Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 8 листопада 2017 року розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» за реєстр.№ 7258 від 06.11.2017 р., поданий народними депутатами України Герасимовим А.В. та Бурбаком М.Ю.

Згідно із пояснювальною запискою законопроект підготовлено з метою забезпечення найнагальніших, в тому числі соціальних, питань, а також з метою забезпечення ефективного використання коштів державного бюджету шляхом перерозподілу бюджетних призначень в межах затвердженого загального обсягу видатків на 2017 рік. При цьому зазначено, що проект закону є збалансованим.

Законопроектом пропонується у Законі України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (далі – Закон) доповнити статтю 14 новим пунктом 27, доповнити Закон новою статтею 36 і новим пунктом 24 Прикінцевих положень та внести зміни до додатків № 3, № 6 та № 7 до Закону.

Відповідно передбачається внести такі зміни до показників видатків загального фонду державного бюджету:

– збільшити загальний обсяг субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на:

надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг на 7 620,3 млн грн (до 68 794 млн грн) /за поясненням авторів законопроекту: для здійснення видатків за фінансовими зобов`язаннями нарахованих пільг та субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг, зареєстрованих у органах Казначейства станом на 01.09.2017 на суму 68,8 млрд грн, що на 7,6 млрд грн більше річного плану/;

здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій на 1 149 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: для подальшого забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів/;

медичної субвенції на 300 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: для забезпечення своєчасної виплати заробітної плати працівникам закладів охорони здоров’я, а також лікування хворих на хронічну ниркову недостатність методом гемодіалізу та лікування хворих на цукровий і нецукровий діабет/;

– збільшити видатки для фінансового забезпечення:

Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 90,8 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: для збереження діючих розмірів виплат особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та недопущення утворення заборгованості за вказаними виплатами на кінець поточного року/;

Національної поліції України на 1 594,8 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: для збереження діючих розмірів виплат поліцейським та недопущення утворення заборгованості за вказаними виплатами на кінець поточного року/;

Служби зовнішньої розвідки України на 200 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: для забезпечення належних виплат військовослужбовцям Служби зовнішньої розвідки (50 млн грн), а також для поліпшення матеріально-технічного забезпечення Служби з метою виконання розвідувальних завдань (150 млн грн)/;

– збільшити на 238,4 млн грн видатки Міністерства охорони здоров’я України на лікування за кордоном громадян України, яким не може бути надана відповідна медична допомога в Україні.

Зазначене збільшення видатків загального фонду пропонується забезпечити за рахунок зменшення обсягу видатків за бюджетними програмами:

«Обслуговування державного боргу» – на 3 573 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: на суму економії бюджетних коштів за такою програмою/;

«Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» – на 7 620,3 млн грн /за поясненням авторів законопроекту: на суму залишку бюджетних коштів за такою програмою/.  

З приводу таких положень законопроекту належить зауважити наступне.

У пояснювальній записці до законопроекту наведено лише інформацію щодо напрямів збільшення/зменшення видатків державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано детальних розрахунків відповідних змін та пояснень до них, хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи детальні розрахунки). Аналогічне зауваження наведено у висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі - ГНЕУ) до законопроекту /лист від 07.11.2017 р. №16/3-808/7258 (253050) на 5 арк. додається/.

Зокрема, розробники зазначають, що запропоноване збільшення видатків державного бюджету пропонується забезпечити за рахунок економії бюджетних коштів з обслуговування державного боргу у сумі 3,4 млрд грн та за рахунок залишку коштів у сумі 7,6 млрд грн, які передбачені Пенсійному фонду у державному бюджеті на 2017 рік. Таке пояснення вбачається недостатньо обґрунтованим і потребує детальної аргументації і розрахунків, тим більше з огляду на те, що:

згідно із статтею 55 Кодексу видатки на обслуговування боргу і поточні трансферти населенню є захищеними видатками бюджету;

набрали чинність і застосовуються з 1 жовтня п.р. більшість положень Закону України від 03.10.2017 р. № 2148-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій», які потребуватимуть збільшення видатків Пенсійного фонду ще у цьому році;

економія коштів на обслуговування державного боргу ймовірно виникла у зв’язку із здійсненням на виконання пункту 10 Закону та Постанови КМУ від 04.10.2017 № 748 «Про здійснення у 2017 році правочину з державним боргом» у жовтні п.р. правочину з державним боргом щодо ОВДП, які є у власності НБУ, однак відповідно до пункту 17 Закону у місячний строк з дня здійснення такого правочину доручено Кабінету Міністрів України подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до державного бюджету на 2017 рік у частині зменшення видатків на обслуговування державного боргу (з урахуванням необхідності обслуговування збільшення державного боргу для націоналізації системоутворюючого банку) та збільшення видатків на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування.

