Щодо розгляду проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду України (реєстр. № 2725 доопрацьований)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 9 грудня 2015 року (протокол № 39) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду України (реєстр. № 2725 (доопрацьований) від 09.09.2015), поданий народними депутатами України Вадатурським А.О., Діденком І.А., Дубневичем Я.В., Гордєєвим А.А., Медуницею О.В., Крульком І.І. та Герасимовим А.В.

Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):

доповнити Кодекс новою статтею 24-2, в якій передбачено, зокрема, створення Державного дорожнього фонду України (далі – Фонд) у складі спеціального фонду державного бюджету, перелік джерел формування Фонду та напрями спрямування його коштів;

запровадити розподіл коштів Фонду за вирахуванням коштів, необхідних для виконання боргових зобов’язань, які утворилися станом на 31 грудня 2015 року, а саме 60% – на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення; 35% – на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення; 5% – на фінансування виконання заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху на мережі автомобільних доріг загального користування відповідно до державних програм;

перенести із загального до спеціального фонду державного бюджету акцизний податок в частині нафтопродуктів і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них, плату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні /до 2015 р. такі види доходів включалися до спеціального фонду державного бюджету/, а також доповнити спеціальний фонд державного бюджету новими надходженнями, зокрема, коштами фонду попереджувальних заходів Моторного (транспортного) страхового бюро України, уточнивши частини другу та третю статті 29 Кодексу (щодо доходів загального та спеціального фондів державного бюджету) згідно з переліком джерел формування Фонду, що пропонується встановити у новій статті 24-2 Кодексу;

передбачити у частині четвертій статті 30 Кодексу (щодо витрат спеціального фонду державного бюджету) напрями витрачання коштів на дорожнє господарство відповідно до частини третьої нової статті 24-2 Кодексу;

доповнити частину другу статті 59 та частину другу статті 61 Кодексу (щодо переліку місячної та річної звітності про виконання державного бюджету) інформацією/звітом про використання коштів Фонду;

доповнити Кодекс новою статтею 103-6 щодо запровадження субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та внести відповідні доповнення до статті 69-1 Кодексу (щодо складу надходжень спеціального фонду відповідних місцевих бюджетів) та до частини першої статті 97 Кодексу (щодо складу трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам).

Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.

1. Насамперед, деякі положення законопроекту не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема:

запропоноване у частинах десятій, одинадцятій та дванадцятій нової статті 24-2 Кодексу визначення головних розпорядників коштів Фонду на розвиток автомобільних доріг загального користування державного  і місцевого значення та на фінансування заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху на автомобільних дорогах загального користування не відповідає частинам третій і четвертій статті 22 Кодексу, відповідно до яких головні розпорядники коштів державного бюджету визначаються відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень, а головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті;

передбачене пунктом 5 частини другої нової статті 24-2 Кодексу включення до джерел формування Фонду «інших надходжень, що не суперечать законодавству України» не відповідає принципу повноти бюджетної системи України, визначеному статтею 7 Кодексу, відповідно до якого до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;

вживання у тексті законопроекту терміну «фінансування» у значенні проведення певних видатків не відповідає його економічній природі та термінологічному визначенню згідно з пунктом 52 частини першої статті 2 Кодексу («фінансування бюджету - надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету»);

окремі положення законопроекту потребують уточнення їх викладу відповідно до вимог бюджетної термінології (зокрема, пункти 1 і 2 частини другої нової статті 24-2 Кодексу);

запропонований пунктом 3 частини другої нової статті 24-2 Кодексу вид доходів Фонду – плата за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення не передбачений у частині третій статті 29 Кодексу (якою визначено перелік доходів спеціального фонду державного бюджету), що призведе до неузгодженості зазначених положень Кодексу;

у запропонованому новому пункті 2-1 частини четвертої статті 30 Кодексу не вказано, за рахунок яких джерел будуть здійснюватися відповідні витрати спеціального фонду державного бюджету, що суперечить частині третій статті 13 Кодексу (згідно з якою витрати спеціального фонду бюджету здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету).

