Щодо розгляду проекту Закону України про Рахункову палату (реєстр. № 2072)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 4 березня 2015 року розглянув проект Закону України про Рахункову палату (реєстр. № 2072 від 09.02.2015 р.), внесений Президентом України.

Насамперед, слід зазначити, що Угодою про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» від 27.11.2014 року встановлено прийняття нової редакції Закону України «Про Рахункову палату» (пункт 2.6.4 пункту 2 розділу VII), що має передбачати:

реалізацію повноважень Рахункової палати щодо контролю за надходженнями та видатками Державного бюджету України та місцевих бюджетів (лише в частині міжбюджетних трансфертів), зокрема щодо оцінки ефективності реалізації інфраструктурних проектів;

закріплення Рахункової палати як вищого органу державного аудиту в Україні;

розширення і приведення у відповідність із сучасними вимогами завдань, напрямів і сфер діяльності Рахункової палати, зокрема поширення їх на аудит (контроль) доходів державного бюджету, місцеві бюджети (лише в частині міжбюджетних трансфертів), державні підприємства і майно у цілому, природні монополії;

підвищення незалежності та професійності членів Рахункової палати;

гарантування публічності, гласності та відкритості у діяльності Рахункової палати, забезпечення вільного доступу громадськості до результатів її діяльності;

закріплення необхідності та порядку імплементації Міжнародних стандартів для вищих аудиторських інститутів (ISSAI);

удосконалення механізмів взаємодії Рахункової палати з Верховною Радою України та іншими органами державної влади для підвищення результативності реалізації пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольно-аналітичної діяльності.

З метою приведення Закону України «Про Рахункову палату» у відповідність із вимогами Конституції України, визначення правового статусу, повноважень та порядку діяльності Рахункової палати з урахуванням міжнародних стандартів аудиту державних фінансів Президентом України внесено на розгляд Верховної Ради проект Закону України про Рахункову палату (реєстр. № 2072 від 09.02.2015 р.) у новій редакції та визначено його як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою.

Зокрема, у законопроекті пропонується:

– встановити, що Рахункова палата здійснює контроль від імені Верховної Ради та підзвітна їй (стаття 1 законопроекту) /у чинній редакції Закону України «Про Рахункову палату», прийнятого 11.07.1996 р. і з того часу концептуально не зміненого (далі – Закон), встановлено, що Рахункова палата утворюється Верховною Радою, підпорядковується і підзвітна їй/;

– визначити, що Рахункова палата наділена організаційною, функціональною та фінансовою незалежністю, самостійно планує свою діяльність (стаття 1 законопроекту) /у Законі Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави, як незалежний орган контролю Верховної  Ради/;

– розширити принципи діяльності Рахункової палати, а саме доповнено новим принципом політичної неупередженості та встановлено можливість застосування міжнародних принципів діяльності INTOSAI, EUROSAI та ІSSAІ (стаття 3 законопроекту);

– встановити особливості щодо фінансового забезпечення Рахункової палати (стаття 4 законопроекту), зокрема, передбачено, що вона на стадії:

планування бюджету – самостійно визначатиме потребу фінансових ресурсів для своєї діяльності; інструкції щодо підготовки бюджетних запитів не можуть запроваджувати фінансові обмеження; остаточне рішення щодо обсягу фінансування Рахункової палати прийматиметься Верховною Радою при затвердженні державного бюджету на підставі висновку Комітету з питань бюджету;

виконання бюджету – самостійно складатиме, затверджуватиме і виконуватиме свій кошторис, при цьому гарантується повне і своєчасне фінансування Рахункової палати в обсязі, достатньому для її належної діяльності;

– закріпити повноваження Рахункової палати стосовно здійснення аудиту ефективності та фінансового аудиту (зокрема, щодо надходження коштів до державного бюджету та їх використання, управління об'єктами державної власності, обслуговування і погашення державного боргу, управління Казначейством коштами державного бюджету та обслуговування Національним банком, банками та іншими фінансовими установами коштів державного бюджету) (пункт 1 частини першої статті 6 та стаття 11 законопроекту);

– запровадити щоквартальне подання Рахунковою палатою Верховній Раді звіту про результати здійснення заходів зовнішнього контролю (аудиту) та оприлюднення його в ЗМІ і на власному офіційному веб-сайті (пункт 3 частини третьої статті 6 законопроекту);

– конкретизувати склад та структуру Рахункової палати, порядок призначення та звільнення Голови та інших членів Рахункової палати, їх повноваження, зокрема:

