Щодо розгляду альтернативних законопроектів про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо експерименту в Одеській, Волинській та Львівській областях з фінансування реконструкції, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення (реєстр. № 2315a), поданого Президентом України, та про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо фінансування реконструкції автомобільної дороги загального користування державного значення Одеса — Рені (на Бухарест) (реєстр. № 2315a-1), поданого Кабінетом Міністрів України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 15 липня 2015 року розглянув альтернативні законопроекти про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо експерименту в Одеській, Волинській та Львівській областях з фінансування реконструкції, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення (реєстр. № 2315a від 08.07.2015 р.), поданий Президентом України, та про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо фінансування реконструкції автомобільної дороги загального користування державного значення Одеса — Рені (на Бухарест) (реєстр. № 2315a-1 від 09.07.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.

Законопроектом за реєстр. № 2315а, поданим Президентом України, пропонується доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) новим пунктом 12-2, згідно з яким встановлюється, що в порядку експерименту в Одеській області з фінансування реконструкції автомобільної дороги загального користування державного значення Одеса – Рені (на Бухарест) (М-15), у Волинській та Львівській областях з фінансування поточного ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Львів – Радехів – Луцьк (Н-17), ділянки Львів – Сколе автомобільної дороги загального користування державного значення Київ – Чоп (на Будапешт через Львів, Мукачеве, Ужгород) (М-06) та автомобільної дороги загального користування державного значення Сколе – Славське (Т-14-24) 50% від суми перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях відповідно Одеської, Волинської та Львівської областей, спрямовуються до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. При цьому, передбачено, що відповідний закон має набирати чинності з першого дня місяця, наступного за місяцем його опублікування, та втратити чинність з 1 січня 2017 року.

Альтернативним законопроектом за реєстр. № 2315а-1, поданим Кабінетом Міністрів України, пропонується доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу новим пунктом 12-2, згідно з яким встановлюється, що на період проведення експерименту в Одеській області щодо фінансування реконструкції автомобільної дороги загального користування державного значення Одеса — Рені (на Бухарест) (М – 15) 50% суми перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що перераховуються до загального фонду державного бюджету, митницею, зоною діяльності якої є Одеська область, спрямовуються до спеціального фонду обласного бюджету Одеської області в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. При цьому, передбачено, що відповідний закон має набирати чинності з першого дня місяця, наступного за місяцем його опублікування.

Щодо положень зазначених законопроектів належить зауважити таке.

1. Відповідно до пункту 27 частини першої статті 4 Митного кодексу України митними платежами є мито, акцизний податок із ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції), податок на додану вартість із ввезених на митну територію України товарів (продукції). Відповідно до пунктів 6-10 частини другої статті 29 Кодексу ПДВ, акцизний податок, ввізне і вивізне мито належать до доходів загального фонду державного бюджету.

Отже, реалізація законопроектів призведе до зменшення доходів загального фонду державного бюджету та збільшення доходів спеціального фонду окремих обласних бюджетів (у законопроекті за реєстр. № 2315а - обласних бюджетів Одеської, Волинської та Львівської областей, у законопроекті за реєстр. № 2315а-1 - обласного бюджету Одеської області). Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) також зауважує, що запровадження пропозицій законопроекту за реєстр. № 2315а зменшить надходження до державного бюджету.

Однак, в матеріалах до законопроектів не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

Крім того, запропонована у законопроектах дата набрання чинності відповідного закону (з першого дня місяця, наступного за місяцем його опублікування) не відповідає вимогам частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.

2. Положення законопроектів не узгоджуються з окремими нормами Кодексу, зокрема:

пунктами 6-10 частини другої статті 29 Кодексу (згідно з якими ПДВ, акцизний податок, ввізне і вивізне мито належать до доходів загального фонду державного бюджету);

статтею 69-1 Кодексу (якою визначено вичерпний перелік надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів);

пунктом 15 частини першої статті 87 Кодексу (згідно з яким видатки на державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства належать до видатків, що здійснюються з державного бюджету);

підпунктом «в» пункту 10 частини першої статті 91 Кодексу (згідно з яким з усіх місцевих бюджетів можуть здійснюватися лише видатки на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах)).

