Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 3 червня 2014 року (протокол № 28) розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення ефективного функціонування столиці України – міста Києва, поданий народним депутатом України Карпунцовим В.В., реєстр. №4940 від 28.05.2014 року.

У законопроекті шляхом внесення змін до статей 29, 65, 97, 100 Бюджетного кодексу України та доповнення його новою статтею 107-1 (якими регулюються питання розподілу та зарахування до бюджетів податку на доходи фізичних осіб і надання міжбюджетних трансфертів), пропонується:

зараховувати до доходів бюджету міста Києва 100 % податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) на території міста, (чинний порядок: 50% – до бюджету міста, 50% – до державного бюджету).

Зважаючи, що податок на доходи фізичних осіб належить до доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, та на застосування у розрахунках формульного підходу, запропоноване положення спричинить зміни у взаємовідносинах між бюджетом міста Києва і державним бюджетом: насамперед, призведе до збільшення обсягу коштів, які передаються з бюджету міста Києва до державного бюджету, а також розбалансує державний бюджет.

Довідково: у 2014 році надходження податку на доходи фізичних осіб, що сплачується на території міста Києва, до державного бюджету визначені в обсязі 7,96 млрд. грн., кошти, що передаються з міського бюджету до державного бюджету – в обсязі 1,14 млрд. гривень.

При цьому, Міністерство фінансів України зауважує, що:

- згідно із статтями 64 та 65 Бюджетного кодексу України податок на доходи фізичних осіб не зараховується в повному обсязі до жодного бюджету і пропорції розподілу максимально враховують як наявність фінансового ресурсу, так і потребу у збалансуванні дохідної та видаткової частин бюджету з мінімальним перетоком фінансового ресурсу у системі;

- у разі пропорційного розподілу податку на доходи фізичних осіб держава несе солідарну відповідальність за стан виконання бюджету і невиконання плану по податку на доходи фізичних осіб призведе до рівномірного навантаження на фінансову спроможність державного та місцевих бюджетів.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України відмічає, що така пропозиція потребує додаткового обґрунтування. Адже, як засвідчує практика, на підприємствах, в організаціях та установах міста Києва працює значна частина платників відповідного податку, яка проживає у прилеглих до столиці населених пунктах. А оскільки згідно з вимогами чинного законодавства податок на доходи фізичних осіб зараховується до місцевого бюджету за місцем знаходження працедавця (податкового агента), то місцеві бюджети населених пунктів Київської області, в яких проживають (зареєстровані) такі працівники, недоотримують відповідних надходжень від податку на доходи фізичних осіб, що значно обмежує фінансові можливості  таких територіальних громад у вирішенні важливих питань їх соціально-економічного та культурного розвитку. Тому, порушене питання потребує комплексного підходу до його вирішення.

доповнити перелік трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, такими: субвенції та додаткова дотація бюджету міста Києва на виконання містом столичних функцій, і встановити, що такі трансферти надаються бюджету міста «в обсягах, визначених відповідно до статті 100 цього Кодексу, за рахунок коштів, що передаються з бюджету міста Києва до державного бюджету».

Така пропозиція суперечить правовим засадам формульного розрахунку міжбюджетних трансфертів, визначеним статтями 98-100 Бюджетного кодексу України, згідно з якими забезпечується вирівнювання фінансових можливостей усіх місцевих бюджетів. Крім того, одночасне запровадження додаткової дотації і субвенції на одну мету є методологічно некоректним та при практичному застосуванні може неоднозначно трактуватися.

При цьому, здійснення столичних функцій гарантується державою, що врегульовано у статтях 4, 19, 21 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» та може реалізовуватися в рамках чинного Бюджетного кодексу України – шляхом надання субвенції (чи додаткової дотації) або коштів за окремою бюджетною програмою, і не потребує додаткового унормування.

На думку Міністерства фінансів України, оскільки джерелом надання трансфертів обрано доходи загального фонду державного бюджету, зазначене суперечить нормам Бюджетного кодексу України, згідно з якими цільове призначення мають лише доходи спеціального фонду. Крім того, діюча норма статті 97 Кодексу не забороняє передбачати бюджету міста Києва субвенції та додаткові дотації.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України зауважує, що для уникнення суб’єктивних підходів вирішенню питання фінансового забезпечення столичних функцій має передувати розмежування столичних функцій, виконання яких має проводиться за рахунок державного бюджету, та функцій із забезпечення життєдіяльності міської громади (зокрема, вирішення комунальних, інженерних, транспортних та соціально-культурних проблем міста), здійснення яких має здійснюватися за рахунок бюджету міста Києва.

встановлювати обсяг коштів, що передаються до державного бюджету з відповідних місцевих бюджетів, на три роки. При цьому ріст такого обсягу не може перевищувати росту розрахункового обсягу доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, на планові періоди.

