № 199, від 10.03.2022 № 245 і від 01.04.2022 № 401/.
Відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу з початку п.р. /на 01.11.2022/ прийнято 5 рішень Уряду щодо розподілу субвенцій з державного бюджету між місцевими бюджетами, при цьому такі рішення не подавалися на погодження Комітету, оскільки згідно із підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів щодо загальної мобілізації не застосовується вимога частини шостої статті 108 Кодексу щодо обов’язковості погодження з Комітетом відповідних рішень Уряду.
Загалом наразі залишаються нерозподіленими або розподіленими частково 7 субвенцій місцевим бюджетам (що потребують прийняття рішень Уряду щодо їх розподілу), а саме на:
реалізацію програми «Спроможна школа для кращих результатів» (код 2211260) /план за спеціальним фондом – 412,1 млн грн (не розподілено)/;
справедливу трансформацію вугільних регіонів України (код 2761120) /уточнений план за загальним фондом – 106,2 млн грн (не розподілено)/;
фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (код 2761350) /уточнений план за загальним фондом у сумі 20 млн грн (не розподілено)/;
компенсацію різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води згідно із Законом України "Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування" (код 2761510) /план за спеціальним фондом – 14 млрд грн (не розподілено)/;
реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України (код 2761600) /уточнений план у сумі 1255,9 млн грн, у т.ч. за загальним фондом – 217,1 млн грн, за спеціальним фондом – 1038,8 млн грн, не розподілено 79,7 млн грн (за загальним фондом)/;
реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України (код 2761610) /план за спеціальним фондом – 502,7 млн грн (не розподілено)/;
відновлення об'єктів критичної інфраструктури в рамках спільного з Міжнародним банком реконструкції та розвитку проекту «Проект розвитку міської інфраструктури – 2» (код 2761620) /план за спеціальним фондом – 1.662,5 млн грн (не розподілено)/.
В інформації Мінфіну щодо наданої Комітетом рекомендації Уряду (про розподіл відповідних субвенцій) зазначено, що Мінрегіоном (як головним розпорядником щодо більшості відповідних субвенцій) запропоновано скоротити нерозподілені залишки за субвенціями на справедливу трансформацію вугільних регіонів України (код 2761120) і фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (код 2761350), а також повідомлено про проведення відбору проектів у рамках проекту «Програми з відновлення України», після чого буде здійснено розподіл відповідної субвенції (код 2761610), та про призупинення робіт за більшістю субпроектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України, що реалізуються за відповідною субвенцією (код 2761600).
Тривале затвердження або внесення змін до порядків і умов надання окремих субвенцій, їх розподілів між місцевими бюджетами може призвести до надання деяких субвенцій в обсягах менше плану та відповідно невиконання у запланованих обсягах окремих видатків місцевих бюджетів.
Слід відмітити, що пунктом 22-2 розділу VI Кодексу встановлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації та з метою відсічі збройної агресії РФ проти України та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності органи місцевого самоврядування або військові адміністрації можуть приймати рішення про перерахування коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету, а також, як виняток з положень частини четвертої статті 103-2 і частини четвертої статті 103-3 Кодексу та пункту 11 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», про спрямування залишків коштів за субвенціями з державного бюджету місцевим бюджетам, збережених на рахунках місцевих бюджетів на 01.01.2022, на заходи територіальної оборони, задоволення продовольчих потреб цивільного населення, евакуацію/вивезення/переміщення цивільного населення із місцевості, де ведуться бойові дії, та небезпечних територій у безпечні місця. На 01.01.2022 загальний обсяг відповідних залишків коштів на рахунках місцевих бюджетів (за 14 субвенціями) становив 11,5 млрд грн. Поряд з тим, законом від 18.10.2022 № 2675-ІХ установлено, що на кінець 2022 р. залишки коштів за переважною більшістю субвенцій, зазначених у пункті 11 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», зберігаються на рахунках місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2023 р. з урахуванням їх цільового призначення.