частиною другою статті 85 Кодексу (згідно з якою забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом).

3. Згідно із статтями 10 і 11 Закону України «Про автомобільні дороги» Державна служба автомобільних доріг України здійснює державне управління автомобільними дорогами загального користування, включаючи організацію будівництва, реконструкції, ремонту та утримання відповідних автомобільних доріг та відповідно Законом України «Про місцеві державні адміністрації» не встановлено повноважень місцевих державних адміністрацій щодо управління автомобільними дорогами загального користування.

При цьому, згідно із законопроектом про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування за реєстр. № 0954 (прийнятим за основу 08.10.2013 р. та який у даний час готується до розгляду Верховною Радою України у другому читанні) пропонується передати обласним державним адміністраціям повноваження щодо організації будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення.

Відтак, при реалізації законопроектів можуть виникнути складнощі практичного застосування відповідних положень у зв’язку з неузгодженістю законодавчих норм, що не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці.

4. На даний час бюджетним законодавством не унормовано питання розробки щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів (зокрема, у територіальному розрізі).

Натомість, у складі розпису державного бюджету розробляється розпис доходів державного бюджету, який поділяється на річний розпис доходів загального і спеціального фондів державного бюджету та помісячний розпис доходів загального фонду державного бюджету (згідно з пунктом 1.2 Інструкції про складання і виконання розпису Державного бюджету України, затвердженої Наказом Мінфіну України від 28.01.2002 р. № 57 «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету»). При цьому, розпис доходів державного бюджету передбачає помісячний розподіл планових показників доходів за їх видами згідно з класифікацією доходів бюджету відповідно до додатку № 1 до закону про державний бюджет на відповідний рік, тобто без територіального розрізу.

У законопроектах передбачається розробка Кабінетом Міністрів України порядку перерахування 50% суми перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів до спеціального фонду відповідних обласних бюджетів.

З огляду на наведене та у зв’язку з відсутністю чітких методологічних вимог щодо визначення помісячних планових показників доходів державного бюджету (включаючи у територіальному розрізі), реалізація законопроектів може містити ризики щодо об’єктивності розрахунку обсягів перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів.

5. ГНЕУ зауважує, що подані до законопроектів документи не містять переконливих аргументів щодо доцільності запровадження особливого порядку фінансування реконструкції саме вищезазначених автомобільних доріг загального користування державного значення, адже в інших регіонах країни відповідні автомобільні дороги також потребують ремонту, що має супроводжуватися відповідним додатковим фінансуванням. Крім того, оскільки митні платежі належать до доходів державного бюджету, то неясно, чому пріоритет в державному фінансуванні надається зазначеним у проекті програмам у порівнянні з іншими, не менш важливими бюджетними програмами.

У зв’язку з цим, виникає питання щодо узгодженості таких законодавчих ініціатив з принципом справедливості і неупередженості бюджетної системи України (визначеним пунктом 9 частини першої Кодексу), згідно з яким бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

6. У Податковому кодексі України митні платежі вживаються у такому значенні: це податки, що відповідно до цього Кодексу або митного законодавства справляються під час переміщення або у зв‘язку з переміщенням товарів через митний кордон України та контроль за справлянням яких покладено на контролюючі органи (підпункт 14.1.113 статті 14).

Згідно з Митним кодексом України митні платежі вживаються у такому значенні: це мито, акцизний податок із ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції), ПДВ із ввезених на митну територію України товарів (продукції) (пункт 27 частини першої статті 4).

Разом з тим, у Кодексі та бюджетній класифікації (що включає класифікацію доходів бюджету) термін «митні платежі» взагалі не застосовується.

ГНЕУ також зауважує, що зі змісту законопроектів не зовсім зрозуміло, про які «митні платежі» в ньому йдеться, оскільки Кодекс не передбачає такого джерела надходжень до державного бюджету як «митні платежі».

Тому з метою недопущення неоднозначного трактування положень у законопроектах належить конкретизувати види податків, що включено до терміну «митні платежі».

7. Вживання у тексті законопроектів терміну «фінансування» у значенні проведення певних видатків не відповідає його економічній природі та термінологічному визначенню згідно з пунктом 51 частини першої статті 2 Кодексу («фінансування бюджету - надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету»).