Рахункова палата складатиметься з 15 членів, строк повноважень яких становитиме 9 років без права призначення на новий строк (частина перша статті 16 та частина третя статті 18 законопроекту) /діюча структура Рахункової палати є аналогічною, хоча у Законі не конкретизовано кількісний склад її членів. При цьому, у Законі встановлено, що Голова та інші члени Рахункової палати призначаються на 7 років з правом призначення на другий термін/;

членами Рахункової палати вважатимуться Голова Рахункової палати, його Перший заступник, заступник, Секретар Рахункової палати, а також державні аудитори, кожному з яких підпорядковуватимуться один або декілька департаментів, встановлюються повноваження та права (частина друга статті 16 та стаття 22 законопроекту) /у Законі до членів Рахункової палати віднесено Першого заступника і заступника Голови, Секретаря Рахункової палати, а також головних контролерів, які є керівниками департаментів Рахункової палати/;

апарат Рахункової палати складатиметься з територіальних та інших структурних підрозділів, гранична чисельність якого 386 працівників (частина третя статті 16 законопроекту) /у Законі немає норми щодо граничної чисельності апарату Рахункової палати. Згідно з річним звітом Рахункової палати за 2013 рік фактична чисельність працівників на кінець 2013 року становила 480, з них працівників центрального апарату 356/;

регламентується незалежність членів Рахункової палати, а також унормовується матеріальне і соціально-побутове забезпечення, соціальний захист посадових осіб Рахункової палати (частина третя статті 17, статті 24 і 25 законопроекту);

– визначити організаційною формою діяльності Рахункової палати засідання Рахункової палати, які проводитимуться у формі відкритих слухань та на яких прийматимуться рішення Рахункової палати (статті 26 і 27 законопроекту) /у Законі рішення Рахункової палати приймаються Колегією Рахункової палати у формі постанов і висновків/;

– створити при Рахунковій палаті Громадську раду за участю інститутів громадянського суспільства (частина друга статті 30 законопроекту);

– подавати до Верховної Ради не пізніше 1 квітня щорічний звіт про діяльність Рахункової палати (частина перша статті 31 законопроекту) /у Законі щорічно не пізніше 1 грудня подається звіт про результати виконання доручень Верховної Ради, проведених перевірок, ревізій та обслідувань, а також про витрати на цю діяльність/;

– визначити взаємовідносини Рахункової палати з іншими державними органами, а саме з Верховною Радою та її органами, Президентом України, Кабінетом Міністрів, органом державного фінансового контролю (розділ VІ законопроекту);

– запровадити здійснення зовнішнього аудиту щодо витрачання Рахунковою палатою бюджетних коштів не рідше, ніж один раз на три роки, аудиторською фірмою, яка матиме досвід у проведенні аудиту за міжнародними стандартами аудиту та визначатиметься до 1 серпня звітного року Верховною Радою. При цьому за рішенням Верховної Ради державний фінансовий аудит Рахункової палати може здійснюватися органом державного фінансового контролю (стаття 44 законопроекту);

– встановити, що Голова та інші члени Рахункової палати, призначені на посади до набрання чинності відповідним законом, перебувають на посадах до вирішення Верховною Радою питання про їх звільнення з посад (пункт 3 Прикінцевих положень законопроекту).

Беручи до уваги, що однією з пріоритетних структурних реформ сталого розвитку держави є необхідність створення дієвої системи державного фінансового контролю, зокрема, шляхом належного удосконалення законодавства щодо діяльності Рахункової палати, та керуючись частиною третьою статті 103 Регламенту Верховної Ради для одержання експертних висновків від Комітету з питань бюджету було направлено звернення до Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Інституту законодавства Верховної Ради, міжнародних організацій – Німецького товариства міжнародного співробітництва GIZ та Світового банку. Крім того, Міністерство фінансів та Державна фінансова інспекція надали висновки щодо даного законопроекту.

Підтримуючи в цілому необхідність посилення ролі Рахункової палати як незалежного органу зовнішнього фінансового контролю в Україні і зважаючи на необхідність належного удосконалення законодавства з цього питання, враховуючи міжнародний досвід та національне законодавство, а також отримані експертні висновки, щодо окремих положень законопроекту належить зауважити таке.

1. Статтею 98 Конституції України (із змінами, внесеними законами України від 19.09.2013 р. № 586-VII і від 21.02.2014 р. № 742-VII) встановлено: «Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом».