Така пропозиція порушує принципи єдності, справедливості і неупередженості бюджетної системи України, визначені статтею 7 Бюджетного кодексу, оскільки стосується лише тих бюджетів, які перераховують кошти до державного бюджету. Крім того, статтею 96 Конституції України визначено, що державний бюджет затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня. Відтак, згідно із статтею 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему становить один календарний рік, а не три роки, як пропонується.

Крім того, зазначена пропозиція містить внутрішню суперечність, оскільки зазначається, що з одного боку обсяг коштів, що передаються до державного бюджету, встановлюється на три роки, а з іншого боку його ріст не перевищує ріст відповідних доходів на планові періоди.

Міністерство фінансів України не підтримує пропозицію, мотивуючи що:

– обсяг коштів, що передається з місцевих бюджетів до державного бюджету, є розрахунковою одиницею, яка визначається як різниця між розрахунковим обсягом доходів місцевого бюджету, визначеним відповідно до статей 64 та 66 Кодексу, та розрахунковим обсягом видатків відповідного бюджету, обрахованим із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів;

– на розрахунковий обсяг таких доходів та видатків впливають фактори, природа яких є різною, зокрема, на темп росту доходів впливають ріст ВВП, фонду оплати праці, зміна податкового законодавства, видатків – зміна державних соціальних стандартів, законодавства з оплати праці, кількості споживачів послуг;

списати непогашену станом на 1 січня 2014 року заборгованість у сумі 3 761 млн. гривень перед державним бюджетом за середньостроковими позиками, отриманими містом Києвом з єдиного казначейського рахунку на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів міського бюджету.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 73 Бюджетного кодексу України місцеві органи влади можуть отримувати середньострокові позики на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів, визначених у законі про державний бюджет, за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на умовах їх повернення без нарахування відсотків за користування цими позиками. Станом на 1 січня 2014 року заборгованість за такими позиками перед державним бюджетом становила 9,7 млрд. гривень (за всіма регіонами, крім м. Севастополя).

Тому списання заборгованості за середньостроковими позиками одному місцевому бюджету при наявності такої заборгованості в інших місцевих бюджетах порушує один із основних принципів бюджетної системи – принцип єдності бюджетної системи України.

Поряд з тим, Міністерство фінансів України зазначає, що

– Бюджетним кодексом України передбачено право, а не обов’язок отримувати такі позики. Середньострокові позики є фінансовим інструментом, який при необхідності забезпечує в найкоротший термін збалансування місцевого бюджету;

– механізм погашення середньострокових (безвідсоткових) позик та заборгованості за ними визначено пунктами 9 та 11 Порядку надання середньострокових позик та їх погашення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2010 № 1203 на виконання пункту 3 частини першої статті 73 Бюджетного кодексу України, яким передбачається, що джерелом погашення позик є понадпланові надходження і при поверненні позик не порушується баланс місцевих бюджетів.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України звертає увагу, що у поданих до проекту документах відсутнє обґрунтування підстав для прийняття такого рішення, а також причин непогашення заборгованості на виконання відповідної постанови Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради вказує на необхідність додаткового обґрунтування запропонованих у законопроекті змін та, виходячи з відповідних положень п. 6 статті 116 Конституції України і статті 42 Бюджетного кодексу України, зазначає, що для прийняття зваженого рішення щодо пропозицій проекту закону слід отримати відповідний висновок Кабінету Міністрів України.

За розрахунками Міністерства фінансів України прийняття законопроекту призведе до:

– розбалансування у 2014 р. державного бюджету на суму близько 8,7 млрд. гривень (втрати надходжень податку на доходи фізичних осіб – 5 млрд. грн., списання позички бюджету м.Києва – 3,7 млрд. грн.);

– втрат державного бюджету у 2015 р. близько 14,5 млрд. грн. та щорічних втрат в подальшому – біля 7 млрд. гривень.

За таких умов запропонований у законопроекті термін набрання чинності відповідним законом (з дня його офіційного опублікування) не відповідає частині третій статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

Водночас Міністерство фінансів України звертає увагу, що Урядом прийнято розпорядження від 01.04.2014 № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», згідно з яким в основу відповідної Концепції покладено децентралізацію влади і суттєве розширення повноважень територіальних громад. Одним із завдань реформування місцевого самоврядування є створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень, що передбачає внесення змін до Бюджетного кодексу України. Тому запропоновані зміни до Бюджетного кодексу України повинні розглядатися комплексно в рамках реалізації зазначеної вище Концепції.

Враховуючи вищезазначені зауваження, Міністерство фінансів України  не підтримує прийняття окремого законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення ефективного функціонування столиці України – міста Києва.

За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради законопроект потребує доопрацювання.

За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення ефективного функціонування столиці України – міста Києва (реєстр. №4940), поданий народним депутатом України Карпунцовим В.В., відхилити.