Щодо порушених питань Мінфін у своєму висновку до законопроекту зазначає, що:

передбачене законопроектом зменшення видатків Пенсійного фонду не призведе до розбалансування бюджету Пенсійного фонду на 2017 рік та дозволить у повному обсязі забезпечити здійснення осучаснення пенсій, передбаченого Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій»;

за рахунок зменшення фактичного курсу долара США по відношенню до прогнозного, що застосовувався при складанні державного бюджету на 2017 рік, та з урахуванням проведення у вересні п.р. викупу ОЗДП та у жовтні п.р. репрофайлінгу портфелю ОВДП, що знаходився у власності НБУ, а також припускаючи, що офіційний курс не перевищить 26,9 грн/дол. США до кінця року видатки з обслуговування державного боргу можуть скласти близько 110,7 млрд грн, відповідно економія бюджетних коштів з обслуговування державного боргу може скласти близько 2,5 млрд грн, тобто на 1,1 млрд грн менше, ніж передбачено законопроектом.

Окремо належить зауважити, що запропоноване збільшення обсягу субвенції місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- , водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот на 7,6 млрд грн не підтверджено належними розрахунками щодо обґрунтованості такого обсягу та його розподілу між місцевими бюджетами, що не дозволяє оцінити достатність зазначених коштів для належного забезпечення надання пільг та субсидій населенню до завершення поточного бюджетного періоду з урахуванням необхідності погашення кредиторської заборгованості, що утворилася на початок цього року.

Довідково: за інформацією Мінфіну станом на 01.01.2017 р. в органах Казначейства було зареєстровано бюджетні зобов’язання за фактично нарахованими пільгами та субсидіями населенню на: оплату житлово-комунальних послуг на суму 24,4 млрд грн; придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу на суму 0,23 млрд грн (з урахуванням вимог частини шостої статті 48 Кодексу), водночас обсяг субвенції у 2017 році пропонується збільшити загалом на 21,7 млрд грн (з урахуванням збільшення обсягу відповідної субвенції на 14,1 млрд грн згідно із Законом України від 13.07.2017 р. №2137 «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»).

У законопроекті пропонується шляхом перерозподілу видатків в межах бюджетних призначень за загальнодержавними витратами Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України встановити нову бюджетну програму «Субвенція з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на погашення заборгованості за електричну енергію підприємств водопостачання» з обсягом видатків 1 800 млн грн, у тому числі за загальним фондом – 400 млн грн, за спеціальним фондом – 1 400 млн грн, за рахунок зменшення на відповідну суму видатків за бюджетною програмою (код 2761520) «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування» (далі – субвенція на погашення різниці в тарифах).

Джерелом забезпечення видатків за новою бюджетною програмою згідно із новою статтею 36 Закону (підпункт 2 пункту 1 законопроекту) пропонується передбачити надходження до державного бюджету, що сплачуються підприємствами електроенергетичної, нафтогазової та вугільної галузей:

за загальним фондом – від сплати податкового боргу, в тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість (з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму цього розстроченого (відстроченого) боргу), реструктуризованих або розстрочених, відстрочених грошових зобов'язань з податку на додану вартість та процентів, нарахованих на суму цих розстрочених (відстрочених) грошових зобов'язань (у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України);

за спеціальним фондом визначені пунктом 13 статті 11 Закону надходження від погашення податкового боргу, в тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на прибуток підприємств (з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму цього розстроченого (відстроченого) боргу), що склався станом на 1 січня 2017 року, грошових зобов’язань з податку на прибуток, що сплачуються підприємствами електроенергетичної, нафтогазової, вугільної галузей, підприємствами, що надають послуги з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, підприємствами централізованого водопостачання та водовідведення.

Належить зауважити, що запропоноване визначення джерела загального фонду державного бюджету для проведення нової субвенції не узгоджується з вимогами статті 13 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс).

ГНЕУ зауважує, що у супровідних до проекту документах не обґрунтовується можливість і доцільність зменшення видатків за субвенцією на погашення різниці в тарифах.

Варто відмітити, що Законом субвенція на погашення різниці в тарифах визначена у обсязі 5 000 млн грн, у тому числі за загальним фондом – 1 500 млн грн, за спеціальним фондом – 3 500 млн грн, а її розподіл між місцевими бюджетами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 р. №332. За даними звіту Казначейства про виконання державного бюджету станом на 01.11.2017 року субвенцію на погашення різниці в тарифах перераховано до місцевих бюджетів за загальним фондом у сумі 111,4 млн грн (7,4% плану на рік), за спеціальним фондом – 11,8 млн грн або 0,3% плану на рік.

