Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування) (реєстр. № 2981), поданий народними депутатами України Ляшком О.В., Алексєєвим І.С., Галасюком В.В. та іншими.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 1 липня 2015 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування) (реєстр. № 2981 від 02.06.2015 р.), поданий народними депутатами України Ляшком О.В., Алексєєвим І.С., Галасюком В.В. та іншими.

Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) з 1 січня 2016 року:

- перенести із складу доходів загального фонду державного бюджету до складу доходів бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об‘єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, частину адміністративного збору за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і адміністративного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (а саме, що здійснюється виконавчими комітетами міських рад міст обласного значення, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями) /зміни до пунктів 24-1 і 25-1 частини другої статті 29, зміни до пункту 26 та доповнення пунктами 36-1 і 36-2 частини першої статті 64, зміни до пункту 23 частини першої статті 66 Кодексу/;

- виключити із складу доходів загального і спеціального фондів державного бюджету плату за оприлюднення повідомлення на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців /виключення пункту 24-3 частини другої і пункту 7-2 частини третьої статті 29 Кодексу/;

- передбачити у складі доходів загального фонду державного бюджету 100% (замість 50%) плати за скорочення термінів надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, а також плати за надання інших платних послуг, пов‘язаних з державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державною реєстрацією юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, виключивши відповідно 50% таких платежів із складу доходів спеціального фонду державного бюджету /зміни до пункту 24-4 частини другої та виключення пункту 7-3 частини третьої статті 29 Кодексу/;

- включити адміністративний збір за державну реєстрацію актів цивільного стану до складу доходів бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об‘єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад /доповнення пунктом 36-3 частини першої статті 64 Кодексу/;

- визначити у спеціальному фонді державного бюджету джерелом фінансового забезпечення діяльності органів Міністерства юстиції України (у тому числі на виплату винагороди працівнику органу державної реєстрації актів цивільного стану, матеріально-технічне забезпечення, створення та розвиток інформаційно-аналітичної бази, підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації) 85% плати за надання відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, а також 85% плати за одержання інформації з інших державних реєстрів, держателем яких є органи Міністерства юстиції України /зміни до пункту 6-2 частини четвертої статті 30 Кодексу/.

Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.

1. Законопроект є похідним від інших трьох законопроектів, поданих тими ж авторами: про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (реєстр. № 2982), про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (реєстр. № 2983) та про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг (реєстр. № 2984), про що також вказує Міністерство юстиції України у своєму експертному висновку.

Отже, з метою забезпечення узгодженості правових норм законопроект за реєстр. № 2981 належить розглядати лише після прийняття законопроектів за реєстр. № 2982, № 2983 і № 2984, оскільки у разі неприйняття одного з них не дозволить вирішити порушені в них питання, а внесення відповідних змін до Кодексу втратить будь-який сенс, на що також звертає увагу Головне науково–експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).

2. Окремі положення законопроекту за реєстр. № 2981 не узгоджуються з відповідними положеннями базових законопроектів (реєстр. № 2982, № 2983 і № 2984), зокрема:

- у статті 37 законопроекту (реєстр. № 2982) та у статті 39 законопроекту (реєстр. № 2983) передбачено, що:

адміністративний збір за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і адміністративний збір за державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що здійснюються державними реєстраторами, які перебувають у трудових відносинах з виконавчими комітетами міських рад міст обласного значення, зараховується в повному обсязі до місцевих бюджетів за місцем надання послуг, а у разі проведення державної реєстрації державними реєстраторами, які перебувають у трудових відносинах з районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, зараховується в повному обсязі до державного бюджету за місцем надання послуг. Однак у законопроекті за реєстр. № 2981 зазначено, що державна реєстрація здійснюється безпосередньо відповідними місцевими органами влади, а такі збори у повному обсязі зараховуються до місцевих бюджетів;