8. З положень законопроектів випливає, що запропонований у Кодексі новий пункт 12-2 має тимчасовий характер. ГНЕУ вважає, що термін дії такого пункту слід визначити безпосередньо в його тексті, оскільки згідно з вимогами законодавчої техніки до тексту Кодексу буде інтегроване лише положення нового пункту 12-2, в результаті чого він може перетворитися на постійну норму.

Загалом ГНЕУ у своєму висновку до законопроекту за реєстр. № 2315а (лист від 13.07.2015 р. № 16/3-1107/2315а) висловлює зауваження до законопроекту та вважає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту слід отримати експертний висновок Уряду.

Міністерство фінансів України у своєму висновку до законопроекту за реєстр. № 2315а (лист від 14.07.2015 р. № 31-11230-02-2/22801) зазначає, що підтримує законопроект, оскільки його реалізація не потребує додаткових витрат з державного і місцевих бюджетів та передбачає стимулюючий механізм для збільшення бюджетних надходжень.

Загалом ГНЕУ у своєму висновку до законопроекту за реєстр.
№ 2315а-1 (лист від 13.07.2015 р. № 16/3-1118/2315а-1) висловлює зауваження до законопроекту.

На час розгляду у Комітеті з питань бюджету експертні висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до зазначених законопроектів не надійшли.

Варто звернути увагу, що згідно з нормами Регламенту Верховної Ради України Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом (частина четверта статті 110), а у разі прийняття Верховною Радою за основу одного з альтернативних законопроектів інші альтернативні законопроекти знімаються з розгляду без прийняття про це окремого рішення (частина третя статті 95). При цьому, згідно з частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами - членами цього комітету.

Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшло звернення народного депутата України А.А. Гордєєва з пропозицією уточнення редакції законопроекту за реєстр. № 2315а щодо включення до експерименту Херсонської області з фінансового забезпечення реконструкції, ремонтних робіт автомобільної дороги державного значення Одеса-Мелітополь-Новоазовськ (на Таганрог) (М-14), однак порушене питання потребує додаткового опрацювання.

За результатами опрацювання альтернативних законопроектів за реєстр. № 2315а і № 2315а-1, висновків ГНЕУ до них та керуючись частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України, у Комітеті з питань бюджету підготовлено доопрацьований законопроект на основі поданого Президентом України законопроекту за реєстр. № 2315а.

У доопрацьованому законопроекті пропонується, насамперед:

зафіксувати строк дії експерименту (з 1 серпня 2015 року до 1 січня 2017 року) безпосередньо у тексті законопроекту, у зв’язку з чим передбачити дату набрання чинності відповідним законом з дня, наступного за днем його опублікування;

доповнити словами і цифрами «як виняток з положень частини другої статті 29, статті 69-1, частини другої статті 85, статей 87 і 91 цього Кодексу» /для усунення неузгодженостей з іншими нормами Бюджетного кодексу України/;

конкретизувати термін «митні платежі» (а саме мито, акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції), ПДВ з ввезених на митну територію України товарів (продукції) - у значенні, що вживається у Митному кодексі України) /для його чіткого розуміння/;

замінити слово «фінансування» словами «фінансове забезпечення» /для узгодження з бюджетною термінологією/;

передбачити доручення Кабінету Міністрів України щомісячно інформувати Верховну Раду України, Президента України та Рахункову палату про реалізацію експерименту (з наведенням відповідних щомісячних індикативних показників, фактичних надходжень та обсягів спрямування бюджетних коштів до спеціальних фондів обласних бюджетів, а також інформації про використання таких бюджетних коштів) /для моніторингу реалізації експерименту/;

внести необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, включаючи уточнення викладу тексту законопроекту.

Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні альтернативних законопроектів за реєстр. № 2315а та №2315а-1 прийняти за основу та в цілому як закон доопрацьований у Комітеті з питань бюджету проект Закону України «Про внесення зміни до розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України щодо експерименту в Одеській, Волинській та Львівській областях з фінансового забезпечення реконструкції, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення» на основі поданого Президентом України законопроекту за реєстр. № 2315а.