Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 6 лютого 2014 року розглянув альтернативні проекти законів про внесення змін до статті 103-1 Бюджетного кодексу України, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 3418 від 11.10.2013 року), та про внесення змін до статті 103-1 Бюджетного кодексу України (щодо розподілу субвенції, пов’язаної з дорожньою мережею населених пунктів), поданий народним депутатом України Т.Я.Слюз (реєстр. №3418-1 від 18.10.2013 року).

Проекти законів за реєстр. № 3418 та № 3418-1 передбачають внесення змін до статті 103-1 Бюджетного кодексу України, якою встановлено основні засади надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (далі – субвенція).

Чинна редакція статті 103-1 Бюджетного кодексу передбачає, що:

– у законі про державний бюджет затверджуються обсяги субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів, інших бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, а також нормативи щодекадних відрахувань від доходів спеціального фонду державного бюджету, які є джерелом надання цієї субвенції;

– субвенція розподіляється між зазначеними бюджетами, а також між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування на основі формул, що затверджуються Кабінетом Міністрів України і мають враховувати такі параметри: кількість населення; обсяги доходів відповідних місцевих бюджетів за 2010 рік від податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів; розміри відрахувань збору за першу реєстрацію транспортного засобу до відповідних місцевих бюджетів.

Формули розподілу субвенції між державним бюджетом та бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними, районними бюджетами, міськими (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетами, іншими бюджетами місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, а також між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 2011 року №972.

Згідно із звітом про виконання державного бюджету за січень-грудень 2013 року з державного бюджету місцевим бюджетам надано 1 776,4 млн.грн. цієї субвенції, з них бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, міським бюджетам міст Києва та Севастополя – 728,7 млн.грн. (або 41,2%), бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення – 624,4 млн.грн. (або 35,3%), бюджетам районів –413,43 млн.грн. (або 23,4%).

У законопроекті за реєстр.№ 3418 на відміну від чинної редакції пропонується визначити надання субвенції бюджету Автономної Республіки Крим, обласним і міським міст Києва та Севастополя бюджетам (тобто 27 бюджетам замість 694) із затвердженням її обсягів для таких бюджетів у законі про Державний бюджет України та розподілом між цими бюджетами на основі формули, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту «діючий порядок розподілу субвенції призводить до розпорошення фінансового ресурсу і не дає змоги реально вирішувати проблеми дорожньої мережі населених пунктів. Вкрай незначні обсяги субвенції, які виділяються окремим адміністративно-територіальним одиницям, унеможливлюють виконання робіт капітального характеру», тому можливість сконцентрувати ресурси на обласному рівні для виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах дозволить більш ефективно використовувати субвенцію на дороги комунальної власності.

Водночас, Законом України «Про автомобільні дороги» на органи місцевого самоврядування покладено обов’язки щодо управління функціонуванням та розвитком доріг комунальної власності (стаття 17), а також організації будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами (стаття 19). Крім того, згідно зі статтею 21 цього ж Закону органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за стан вулиць і доріг комунальної власності. Відповідно на виконання таких обов’язків та забезпечення покладеної відповідальності органи місцевого самоврядування повинні мати відповідні фінансові ресурси.

При цьому законопроект не містить положення щодо подальшого розподілу субвенції між місцевими бюджетами.

На думку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради, запропонований законопроектом розподіл субвенції може мати місце у випадку вирішення питань фінансового забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання доріг загального користування місцевого значення. В іншому разі існує ризик, що субвенція, яку отримають обласні бюджети на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, насамперед буде спрямована на виконання відповідних робіт у великих містах, як правило обласних центрах, оскільки проектом не пропонується механізм розподілу таких коштів між місцевими бюджетами різних рівнів.

Тому Головне науково-експертне управління вважає, що за умови втрати місцевими бюджетами стабільного джерела надходжень до спеціального фонду місцевих бюджетів в результаті скасування податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, логічно було б залишити джерелом компенсації таких втрат цільову субвенцію з Державного бюджету України на ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності.

За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління законопроект потребує доопрацювання.

Асоціація міст України у своєму зверненні не підтримує запропонований у законопроекті за реєстр. № 3418 розподіл субвенції тільки між бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами і бюджетами міст Києва і Севастополя, оскільки реалізація такої норми призведе до втрати органами місцевого самоврядування базового рівня інструменту фінансування комунального дорожнього господарства, та рекомендує законопроект відхилити, зазначаючи, що:

– не визначений механізм розподілу обсягів субвенції для районних бюджетів і бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення та інших бюджетів місцевого самоврядування, що не сприятиме регулярному фінансуванню робіт з утримання в належному стані вулиць і доріг в населених пунктах (вищезазначена субвенція була запроваджена саме як компенсація на постійній основі органам місцевого самоврядування, насамперед базового рівня, надходжень від податку з власників транспортних засобів, що був скасований Податковим кодексом);