зарахування адміністративних зборів за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і за державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців до державного бюджету здійснюється у розмірі 40% надходжень таких зборів, а 60% надходжень залишається у приватних нотаріусів і банків, які здійснюють державну реєстрацію, для фінансового забезпечення їх діяльності. Разом з тим, у законопроекті за реєстр. № 2981 передбачено зарахування таких зборів виключно до державного і місцевих бюджетів, що відповідає принципу повноти бюджетної системи, встановленому пунктом 4 частини першої статті 7 Кодексу, та визначенню терміну «доходи бюджету», передбаченому пунктом 23 частини першої статті 2 Кодексу;

- у законопроекті (реєстр. № 2984) пропонується внести зміни до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» щодо запровадження адміністративного збору за реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання з виключенням державного мита за прописку громадян або реєстрацію місця проживання шляхом внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів «Про державне мито», а також до Закону України «Про Державний земельний кадастр» щодо запровадження адміністративного збору за надання відомостей Державного земельного кадастру. Проте у законопроекті за реєстр. № 2981 не передбачено включення таких платежів до складу доходів місцевих бюджетів, при тому, що на даний час відповідне державне мито у повному обсязі зараховується до місцевих бюджетів;

- у законопроекті (реєстр. № 2981) пропонується включення до складу доходів загального фонду місцевих бюджетів адміністративного збору за державну реєстрацію актів цивільного стану, однак у жодному з базових законопроектів (реєстр. №2982, № 2983 і №2984) не передбачено положень щодо такого нового платежу. Натомість, на даний час відповідно до статті 20 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» за державну реєстрацію актів цивільного стану справляється державне мито;

- у законопроекті (реєстр. № 2984) передбачено внесення змін до Закону України «Про адміністративні послуги», зокрема, виключено поняття «плата за надання адміністративної послуги» і залишено лише термін «адміністративний збір». Проте, у законопроекті (реєстр. № 2981) не запропоновано змін до пункту 24 частини другої статті 29, пункту 36 частини першої статті 64 і пункту 20-1 частини першої статті 69 Кодексу, згідно з якими передбачено зарахування до загального фонду державного і місцевих бюджетів плати за надання адміністративних послуг;

- у законопроекті (реєстр. № 2981) передбачено у складі доходів загального фонду державного бюджету плату за скорочення термінів надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, а також плату за надання інших платних послуг, пов‘язаних з такою державною реєстрацією. Проте, у законопроектах (реєстр. № 2982 і № 2983) не передбачено таких платежів, а пропонується справляння плати лише у вигляді відповідних адміністративних зборів та плати за надання відомостей з відповідних державних реєстрів (на відміну від чинного Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», статтею 15 якого передбачено плату за скорочення термінів надання таких послуг). Крім того, згідно з частиною шостою статті 11 Закону України «Про адміністративні послуги» стягнення за надання адміністративних послуг будь-яких додаткових не передбачених законом платежів або вимагання сплати будь-яких додаткових коштів забороняється.

3. Деякі положення законопроекту не узгоджуються між собою або містять неточності, а саме:

- змінами до пунктів 24-1 та 25-1 частини другої статті 29 Кодексу пропонується виключити зі складу доходів загального фонду державного бюджету лише адміністративні збори за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і за державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що здійснюються виконавчими комітетами міських рад міст обласного значення, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, із зарахуванням до місцевих бюджетів за місцем надання послуг. Проте, у нових пунктах 36-1 і 36-2 частини першої статті 64 Кодексу не конкретизовано, що такі адміністративні збори здійснюються відповідними місцевими органами;

- у змінах до пункту 25-1 частини другої статті 29 та у новому пункті 36-2 частини першої статті 64 Кодексу застосовані різні назви одного і того ж платежу (адміністративний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців і адміністративний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб, організацій та фізичних осіб-підприємців) як і в законопроекті (реєстр. №2983), у назві і тексті якого взагалі мова йде про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;

- у змінах до пункту 24-1 частини другої статті 29 Кодексу міститься технічна помилка: два рази підряд вжито слово «містах».

