Щодо розгляду законопроекту про внесення про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2104).

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 04 листопада 2015 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2104 від 11.02.2015 р.), внесеного народними депутатами України Пашинським С.В., Вінником І.Ю., Кривенком В.В.

Законопроектом пропонується внести зміни до частини другої статті 55 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) щодо переліку захищених видатків бюджету, а саме:

абзац п’ятнадцятий викласти в такій редакції: «заходи, пов’язані з обороноздатністю держави, у тому числі ті, що здійснюються за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету» /згідно з чинною нормою - заходи, пов’язані з обороноздатністю держави, що здійснюються за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету/;

доповнити новим абзацом такого змісту: «погашення підприємствам відсотків за користування кредитами, залученими під державні гарантії для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави».

У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що його розроблено з метою створення умов для гарантованого та своєчасного фінансового забезпечення видатків за бюджетними програмами, спрямованими на забезпечення обороноздатності держави, шляхом віднесення їх до захищених видатків бюджету.

Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.

1. Принцип єдності бюджетної системи України, визначений пунктом 1 частини першої статті 7 Кодексу, передбачає єдину правову базу, єдину грошову систему, єдине регулювання бюджетних відносин, єдину бюджетну класифікацію, єдність порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності. З урахуванням зазначеного у статті 55 Кодексу перелік захищених видатків бюджету визначено, виходячи з їх економічної сутності, тобто за економічною класифікацією видатків бюджету, а не за функціональною чи галузевою ознакою.

При цьому, переважна більшість видатків загального фонду державного бюджету на оборону та безпеку держави вже є захищеними видатками державного бюджету відповідно до визначеного Кодексом переліку /зокрема, це видатки загального фонду на оплату праці працівників бюджетних установ (що включає грошове забезпечення військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу), нарахування на оплату праці, придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, поточні трансферти населенню (що включає, серед іншого, надання пільг, різних видів допомоги військовослужбовцям та особам рядового і начальницького складу)/.

За інформацією Міністерства фінансів України (далі – Мінфін) у державному бюджеті на 2015 рік близько 80% видатків загального фонду на оборону та безпеку держави є захищеними.

У зв’язку з цим, порушене у законопроекті питання щодо віднесення до захищених видатків бюджету видатків на обороноздатність держави у певній мірі вже врегульовано чинною редакцією частини другої статті 55 Кодексу.

Крім того, Мінфін вважає необґрунтованою пропозицію щодо розширення переліку захищених видатків бюджету та віднесення до них всіх видатків на обороноздатність держави (зокрема тих, що не пов’язані з проведенням антитерористичної операції та не носять соціального характеру).

Варто також зауважити, що подальше розширення переліку захищених видатків державного бюджету (які становлять близько 90% загального обсягу видатків) призведе до невілювання сутності захищених видатків бюджету.

2. Відповідно до частини першої статті 55 Кодексу захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень.

Реалізація бюджетної політики у 2014 і 2015 роках свідчить, що при затвердженні державного бюджету та внесенні до нього змін видатки на оборону та безпеку держави значно зростають. Наприклад, бюджетні призначення Міністерству оборони України на 2015 рік спочатку були встановлені в обсязі 40,2 млрд грн, а наразі з урахуванням внесених змін до державного бюджету законами від 02.03.2015 р. № 217-VIII, від 17.07.2015 р. № 648-VIII та від 17.09.2015 р. № 704-VIII становлять 45,8 млрд грн, що на 5,6 млрд грн більше первинного плану.

Варто також звернути увагу, що пріоритетність відповідних видатків державного бюджету визначена основними програмними документами. Зокрема, згідно з пунктом 1.7 глави 1 розділу І Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання та розділом VI Воєнної доктрини України, затвердженої Указом Президента України від 24.09.2015 р. № 555, передбачено встановлення мінімального рівня видатків на оборону в розмірі не менше 3% обсягу ВВП, а у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленій Верховною Радою України 11.12.2014 р., визначено, що витрати на оборону та правоохоронну діяльність (щороку) мають становити до 5% ВВП.

Зважаючи на наведене, на даний час немає необхідності законодавчо унормовувати додаткову «захищеність» для видатків на оборону та безпеку держави.

3. Процедура надання державних гарантій належним чином врегульована Кодексом.

При цьому, пунктом 15-1 частини першої статті 2 Кодексу визначено, що гарантійне зобов’язання – це зобов’язання гаранта повністю або частково виконати боргові зобов’язання суб’єкта господарювання - резидента України перед кредитором у разі невиконання таким суб’єктом його зобов’язань за кредитом (позикою), залученим під державну гарантію.

Згідно з частиною сьомою статті 17 Кодексу платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань держави, здійснюються згідно з відповідними договорами незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в законі про Державний бюджет України, у такому ж порядку, як визначено частиною шостою статті 16 Кодексу, та відображаються як надання кредитів з бюджету стосовно суб’єктів господарювання, зобов’язання яких гарантовані.

Таким чином, погашення підприємствам відсотків за користування кредитами, залученими під державні гарантії для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави, за бюджетною методологією не є видатками державного бюджету, а вважається наданням кредитів з державного бюджету.

Відтак, запропоноване законопроектом віднесення таких витрат до захищених видатків бюджету суперечить нормам Кодексу.

Про неузгодженість відповідного положення законопроекту з вимогами частини сьомої статті 17 Кодексу також відмічено у висновках Мінфіну та Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).

4. Відповідно до статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» державні гарантії у 2015 році можуть надаватися в обсязі до 25 млрд грн, а серед напрямів надання державних гарантій передбачено боргові зобов’язання суб’єктів господарювання - резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави.

Довідково: згідно із звітністю Казначейства України за січень-вересень п.р. державні гарантії не надавалися.

При цьому, пунктом 17 Прикінцевих положень цього Закону доручено Кабінету Міністрів України передбачати необхідні кошти Міністерству оборони України, Міністерству внутрішніх справ України, Національній гвардії України, Державній прикордонній службі України, які здійснюють оплату закупівлі товарів, робіт і послуг для виконання програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави, за рахунок державного бюджету протягом строку дії відповідних господарських договорів, включаючи щомісячну сплату відсотків за користування кредитами (позиками), залученими під державні гарантії суб’єктами господарювання - резидентами України.

Отже, питання сплати відсотків за користування кредитами, залученими під державні гарантії для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави, вже законодавчо унормовано.

ГНЕУ у своєму висновку (лист від 12.02.2015 р. № 16/3-226/2104 додається) зазначає, що для прийняття зваженого рішення щодо законопроекту доцільно отримати експертний висновок Уряду, оскільки відповідно до вимог статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової політики, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України. Узагальнюючий висновок ГНЕУ: за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень та відповідного висновку Уряду.

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що не підтримує законопроект.

Міністерство оборони України повідомило, що законопроект погоджується без зауважень.

Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку (лист від 06.03.2015 р. №04-19/17) зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.

За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2104 від 11.02.2015 р.), внесений народними депутатами України Пашинським С.В., Вінником І.Ю., Кривенком В.В., за результатами розгляду в першому читанні відхилити.