Стратегією розвитку системи управління державними фінансами та Концепцією розвитку системи управління державними фінансами (розпорядження Уряду від 01.08.2013 р. № 774-р і від 03.09.2012 р. № 633-р) передбачено необхідність розвитку незалежного зовнішнього державного фінансового контролю, зокрема, шляхом розширення повноважень Рахункової палати у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, збереженням та використанням державної власності, аудиту державних підприємств, а також впровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю і підтвердження річної фінансової звітності та бюджетної звітності головних розпорядників бюджетних коштів.

Законопроект не лише частково враховує вищевказані положення щодо розширення повноважень Рахункової палати, а в окремих випадках навіть звужує існуючі повноваження (наприклад, щодо перевірки фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування та державних підприємств, кошти яких належать до публічних фінансів, управління державним майном).

Так, відповідно до Закону завданнями Рахункової палати є, зокрема, організація і здійснення контролю за своєчасним витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням і контроль за законністю та своєчасністю руху коштів позабюджетних фондів (статтею 2), а також до повноважень Рахункової палати належить проведення фінансових перевірок, ревізій на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності у частині їх діяльності, яка стосується використання коштів державного бюджету (пункт 2 частини першої статті 7).

У законопроекті ж передбачається здійснення Рахунковою палатою лише аудиту ефективності та фінансового аудиту щодо використання коштів державного бюджету, наданих фондам загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6), а також зазначається, що Рахункова палата має право здійснювати за зверненням таких фондів, державних підприємств заходи зовнішнього контролю (аудиту) з інших питань, ніж передбачено повноваженнями Рахункової палати (пункт 11 частини першої статті 7).

Крім того, Рахункова палата зазначає про необхідність уточнення повноважень Рахункової палати щодо здійснення зовнішнього контролю (аудиту) не лише трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 та стаття 14 законопроекту), а коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів (реверсна дотація).

Разом з тим, вважається недоцільним закріплення за Рахунковою палатою повноваження щодо надання Верховній Раді висновків про вплив на показники державного бюджету законодавчих актів, що набрали чинності у звітному чи попередніх звітних періодах (пункт 1 частини третьої статті 6 законопроекту), оскільки основоположними функціями Рахункової палати є здійснення контролю. При цьому процедура такої оцінки щодо законопроектів здійснюється Кабінетом Міністрів та Комітетом з питань бюджету відповідно до статті 27 Бюджетного кодексу та статті 93 Регламенту Верховної Ради.

2. Запровадження згідно із статтею 4 законопроекту особливостей щодо фінансового забезпечення Рахункової палати суперечить вимогам Бюджетного кодексу, оскільки виключно цим Кодексом встановлюються бюджетні відносини, зокрема, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства (стаття 1 і частина друга статті 4 Кодексу), а принцип єдності бюджетної системи України передбачає, зокрема, єдину правову базу, єдине регулювання бюджетних відносин, єдність порядку виконання бюджетів (пункт 1 частини першої статті 7 Кодексу).

3. Потребують доопрацювання питання щодо порядку призначення і звільнення Голови та інших членів Рахункової палати, строку їх повноважень, кваліфікаційних вимог до кандидатів (статті 18 і 19 законопроекту).

Дискусійною вбачається передбачена у законопроекті діюча процедура визначення кандидатур на призначення Голови та інших членів Рахункової палати. Враховуючи міжнародний досвід, необхідність дотримання принципів незалежності, гласності і політичної неупередженості та застосування демократичних засад, можливо, слід опрацювати питання щодо конкурсного відбору кандидатів (наприклад, порядок конкурсного відбору кандидатів визначено для призначення Директора Національного антикорупційного бюро згідно із статтею 7 Закону України від 14.10.2014 р. № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України»).

Водночас, у Законі процедура призначення членів Рахункової палати виписана більш детально (зокрема, встановлено, що Верховна Рада призначає та звільняє Голову Рахункової палати, Першого заступника і заступника Голови, головних контролерів та Секретаря Рахункової палати), ніж у законопроекті (де визначено, що Голова та інші члени Рахункової палати призначаються та звільняються Верховною Радою), на що вказує у своєму висновку Рахункова палата.

Належить також звернути увагу, що у статтях 208 і 210 Регламенту Верховної Ради України також встановлено особливості щодо порядку призначення і звільнення Голови Рахункової палати та її членів, зокрема, голосування щодо їх призначення здійснюється Верховною Радою таємно шляхом подачі бюлетенів, а звільнення – відкритим голосуванням. Тому у разі уточнення відповідних положень законопроекту може виникнути необхідність одночасно внести зміни до зазначених статей Регламенту Верховної Ради для забезпечення узгодженості правових норм.