2. Окремі положення законопроекту вже унормовані Кодексом і не потребують додаткового законодавчого врегулювання, а саме:

положення частини четвертої нової статті 24-2 Кодексу щодо збереження цільового призначення залишків коштів спеціального фонду державного бюджету унормовані частиною другою статті 57 Кодексу;

положення частин шостої та сьомої нової статті 24-2 Кодексу щодо затвердження Кабінетом Міністрів порядку спрямування коштів Фонду унормовано частиною сьомою статті 20 Кодексу;

положення нової частини другої статті 69-1 Кодексу щодо включення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення до складу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів унормовані пунктом 9 частини першої цієї статті, згідно з яким передбачено універсальну норму щодо усіх субвенцій спеціального фонду – субвенції, що надаються з інших бюджетів за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду таких бюджетів.

3. Законопроект є похідним від іншого законопроекту тих же авторів - про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення Державного дорожнього фонду України (реєстр. № 2724 (доопр.) від 24.04.2015 р.).

Оскільки у законопроекті за реєстр. № 2724 (доопр.) деталізовано положення щодо Державного дорожнього фонду шляхом внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства», виникає питання щодо доцільності дублювання аналогічних положень у законопроекті за реєстр. № 2725 (доопр.) (у новій статті 24-2 Кодексу).

Поряд з тим, існують деякі неузгодженості між вказаними законопроектами, зокрема, законопроектом за реєстр. № 2725 (доопр.) передбачається включення до джерел формування Фонду коштів спеціального фонду державного бюджету, отриманих шляхом залучення державою або під державні гарантії на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування /пункт 2 частини другої нової статті 24-2 Кодексу/, які не передбачені як джерела формування Фонду у Законі України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», а законопроект за реєстр. № 2724 (доопр.) не містить відповідних змін.

Відтак, зазначене призведе до дублювання законодавчих положень, а за вказаних розбіжностей і до колізії законодавчих норм, що не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці.

З огляду на наведене, законопроекти за реєстр. № 2724 (доопр.) і № 2725 (доопр.) слід розглядати взаємоузгоджено, оскільки неприйняття одного з них не дозволить вирішити порушені в них питання, на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму експертному висновку (висновок від 11.11.2015 №16/3-1660/2725(278780)).

4. Оскільки законопроектом передбачається перерозподіл доходів та видатків між загальним і спеціальним фондами державного бюджету та збільшення доходів спеціального фонду державного та місцевих бюджетів за рахунок нових надходжень Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку звертає увагу, що у разі прийняття законопроекту його реалізація матиме вплив на доходну та видаткову частини бюджетів, а також призведе до розбалансування показників проекту державного бюджету на 2016 рік.

Однак, до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України. При цьому, відсутність інформації щодо розмірів передбачених у законопроекті додаткових платежів унеможливлює оцінку їх впливу на бюджет.

Крім того, запропонований у законопроекті розподіл коштів Фонду (співвідношення) потребує обґрунтування з наданням відповідних розрахунків, а також передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідного закону (з 1 січня 2016 року) не відповідає вимогам частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету, про що також зауважує ГНЕУ.

5. На думку ГНЕУ, положення законопроекту щодо включення коштів фонду попереджувальних заходів Моторного (транспортного) страхового бюро України до джерел формування Фонду суперечать одному з базових принципів здійснення діяльності страховиків в Україні, визначеному статтею 42 Закону України «Про страхування», який полягає у гарантуванні державою захисту їх майнових та інших прав і законних інтересів, та не сприятиме виконанню одного з основних завдань цього Бюро, яким є управління централізованими страховими резервними фондами, що створюються при Бюро для забезпечення виконання покладених на нього функцій.

При цьому запропонована нова редакція статті 43-1 Закону України «Про загальнообов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» у законопроекті за реєстр. № 2724 (доопр.) щодо фонду попереджувальних заходів Моторного (транспортного) страхового бюро України звужує повноваження фонду до рівня їх виконання лише на автомобільних дорогах загального користування. Адже обов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів та здійснення попереджувальних заходів, спрямованих на підвищення безпеки дорожнього руху, зменшення кількості страхових випадків за обов’язковим страхуванням цивільно-правової відповідальності, не залежить від видів автомобільних доріг в Україні.