4. Системно пов’язані законопроекти (реєстр. № 2981, № 2982, № 2983 і № 2984) не у повній мірі узгоджуються з окремими програмними документами та законодавством.

Згідно з пунктом 2.4 глави 2 розділу VII Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання передбачено здійснити протягом І півріччя 2015 року, зокрема, такі завдання:

делегування органам місцевого самоврядування відповідного рівня повноважень з надання базових адміністративних послуг (реєстрація місця проживання, видача паспортних документів, державна реєстрація юридичних та фізичних осіб – підприємців, об’єднань громадян, реєстрація актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань, реєстрація автотранспортних засобів, оформлення посвідчень водія);

розвиток мережі центрів надання адміністративних послуг у районах та містах обласного значення, забезпечення надання через них базових адміністративних послуг;

скорочення кількості адміністративних послуг, впорядкування відносин щодо оплати адміністративних послуг.

На виконання таких завдань пунктами 67 і 68 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 році, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 р. № 213-р, доручено, зокрема:

Мінекономрозвитку розробити та подати Кабінету Міністрів України до 01.06.2015 р. проект закону про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання і до 30.06.2015 р. проект закону щодо внесення змін до Закону України “Про адміністративні послуги” та інші законодавчі акти України, яким передбачити, зокрема оптимізацію процедур надання адміністративних послуг;

Мінрегіону до 30.11.2015 р. розробити та подати Кабінету Міністрів України проект закону щодо децентралізації повноважень з надання найбільш важливих для громадян адміністративних послуг.

Однак, законопроектом (реєстр. № 2984) у змінах до Закону України «Про адміністративні послуги» пропонується виключити доручення Кабінету Міністрів України щодо упорядкування адміністративних послуг шляхом розробки і подання до Верховної Ради законопроектів про: перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання; включення до Податкового кодексу України положень стосовно державного мита, інших обов’язкових платежів; встановлення розмірів та порядку адміністрування платежів і внесків нефіскального характеру, що справляються відповідно до пункту 2 підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України, або їх скасування.

У законопроектах (реєстр. № 2982 і № 2983) передбачено делегувати повноваження щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не лише місцевим органам влади, а й приватним нотаріусам та банкам, а також пропонується зараховувати відповідні адміністративні збори не лише до місцевих бюджетів, а й до державного бюджету та частину залишати приватним нотаріусам і банкам, які будуть суб’єктами державної реєстрації.

При цьому, у законопроекті (реєстр. № 2983) запропоновано частину четверту статті 11 Закону України «Про адміністративні послуги» /«плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) зараховується до державного або відповідного місцевого бюджету»/ доповнити словами «крім випадків, встановлених законами». Така пропозиція суперечить передбаченій статтею 3 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» забороні органам державної влади створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до державного бюджету, про що також зазначає ГНЕУ у своєму висновку до вказаного законопроекту.

Разом з тим, у законопроекті (реєстр. № 2981) не передбачено передачі з державного бюджету місцевим бюджетам плати за надання відомостей з державних реєстрів, держателем яких є органи Міністерства юстиції України, хоча обсяги надходжень такої плати є значно більшими, ніж обсяги відповідних адміністративних зборів, і надання інформації з реєстрів належить до адміністративних послуг відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги». Довідково: показники доходів державного бюджету (планові на 2015 рік і фактичні за січень-травень п.р.): адміністративний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців – 16,6 млн грн і 3,1 млн грн; адміністративний збір за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень – 240,3 млн грн і 110,8 млн грн; плата за надання відомостей з державних реєстрів, держателем яких є органи Мін’юсту, - 857 млн грн і 284,5 млн грн. Згідно з пунктом 24-2 частини другої та пунктом 7-1 частини третьої статті 29 Кодексу 15% такої плати зараховується до загального фонду державного бюджету, а 85% - до спеціального фонду державного бюджету із спрямуванням на забезпечення функціонування державних реєстрів (при цьому, законопроектом пропонується спрямовувати таке джерело і на фінансове забезпечення діяльності органів Міністерства юстиції України).