Державний фонд регіонального розвитку затверджено за загальним фондом державного бюджету в обсязі 5,2 млрд грн та відповідно до частини п’ятої статті 24-1 Кодексу розподіл коштів цього фонду за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку належало затвердити Кабінету Міністрів України за погодженням з Комітетом у двомісячний строк з дня набрання чинності Законом. Однак, в умовах воєнного стану, керуючись нормами підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, Урядом скорочено відповідні видатки в повному обсязі із спрямуванням цих коштів до резервного фонду /постанова КМУ від 04.03.2022 № 199/.
За результатами розгляду даного питання, керуючись статтями 14 і 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та статтею 109 Кодексу, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:
1. Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому півріччі та інформацію щодо поточного стану виконання державного бюджету у 2022 році взяти до відома і врахувати в роботі.
2. Рекомендувати Кабінету Міністрів України:
1) проаналізувати Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому півріччі, вжити заходів щодо забезпечення належного виконання державного бюджету у поточному році та опрацювати відповідні пропозиції Рахункової палати щодо можливості їх врахування;
2) проаналізувати ефективність податкових пільг, наданих на період дії воєнного стану, та опрацювати питання щодо можливості скасування деяких з них з метою мінімізації втрат доходів державного і місцевих бюджету;
3) доручити Державній казначейській службі України надати Комітету з питань бюджету інформацію щодо фактичних показників доходів спеціального фонду державного бюджету за січень-жовтень 2022 року в частині власних надходжень бюджетних установ за кодами 25010000 і 25020000 в розрізі головних розпорядників коштів державного бюджету;
4) доручити Міністерству фінансів України надати Комітету з питань бюджету деталізовану інформацію про результати здійснення у 2022 році правочинів з державним боргом та державними деривативами (згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 19.07.2022 № 805 і № 806), зокрема розрахунки і пояснення щодо впливу на показники державного бюджету у поточному та наступних бюджетних періодах до повного погашення відповідних зобов’язань, включаючи обсяги витрат на обслуговування і погашення державного боргу та виплат за державними деривативами (в умовах без здійснення правочинів та з урахуванням здійснення правочинів);
5) доручити Державному агентству автомобільних доріг України надати Комітету з питань бюджету деталізовану інформацію про результати здійснення у 2022 році правочину з борговими зобов’язаннями цього Агентства (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2022 № 829), зокрема розрахунки і пояснення щодо впливу на показники за бюджетною програмою «Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» (код 3111030) у поточному та наступних бюджетних періодах до повного погашення таких зобов’язань, включаючи обсяги відповідних видатків в умовах без здійснення правочину та з урахуванням здійснення правочину;
6) проаналізувати фактичний стан виконання бюджетних програм, насамперед, тих, за якими спостерігається низький рівень використання бюджетних коштів за січень-жовтень 2022 року, та визначитися щодо можливості скорочення витрат за відповідними бюджетними програмами із спрямуванням до резервного фонду державного бюджету згідно з абзацом другим підпункту 2 пункту 22 розділу VІ Бюджетного кодексу України;
7) доручити відповідним міністерствам забезпечити підготовку і узгодження необхідних нормативно-правових актів Уряду щодо здійснення розподілу субвенцій з державного бюджету між місцевими бюджетами за кодами 2211260, 2761120, 2761350, 2761510, 2761610, 2761620 та завершити розподіл субвенції за кодом 2761600, або керуючись абзацом другим підпункту 2 пункту 22 розділу VІ Бюджетного кодексу України розглянути питання щодо скорочення відповідних видатків із спрямуванням їх до резервного фонду державного бюджету;
8) доручити відповідним центральним органам виконавчої влади надати Комітету з питань бюджету інформацію (станом на 1 листопада 2022 року) про обсяги коштів, що надійшли на офіційні рахунки для пожертв на підтримку України (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2022 № 472), виокремивши кошти, зараховані до спеціального фонду державного бюджету, та про використання таких коштів за напрямами, в розрізі бюджетних програм і з наведенням результативних показників;
9) подати Комітету з питань бюджету інформацію щодо врахування вищезазначених рекомендацій, включаючи пропозиції Рахункової палати, наведені в її Висновку про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому півріччі.