Крім того, потрібно посилити вимоги до членів Рахункової палати. Насамперед, передбачений у законопроекті досвід професійної діяльності у сфері державного управління або державного контролю (аудиту), економіки, фінансів, права не менш як 5 років виглядає замалим з точки зору набуття професійності і компетентності та менеджерських здібностей. При цьому, експертами GIZ запропоновано встановити обмеження для кандидатів щодо мінімального віку (наприклад, не молодше 32-35 років), що зобов’яже їх мати певний життєвий досвід, а на думку Інституту законодавства Верховної Ради необхідно детальніше визначити умови звільнення, відкликання та виходу на пенсію (відставки) членів Рахункової палати, а також враховуючи принцип 2 Мексиканської декларації законодавчо закріпити їхній імунітет від судового переслідування за будь-яку дію, яка є результатом належного виконання їх обов'язків, у випадку пред'явлення звинувачення.

Запропонований у законопроекті строк повноважень для всіх членів Рахункової палати 9 років без права призначення на новий строк, на думку Рахункової палати та експертів GIZ, є логічним по відношенню до Голови Рахункової палати, однак щодо інших членів Рахункової палати доцільно передбачити можливість бути обраним на новий строк, оскільки враховуючи їх незалежність від політичного впливу і професіоналізм зазначене сприяло б посиленню наступності в їхній роботі.

Разом з тим, необхідно додатково опрацювати питання щодо строку повноважень членів Рахункової палати, зважаючи на чинну норму (7 років) та строк повноважень щодо інших подібних посад (наприклад, директор Антикорупційного бюро призначається строком на 7 років, члени Національного агентства з питань запобігання корупції – на 4 роки).

4. Інститут законодавства Верховної Ради, Рахункова палата та експерти GIZ звертають увагу, що визначення граничної чисельності апарату Рахункової палати (абзац четвертий частини третьої статті 16 законопроекту), обмежуватиме незалежність Рахункової палати (не відповідає міжнародним стандартам), не узгоджується з зазначеними у законопроекті принципами діяльності такого органу та є зайвим, оскільки чисельність апарату прямо пов’язана з фінансовим забезпеченням, яке здійснюється в межах встановлених законом про державний бюджет бюджетних призначень.

5. Запропоновані у законопроекті повноваження Рахункової палати здійснювати аудит ефективності та фінансовий аудит щодо внутрішнього фінансового контролю за використанням коштів державного бюджету їх розпорядниками (підпункт «ж» пункту 1 частини першої статті 6) та досліджувати стан внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту в органах Казначейства (пункт 9 частини першої статті 8), а також відображення оцінки стану внутрішнього контролю та аудиту в звітах за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, експертизи, аналізу (частина третя стаття 37) не узгоджуються з чинним законодавством, оскільки контроль за станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів належить до повноважень Державної фінансової інспекції (стаття 113 Бюджетного кодексу), про що зауважує Мінфін та Держфінінспекція.

При цьому, як зазначає Мінфін, визначати здійснення оцінки внутрішнього аудиту окремо від оцінки внутрішнього контролю є недоцільним, оскільки згідно із термінологію, що застосовується у європейській практиці, внутрішній аудит є частиною внутрішнього контролю установи та інструментом його оцінки (Концепція державного внутрішнього фінансового контролю Європейської Комісії, Посібник з внутрішнього контролю INTOSAI, посібник директора Генерального директорату з питань бюджету Європейської Комісії (в минулому) Роберта де Конінга «Державний внутрішній фінансовий контроль»).

6. Інститут законодавства Верховної Ради відзначає, що потребує доопрацювання розділ V законопроекту, в якому визначаються права і обов’язки посадових осіб Рахункової палати та об'єкта контролю, вимоги до складення і оформлення акту та звіту, які складаються за результатами здійснення Рахунковою палатою заходів зовнішнього контролю, наслідки реагування на зауваження і пропозиції, які зазначаються у них, а саме законопроектом передбачено:

– процедуру відводу посадових осіб Рахункової палати, без можливості самовідводу чи іншого шляху врегулювання конфлікту інтересів (пункт 3 частини першої статті 34) та не встановлено підстав для вирішення зазначеного питання, хоча відповідно до принципу 3 Мексиканської декларації вищі органи фінансового контролю зобов'язані гарантувати, що їхні співробітники не перебувають в надто тісних відносинах з об'єктами, які перевіряються;

– право посадових осіб об’єкта контролю ознайомлюватися та отримувати за результатами аудиту ефективності, фінансового аудиту акт перед його підписанням (пункт 2 частини першої статті 34), однак не передбачено надання об’єкту контролю копії підписаного акту, а також порядку оскарження акту, звіту або рішення Рахункової палати.