5. Зважаючи на викладене, законопроект (реєстр. № 2981) та системно пов’язані з ним законопроекти (реєстр. № 2982, № 2983 і № 2984) не у повній мірі вирішують питання комплексного реформування системи надання адміністративних послуг (зокрема, в частині визначення вичерпного переліку адміністративних послуг, чіткого розмежування повноважень щодо надання таких послуг органами державної влади та місцевими органами влади, розмежування адміністративних зборів та власних надходжень бюджетних установ,. впорядкування відносин щодо платності адміністративних послуг), містять ризики щодо повноти зарахування адміністративних зборів до державного і місцевих бюджетів, а відтак не забезпечують завершеного правового механізму реалізації їх положень, що призведе до неповноти правового регулювання відповідної сфери відносин. Крім того, такі законопроекти при практичному застосуванні виходячи з неузгодженості їх окремих положень можуть призвести до юридичної колізії та неоднозначного трактування.

У цьому зв‘язку слід зауважити, що ГНЕУ у своїх експертних висновках до законопроектів за реєстр. № 2982, № 2983 і № 2984 зазначає, що за результатами розгляду у першому читанні зазначені законопроекти доцільно повернути на доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

6. Згідно з експертним висновком Міністерства фінансів України реалізація положень законопроекту вплине на перерозподіл дохідних джерел державного та місцевих бюджетів (збільшаться доходи місцевих бюджетів, водночас зменшаться доходи державного бюджету). Однак, авторами законопроекту не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України. Крім того, через відсутність необхідних для розрахунку даних неможливо оцінити вартісну величину впливу законопроекту на показники бюджету.

ГНЕУ у своєму експертному висновку до законопроекту зазначає, що оскільки відповідно до статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової політики, то було б логічним для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту отримати відповідний експертний висновок Уряду.

Мінфін зазначає, що законопроект не підтримується, зважаючи на те, що у грудні 2014 року та січні 2015 року Верховною Радою України були внесені зміни до бюджетного законодавства, в основу яких покладено децентралізацію влади і суттєве розширення повноважень територіальних громад та які розроблені на основі європейського досвіду і підготовлені з урахуванням дотримання принципу збалансованості (відповідно до якого закріплення за рівнями бюджетів певних видів доходів чи їх частини здійснюється з урахуванням видаткових повноважень, які фінансуються з відповідних бюджетів).

Мін’юст зазначає, що підтримує ініціативи, запропоновані законопроектом.

Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції  зазначає, що законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС, а отже не потребує експертного висновку Комітет з питань європейської інтеграції.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок комітету Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) не надійшов.

Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:

1) рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування)» (реєстр. № 2981 від 02.06.2015 р.), поданий народними депутатами України Ляшком О.В., Алексєєвим І.С., Галасюком В.В. та іншими, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проектів законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (реєстр. № 2982), «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» (реєстр. № 2983) та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» (реєстр. № 2984);

2) при доопрацюванні законопроекту (реєстр. № 2981) до другого читання виключити положення щодо спрямування джерел, визначених пунктом 7-1 частини третьої статті 29 Бюджетного кодексу України, на фінансове забезпечення діяльності органів Міністерства юстиції України, виключивши відповідно пункт 6-2 частини четвертої статті 30 цього Кодексу;

3) рекомендувати Комітету з питань економічної політики і Комітету з питань промислової політики та підприємництва при доопрацюванні відповідно законопроекту (реєстр. № 2982) і законопроекту (реєстр. № 2983) до другого читання виключити положення щодо:

- делегування приватним нотаріусам та банкам повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців;

- залишення 60% адміністративних зборів за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і за державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у приватних нотаріусів і банків для фінансового забезпечення їх діяльності /такі збори мають у повному обсязі зараховуватися до бюджету, а унормування такого питання є предметом регулювання виключно бюджетного законодавства/.