6. ГНЕУ також зауважує, що пропозиції законопроекту, викладені у частинах восьмій, дев’ятій та дванадцятій нової статті 24-2 Кодексу, щодо затвердження Кабінетом Міністрів України обсягів фінансування заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху на мережі автомобільних доріг загального користування, а також обсягів бюджетних коштів, необхідних для фінансування об’єктів будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення та місцевого значення до передачі їх в управління Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської державних адміністрацій, не повною мірою відповідають вимогам статті 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Крім того, у зв’язку із застосуванням програмно-цільового методу у бюджетному процесі перелік об’єктів будівництва, реконструкції автомобільних доріг загального користування державного значення та необхідні для цього обсяги бюджетних коштів мають визначатися відповідними бюджетними програмами, що дозволить уникнути прийняття суб’єктивних рішень при розподілі відповідних бюджетних коштів між певними регіонами країни.

7. Законопроектом пропонується запровадити нову субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам - на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, однак у новій статті 103-6 Кодексу не передбачено умов і порядку розподілу такої субвенції між місцевими бюджетами (на основі формули з визначеними параметрами чи за іншими критеріями), хоча відповідні норми встановлювалися для субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (яка діяла до 2015 р. згідно із статтею 103-1 Кодексу) та діють для інших субвенцій (статті 103-2, 103-3, 103-4, 103-5 і 105 Кодексу). Відсутність відповідної конкретизації такого положення ймовірно матиме наслідком застосування щороку різних підходів при розподілі відповідної субвенції та може призвести до суб’єктивних рішень з визначення її обсягів для окремих місцевих бюджетів.

8. Міністерство фінансів України зазначає, що не підтримує законопроект з огляду на таке.

У зв’язку із змінами до Кодексу від 28.12.2014 р. № 79-VІІІ з 2015 року змінено механізм фінансового забезпечення дорожнього господарства, а саме фінансове забезпечення автодоріг загального користування державного та місцевого значення відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» здійснюється із загального фонду державного бюджету, куди зараховуються діючі джерела формування Фонду, визначені Законом України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України».

При цьому доходи загального фонду бюджетів об’єднаних територіальних громад, міських бюджетів, бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів відповідно до вищевказаних змін до статей 64 і 69 Кодексу доповнені акцизним податком з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу видатки та кредитування місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтями 88-91 Кодексу. Зокрема, статтею 91 Кодексу передбачено, що видатки на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах), можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів.

Тому Мінфін вважає, що місцеві бюджети мають фінансовий ресурс на розвиток доріг місцевого значення та доріг комунальної власності, а рішення щодо спрямування коштів місцевих бюджетів на цю мету та їх обсягу може прийматися місцевими радами при затвердженні місцевих бюджетів з урахуванням визначених у відповідному місцевому бюджеті пріоритетів розвитку.

Міністерство інфраструктури України повідомляє, що наразі розпочато реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування, яке передбачає розмежувати функції розподілу та використання коштів майбутнього Фонду з метою забезпечення контролю за використанням бюджетних коштів та зниження рівня корупції. У зв’язку з цим, Мінінфраструктури пропонує у законопроекті за реєстр. № 2725 (доопр.) встановити, що головним розпорядником коштів є виключно центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства (тобто Мінінфраструктури).

Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку (висновок від 03.11.2015 р. №04-19/17-2886/2) зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.

За результатами розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду України (реєстр. № 2725 (доопрацьований) від 09.09.2015), поданий народними депутатами України Вадатурським А.О., Діденком І.А., Дубневичем Я.В., Гордєєвим А.А., Медуницею О.В., Крульком І.І. та Герасимовим А.В., за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та доручити Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, скоротивши строк подання таких зауважень і пропозицій наполовину, та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення Державного дорожнього фонду України (реєстр. № 2724 (доопрацьований).