Згідно з підпунктом 3 пункту 1 законопроекту пропонується доповнити Прикінцеві положення Закону новим пунктом 24, встановивши, що на кінець 2017 року:

залишки коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, зберігаються на рахунках спеціального фонду відповідних місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2018 році з урахуванням їх цільового призначення;

залишки коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій зберігаються на рахунках загального фонду відповідних місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2018 році з урахуванням їх цільового призначення.

ГНЕУ зазначає, що питання використання невикористаних у поточному бюджетному періоді залишків на рахунках спеціального фонду коштів у наступному бюджетному періоді врегульоване бюджетним законодавством, посилаючись на норми частини другої статті 57 Кодексу. 

Разом з тим, з приводу цього положення законопроекту слід зауважити таке:

відповідно до частини дванадцятої статті 23 Кодексу визначено, що усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом;

у статті 57 Кодексу серед іншого встановлено вимоги щодо залишків коштів державного бюджету на кінець бюджетного періоду, згідно з якими:

– не пізніше 31 грудня поточного бюджетного періоду або останнього дня іншого бюджетного періоду Казначейство України закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді для виконання бюджету;

– на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.

Отже, з прийняттям законопроекту у запропонованій редакції виникне невідповідність зазначених норм Кодексу та Закону (на що також вказує Мінфін), що з огляду на вимоги частини другої статті 4 Кодексу, згідно з якою у разі, якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у Кодексі, застосовуються відповідні норми Кодексу, не дозволить застосувати у повній мірі нові положення Закону.

Крім того, варто звернути увагу, що надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій у 2017 році передбачено за загальним та спеціальним фондом державного бюджету, відтак пропозиція щодо збереження залишків цієї субвенції на рахунках відповідних місцевих бюджетів мала би містити вимогу щодо загального та спеціального фондів.

Тому, для уникнення колізії законодавчих норм належало б у підпункті 3 пункту 1 законопроекту (щодо доповнення Прикінцевих положень Закону новим пунктом 24):

абзац другий доповнити словами і цифрами «як виняток з положень частини дванадцятої статті 23 та частин першої і другої статті 57 Бюджетного кодексу України»;

в абзаці четвертому слова «на рахунках загального фонду» замінити словами «на рахунках загального та спеціального фондів».

Загалом ГНЕУ вважає, що виходячи з вимог відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України, за якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, для прийняття рішення щодо законопроекту логічно отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо можливостей та наслідків реалізації пропозицій проекту.

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту вважає за необхідне врахувати питання щодо його відповідності та збалансування, зокрема щодо зменшення запропонованого скорочення видатків на обслуговування державного боргу до 2,5 млрд грн та передбачення скорочення видатків за бюджетною програмою «Стабілізаційна дотація» (код 3511110) в обсязі 1,1 млрд грн.

Варто також відмітити, що найближчим часом Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону, якими також передбачаються зміни бюджетних показників. Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 7258 потребуватимуть уточнення бюджетні показники у тексті (щодо змін до статті 1 Закону) і додатках до законопроекту з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.

Частиною першою статті 52 Кодексу визначено вичерпний перелік підстав внесення змін до закону про державний бюджет, зокрема, згідно з пунктом 7 цієї частини – у разі необхідності оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про Державний бюджет України, для забезпечення ефективного виконання державного бюджету.

Поряд з тим, згідно з частиною третьою статті 52 Кодексу законопроект про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Мінфін).

Таким чином, є підстави для розгляду Верховною Радою даного законопроекту.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

Слід зазначити, що на розгляді у Верховній Раді України знаходиться ряд законопроектів щодо змін до Закону, якими пропонується врегулювати окремі питання, які вже повністю або частково передбачається унормувати законопроектом за реєстр. № 7258, зокрема, мова йде про такі законопроекти:

реєстр. № 7135 від 21.09.2017 р. щодо забезпечення фінансування лікування важкохворих громадян;

реєстр. № 7135-1 від 05.10.2017 р. у частині забезпечення фінансування лікування важкохворих громадян;

реєстр. № 7140 від 25.09.2017 р. щодо функціонування стратегічних об'єктів життєзабезпечення та запобігання гуманітарній катастрофі.

Таким чином, у разі прийняття Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 7258 вищезазначені законопроекти втратять свою актуальність.

Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшли звернення окремих народних  депутатів України з проханням врахувати у законопроекті за реєстр. № 7258 пропозиції, зокрема,  щодо:

уточнення джерел проведення субвенцій місцевим бюджетам на погашення різниці в тарифах та  обласному бюджету Донецької області на погашення заборгованості за електричну енергію підприємств водопостачання, а саме у пункті 13 статті 11 Закону слова і цифри «що склався станом на 1 січня 2017 року» виключити;

збільшення видатків споживання за бюджетною програмою «Загальне керівництво та управління у сфері паливно-енергетичного комплексу та вугільної промисловості» (код 1101010) на 5.000 тис. грн (з них оплата праці - на 4 098,4 тис. грн), зменшивши на 5.000 тис. грн. видатки розвитку за бюджетною програмою «Державна підтримка публічного акціонерного товариства «Магістральні газопроводи України» (код 1101550);

збільшення за загальним фондом державного бюджету видатків розвитку для державної підтримки вугледобувних підприємств на 500 млн грн (у т.ч. за бюджетними програмами «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» (код 1101110) на 300 млн грн та «Державна підтримка вугледобувних підприємств на капітальне будівництво та технічне переоснащення вугледобувних підприємств» (код 1101200) на 200 млн грн) за рахунок збільшення доходів загального фонду на 500 млн грн за кодом 22012100 «Збір за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та кошти від продажу таких дозволів» з внесенням необхідних змін до статті 1 і додатків № 1 і № 3 до Закону. У разі прийняття Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 7258 з урахуванням такої пропозиції втратить актуальність законопроект про внесення змін до Закону щодо державної підтримки вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції (реєстр. № 7253 від 02.11.2017 р.);

За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», поданий народними депутатами України Герасимовим А.В. та Бурбаком М.Ю. (реєстр. № 7258 від 06.11.2017 р.), за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон із такими пропозиціями:

1) у пункті 1 законопроекту:

а) доповнити новими підпунктами (з відповідним уточненням нумерації інших підпунктів) такого змісту:

«_) у статті 1:

в абзаці другому цифри «770.966.617,6» і «701.724.121,8» замінити відповідно цифрами «771.266.617,6» і «702.024.121,8»;

в абзаці третьому цифри «841.102.834,3» і «767.683.571,4» замінити відповідно цифрами «841.402.834,3» і «767.983.571,4»;

_) у пункті 13 статті 11 слова та цифри «що склався станом на 1 січня 2017 року» виключити»;

б) у підпункті 3:

абзац другий доповнити словами та цифрами «як виняток з положень частини дванадцятої статті 23 та частин першої і другої статті 57 Бюджетного кодексу України»;

в абзаці четвертому слова «на рахунках загального фонду» замінити словами «на рахунках загального та спеціального фондів»;

в) підпункт 4 викласти в такій редакції:

«4) внести зміни до додатків № 1, № 3, № 6 і № 7 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" відповідно до додатків № 1, № 2, № 3 і № 4 до цього Закону»;

2) у додатку № 1 до законопроекту /щодо змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»/ передбачити за загальним фондом державного бюджету (з уточненням відповідних підсумкових показників у цьому додатку):

збільшення видатків споживання за бюджетною програмою «Загальне керівництво та управління у сфері паливно-енергетичного комплексу та вугільної промисловості» (код 1101010) на 5.000 тис. грн (з них оплата праці - на 4 098,4 тис. грн), зменшивши на 5.000 тис. грн. видатки розвитку за бюджетною програмою «Державна підтримка публічного акціонерного товариства «Магістральні газопроводи України» (код 1101550);

збільшення видатків розвитку за бюджетною програмою «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» (код 1101110) на 300.000 тис. грн;

за пропозицією Міністерства фінансів України зменшення видатків споживання за бюджетною програмою «Обслуговування державного боргу» (код 3511350) на 2.473.014,3 тис грн /замість передбаченого законопроектом зменшення на 3.573.014,3 тис грн/ порівняно із Законом та зменшення на 1.100.000 тис. грн видатків споживання за бюджетною програмою «Стабілізаційна дотація» (код 3511110) з внесенням відповідних змін до додатка № 3 до законопроекту /щодо змін до додатка № 7 до Закону/;

3) доповнити законопроект новим додатком № 1 щодо внесення змін до додатка №1 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», в якому передбачити збільшення доходів загального фонду на 300.000 тис. грн за кодом 22012100 «Збір за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та кошти від продажу таких дозволів» (з уточненням відповідних підсумкових показників у цьому додатку та відповідною зміною нумерації інших додатків до законопроекту);

4) внести необхідні техніко-юридичні і редакційні поправки до законопроекту та уточнити у тексті і додатках до законопроекту бюджетні показники щодо врахування інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» у разі їх прийняття до розгляду даного законопроекту.

Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 7258 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до його тексту і додатків необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо даного законопроекту.