– від розподілу субвенції усуваються органи місцевого самоврядування міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, що суперечить положенням Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» Президента України в частині запровадження принципів фінансової децентралізації та субсидіарності;

– аргументація в пояснювальній записці щодо розпорошення фінансових ресурсів та унеможливлення виконання робіт капітального характеру не є переконливою, оскільки кошти субвенції спрямовуються не тільки на роботи капітального характеру, а й на утримання вулично-дорожньої мережі в населених пунктах, що потребує регулярного фінансування. Тобто, централізація коштів субвенції на регіональному рівні ставить під загрозу регулярність фінансування робіт з утримання в належному стані вулиць і доріг в населених пунктах та несе значні ризики позбавлення відповідних коштів окремих громад.

Крім того, до Комітету з питань бюджету надіслано звернення народного депутата Карташова Є.Г. з позицією народних депутатів України, членів міжфракційного депутатського об’єднання «За розвиток місцевого самоврядування», не підтримувати законопроект за  реєстр. № 3418.

Міністерство фінансів підтримує зазначений законопроект.

Поряд з тим, слід зазначити, що з 1 січня 2014 року набрав чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», яким відповідно до статті 103-1 Бюджетного кодексу України обсяг субвенції розподілений між державним бюджетом та бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними, районними бюджетами, міськими (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетами і має бути врахований при затвердженні усіх місцевих бюджетів.

Відповідно реалізація законопроекту, у разі його прийняття, призведе до необхідності зміни показників місцевих бюджетів, а також потребуватиме нормативних змін у процесі виконання державного і місцевих бюджетів в частині визначення порядку надання субвенції. За таких умов терміном набрання чинності закону належить визначити 1 січня 2015 року, тобто з наступного бюджетного періоду.

Згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

Проектом Закону за реєстр.№ 3418-1 запропоновано зберегти чинне положення Бюджетного кодексу щодо розподілу у законі про державний бюджет зазначеної субвенції між 694 місцевими бюджетами та доповнити статтю 103-1 Бюджетного кодексу України положеннями щодо розподілу субвенції між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст. При цьому запропоновано встановити строки для проведення районною державною адміністрацією відповідного розрахунку розподілу обсягу субвенції та для надання висновку щодо відповідності такого розрахунку формулі обласною державною адміністрацією, а також строк доведення обсягу субвенції до органів місцевого самоврядування.

Щодо такої законодавчої ініціативи, слід зазначити, що порушене питання врегульоване бюджетним законодавством, а його виклад дублює чинні положення Бюджетного кодексу в частині визначення та розподілу міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами. Зокрема,

– пропозиція, викладена у новій частині п’ятій, щодо розподілу субвенції між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування унормована у частині другій чинної редакції статті 103-1 Бюджетного кодексу;

– пропозиція, викладена у новій частині шостій, щодо процедур проведення відповідного розрахунку та доведення обсягу субвенції до органів місцевого самоврядування дублює процедуру, встановлену положенням пункту 3 частини третьої статті 101 Бюджетного кодексу.

Поряд з тим, на виконання частини другої статті 103-1 Бюджетного кодексу та на основі визначених нею параметрів постановою Кабінету Міністрів України від 07.09.2011 р. № 972 затверджено формулу розподілу субвенції між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування.

Міністерство фінансів не підтримує законопроект за реєстр. № 3418-1, відмічаючи, що порушені у законопроекті питання можуть бути врегульовані шляхом внесення змін до вищезазначеної постанови Кабінету Міністрів України.

Міністерство інфраструктури не підтримує законопроект, зазначаючи, що з метою забезпечення ефективного використання коштів субвенції Урядом внесено на розгляд Верховної Ради України законопроект за реєстр. № 3418, у якому запропоновано інший порядок розподілу субвенції.

Згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради зауважує про неузгодженість окремих положень законопроекту з вимогами чинного законодавства з питань принципу самостійності бюджетної системи. Поряд з тим, зазначаючи, що питання розподілу такої субвенції унормовано постановою Уряду, ГНЕУ звертає увагу, що запропонований порядок перевірки розподілу субвенції між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування є дещо дискусійним, оскільки не сприятиме меті законопроекту щодо збільшення прозорості розподілу обсягу субвенції, а також з іншого боку створить додаткову бюрократичну перепону при формуванні проекту місцевого бюджету.

За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління законопроект потребує доопрацювання.

Враховуючи наведене, Комітет ухвалив рішення:

Рекомендувати Верховній Раді України за наслідками розгляду у першому читанні альтернативних законопроектів за реєстр. № 3418 та № 3418-1 прийняти за основу законопроект про внесення змін до статті 103-1 Бюджетного кодексу України, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 3418), та доручити Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.