Крім того, необхідно у законопроекті визначити вимоги щодо рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів (частина перша статті 38), оскільки у законопроекті зазначено, що такі вимоги визначаються цим законом.

7. У законопроекті передбачається щорічне подання Верховній Раді звіту Рахунковою палатою про її діяльність (частина перша статті 31), однак як і у Законі залишаються неврегульованими питання щодо встановлення вимог до інформаційного наповнення такого звіту, порядку та наслідків його розгляду Парламентом. Враховуючи, що Рахункова палата підзвітна Верховній Раді, відповідний звіт має бути основним важелем щорічного парламентського контролю за діяльністю Рахункової палати. При цьому слушною є пропозиція Рахункової палати про перенесення строку подання зазначеного звіту на 1 липня року, наступного за звітним.

Крім того, передбачене законопроектом щоквартальне подання Верховній Раді звіту про результати здійснення заходів зовнішнього контролю (аудиту) (пункт 3 частини третьої статті 6) не узгоджується із статтею 110 Бюджетного кодексу, згідно з якою встановлено подання Рахунковою палатою за підсумками кожного кварталу висновків та пропозицій щодо стану використання коштів Державного бюджету України.

8. У частині третій статті 24 законопроекту пропонується запровадити забезпечення членів Рахункової палати службовим житлом. Реалізація такого положення потребуватиме значних додаткових коштів з державного бюджету, що в умовах складного фінансово-економічного становища в країні є нераціональним, про що також зауважують Мінфін і Рахункова палата у своїх експертних висновках.

9. Положення щодо зовнішнього аудиту діяльності Рахункової палати (стаття 44 законопроекту) потребують конкретизації в частині процедури обрання аудиторів, джерел фінансового забезпечення аудиту та наслідків застосування його результатів. Реалізація такого положення потребуватиме додаткових коштів з державного бюджету, на що також звертає увагу Рахункова палата.

Крім того, положення щодо можливості здійснення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту Рахункової палати за рішенням Верховної Ради закладає конфлікт інтересів між відповідними контролюючими органами та, на думку Рахункової палати, є неприйнятним, оскільки передбачає залежність Рахункової палати від виконавчої гілки влади, що суперечить принципу незалежності.

10. Розділ VІ законопроекту щодо взаємодії Рахункової палати з іншими державними органами має бути суттєво доопрацьований відносно висвітлення повноти взаємодії з Верховною Радою та її комітетами, а також правоохоронними органами, враховуючи, що підпунктом 2.6.4 пункту 2 розділу VII Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» від 27.11.2014 року передбачено удосконалення механізмів взаємодії Рахункової палати з Верховною Радою та іншими органами державної влади для підвищення результативності реалізації пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольно-аналітичної діяльності.

При цьому, Інститутом законодавства Верховної Ради зазначено, що у законопроекті не встановлено реальних гарантій щодо належного реагування на акти, звіти та рішення Рахункової палати. З метою ефективного забезпечення реагування на вищевказані документи Рахункової палати необхідно законодавчо визначити порядок її взаємодії з правоохоронними органами та органами правосуддя.

Також, на думку цього Інституту, законопроектом недостатньо врегульовано питання взаємодії Рахункової палати та органів місцевого самоврядування, особливо її територіальних структурних підрозділів.

Надання Рахунковій палаті повноважень щодо взаємодії з органами державного фінансового контролю в частині підготовки та узгодження проектів нормативних документів з питань контролю за використанням коштів державного бюджету (частина перша статті 30 законопроекту) потребує узгодження зі статтями 26 та 111 Бюджетного кодексу, Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №375, відповідно до яких Мінфін уповноважений на формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також здійснює нормативно-правове регулювання цієї сфери.

Також потребує узгодження з Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України» частина друга статті 41 законопроекту щодо можливості звернення Рахункової палати до Уряду з обґрунтованою пропозицією призупинити дію або скасувати акт Кабінету Міністрів України з питань фінансів і бюджету з мотивів його невідповідності законам.

11. При доопрацюванні законопроекту необхідно упорядкувати і систематизувати його положення та привести окремі з них, включаючи термінологію, у відповідність з бюджетним та іншим законодавством.

Загалом Мінфін пропонує підтримати законопроект в першому читанні.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

За результатами розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про Рахункову палату (реєстр. № 2072), внесений Президентом України, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу.