Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18 грудня 2019 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо Фонду розвитку підприємництва» (реєстр. № 2589 від 12.12.2019 р.), внесений Президентом України.

І. До Комітету Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо Фонду розвитку підприємництва» за реєстр. № 2589 /далі – законопроект/, внесений Президентом України та визначений ним як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою України.

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту він розроблений з метою реалізації програми державної підтримки малого бізнесу в Україні, спрямованої на розвиток підприємництва, збільшення обсягів виробництва, експорту, імпортозаміщення, високотехнологічного виробництва, енергоефективності, впровадження інновацій, при цьому прийняття законопроекту сприятиме створенню нових робочих місць, розширенню малого бізнесу, створенню нових підприємств, поверненню трудових мігрантів.

Законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 12 і 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/ та додатків № 2 «Фінансування Державного бюджету України на 2020 рік» і № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2020 рік» до Закону (з набранням чинності таких змін з 1 січня 2020 року), а саме передбачається на 2020 рік:

включити до джерел фінансування спеціального фонду державного бюджету кошти від дострокового погашення векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб /далі – Фонд/ із спрямуванням на забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва;

відповідно загалом та за спеціальним фондом державного бюджету збільшити надходження, видатки і граничний обсяг дефіциту на 2 млрд грн, визначити у такій сумі показник «Повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів» (код 601100) і бюджетні призначення Міністерству фінансів України /далі – Мінфін/ за новою бюджетною програмою «Фонд розвитку підприємництва» (код 3501540).

ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту, опрацювання його положень та експертних висновків до нього.

Відповідно до вимог частини другої статті 93 Конституції України та частини четвертої статті 101 Регламенту Верховної Ради України законопроект, визначений Президентом України як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради України і розглядається позачергово.

Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну, а в окремих випадках (зокрема, якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету) – лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту, погоджуючись у цілому з необхідністю державної підтримки розвитку малого підприємництва в Україні, водночас щодо пропозицій законопроекту висловлює зауваження, зазначаючи, що виходячи з положень п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 42 Кодексу, за якими Кабінет Міністрів України розробляє та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету, щодо пропозицій законопроекту доцільно отримати висновок Уряду.

Мінфіном у своєму експертному висновку до законопроекту зазначено, що законопроект підтримується.

На час розгляду законопроекту до Комітету висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано отримані висновки до нього та звернуто увагу на таке.

1. Щодо фінансово-економічного обґрунтування у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що: законопроект є збалансованим; зокрема, передбачається збільшити надходження до спеціального фонду державного бюджету за рахунок коштів від дострокового погашення векселів Фонду на 2 млрд грн та спрямувати їх у відповідних обсягах на нову бюджетну програму «Фонд розвитку підприємництва»; у 2020 р. в разі додаткових надходжень коштів від дострокового погашення векселів Фонду їх можна буде спрямувати на розвиток підприємництва у відповідних обсягах.

Однак, до законопроекту не надано відповідних фінансово-економічних розрахунків, які вимагаються відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

ГНЕУ також зауважує, що у супровідних документах до законопроекту немає інформації щодо плану такого дострокового погашення у 2020 р. із зазначенням обсягу відповідних надходжень до бюджету, з чого неможливо оцінити реальність їх отримання у 2020 р., а також чітко не визначається форма підтримки малого підприємництва.

З приводу передбаченого законопроектом джерела додаткових надходжень належить відмітити, що Постановою КМУ від 18.07.2018 р. № 559 «Про здійснення дострокового погашення векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб» погоджено здійснення дострокового погашення Фондом векселів, що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики /далі – ОВДП/, випуск яких здійснено для надання кредитів у 2014-2016 рр. на тих самих умовах, та доручено Мінфіну разом з Фондом за умови його фінансової спроможності забезпечити здійснення таких заходів. Зазначене, за інформацією на Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України «Урядовий портал», дозволить Фонду достроково погасити частину заборгованості перед державним бюджетом (включаючи відсотки за векселями), зменшити фінансове навантаження, покращити його фінансові показники та інвестиційну привабливість банківського сектору.

Протягом 2014-2016 рр. з державного бюджету забезпечено надання кредитів Фонду загалом на суму майже 59,56 млрд грн шляхом випуску ОВДП в обмін на векселі, видані Фондом на тих самих умовах, а саме: у 2014 р. відповідно до статті 23-1 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» – на суму майже 10,12 млрд грн за ставкою 12,5% річних на термін до 15 років /постанова КМУ від 17.09.2014 р. № 456/; у 2015 р. відповідно до статті 17 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» – на суму 41,5 млрд грн за ставкою 12% річних на термін до 20 років /постанови КМУ від 04.04.2015 р. № 156 і від 08.09.2015 р. № 701/; у 2016 р. відповідно до статті 17 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» – на суму 7,94 млрд грн за ставкою 10% річних на термін до 15 років /постанова КМУ від 28.12.2016 р. № 1003/. При цьому у 2017-2019 рр. (станом на 01.12.2019 р.) такі операції не проводилися за наявності у відповідних законах про державний бюджет права Уряду їх здійснювати. 

Навпаки, у 2018-2019 рр. відбулося дострокове погашення векселів, виданих Фондом в обмін на ОВДП, загалом у сумі 10,1 млрд грн /у 2018 р. – 1 млрд грн, у 2019 р. – 9,1 млрд грн/, що відповідно не передбачалося у планових показниках державного бюджету на ці роки та відображено у звітності щодо фінансування державного бюджету за кодом 601100 «Повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів». Оскільки показник за кодом 601120 не є борговим джерелом фінансування державного бюджету, а відображає виконання зобов’язань перед державним бюджетом, відповідні кошти можуть надходити до загального фонду державного бюджету незалежно від наявності чи уточнення відповідного планового показника (про що свідчать звітні дані Казначейства). Разом з тим, з метою зменшення державного боргу Урядом відповідно до частини четвертої статті 15 Кодексу приймалися рішення (розпорядження КМУ від 18.07.2018 р. № 501-р та від 21.08.2019 р. № 675-р) щодо зміни джерел фінансування загального фонду державного бюджету в частині зменшення обсягу державних запозичень у зв’язку з відповідними надходженнями за кодом 601100, що було погоджено з Комітетом.

Таким чином, у разі прийняття законопроекту надходження від дострокового погашення векселів Фонду у 2020 році не зможуть бути додатковим джерелом фінансування загального фонду державного бюджету та відповідно неможливо буде приймати рішення щодо зменшення державних запозичень для їх заміщення такими надходженнями.

Щодо порушеного законопроектом питання про Фонд розвитку підприємництва варто зазначити, що Указом Президента України від 08.11.2019 р. № 837 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» доручено Кабінету Міністрів України вжити заходів, зокрема, в економічній, фінансовій та енергетичній сферах, серед яких: до 30 липня 2020 року – стосовно розроблення та впровадження інструментів підтримки малого та середнього бізнесу, в тому числі через механізм гарантування кредитів /підпункт «е» підпункту 1 пункту 1 цього Указу/.

Поряд з тим, за інформацією від 04.12.2019 р. на Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України «Урядовий портал» Прем’єр-міністр України Гончарук О.В. повідомив, що за ініціативою Президента України Уряд готує до старту потужний інструмент – програму з підтримки мікро- та малого підприємництва, яка запрацює з 1 лютого 2020 року та спрямована на стимулювання появи нових підприємців, заохочення повернення заробітчан додому й відкриття бізнесу в Україні, зараз напрацьовуються всі необхідні рішення для запуску такої програми та найближчим часом почнуть прийматися заявки. Водночас, вказано на обсяг кредиту (1,5 млн грн на 5 років), пояснено співвідношення відсоткових ставок (5% річних – якщо виручка до 25 млн грн і створюються мінімум 2 робочих місця; 7% річних – для бізнесу з виручкою до 25 млн грн, який не створює нових робочих місць /але за кожного нового працівника ставка знизиться на 0,5%/; 9% річних – для бізнесу з виручкою до 50 млн грн), а також зазначено, що стартапи зможуть брати участь лише від початку своєї діяльності за наявності бізнес-плану, а діючий бізнес – якщо працює мінімум 12 місяців, має позитивну фінансово-кредитну репутацію та платіжну дисципліну, при цьому сам учасник інвестує 20% власних коштів від усіх витрат.

Необхідно також зазначити, що Закон України «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні» визначає правові та економічні засади державної політики у сфері підтримки та розвитку малого і середнього підприємництва, при цьому згідно з статтею 16 цього Закону фінансова державна підтримка суб’єктів малого і середнього підприємництва надається за рахунок державного та місцевих бюджетів і визначено її основні види, серед яких: часткова компенсація відсоткових ставок за кредитами, що надаються на реалізацію проектів суб’єктів малого і середнього підприємництва; надання кредитів, у т.ч. мікрокредитів, для започаткування і ведення власної справи.

Загалом від Комітету направлено звернення до Мінфіну щодо надання в експертному висновку до законопроекту оцінки реалістичності відповідних надходжень та конкретизації напрямів (з наведенням обсягів) використання коштів за новою бюджетною програмою. ГНЕУ також зазначає про доцільність отримання висновку Уряду і Фонду щодо реальної можливості у 2020 році забезпечити відповідні надходження. Як наслідок, у висновку Мінфіну вказано, що:

законопроектом передбачаються збалансовані зміни до державного бюджету;

Фонд листом повідомив Мінфін про можливість забезпечення зазначених надходжень до державного бюджету у 2020 р. у відповідних обсягах /при цьому Фонд окремим листом від 18.12.2019 р. № 32-21326/19 поінформував Комітет, що з урахуванням прогнозних розрахунків грошових потоків Фонду на 2020 рік дострокове погашення векселів на суму 2 млрд грн не створюватиме додаткових ризиків дефіциту коштів Фонду та у Фонду відсутні заперечення щодо прийняття законопроекту/;

кошти за новою бюджетною програмою «Фонд розвитку підприємництва» (код 3501540) планується спрямувати на: здешевлення кредитів кінцевим позичальникам шляхом часткової компенсації відсоткової ставки (у сумі 1,5 млрд. грн); надання часткових гарантій виконання кінцевими позичальниками зобов’язань за кредитами, що будуть надаватися на портфельній основі та покривати сформований банками-партнерами портфель кінцевих позичальників (у сумі 0,5 млрд грн).

2. Зважаючи, що законопроектом вносяться зміни до Закону, який ще не набрав чинності /з 1 січня 2020 року/, вбачається проблематичним аналіз законопроекту в частині його узгодження з нормами частини першої статті 52 Кодексу щодо випадків внесення змін до закону про державний бюджет, які визначають певні умови поточного виконання державного бюджету.

Передбачене законопроектом збільшення граничного обсягу дефіциту державного бюджету (у т.ч. з спеціальним фондом) на 2020 рік на 2 млрд грн не призведе до збільшення державного боргу, оскільки надходження від дострокового погашення векселів Фонду не є борговим джерелом фінансування державного бюджету.

При цьому ініційоване законопроектом проведення видатків за новою бюджетною програмою за рахунок надходжень від дострокового погашення векселів Фонду буде залежати від стану виконання таких надходжень, зважаючи на визначені частинами третьою і восьмою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (згідно з якими взяття бюджетних зобов’язань і проведення витрат за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).

3. ГНЕУ вважає, що внесена законодавча пропозиція потребує належного обґрунтування в частині статусу Фонду розвитку підприємництва, порядків створення, формування та використання цього фонду, в тому числі у контексті приписів Закону України «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні», які регулюють питання форм кредитної підтримки підприємництва. На думку ГНЕУ, складається враження, що зазначений Фонд передбачається створити лише на один рік з обмеженням його ресурсної бази в обсязі 2 млрд грн від дострокового погашення векселів Фонду, і такий підхід не може бути визнаний конструктивним з точки зору формування довгострокового фінансового ресурсу для державної підтримки розвитку підприємництва.

Крім того, ГНЕУ зауважує, що у законопроекті відсутні положення, якими надавалися б доручення Кабінету Міністрів України в частині визначення порядку використання коштів Фонду розвитку підприємництва. Однак таке питання не потребує додаткового законодавчого врегулювання, оскільки унормовано статтею 20 Кодексу: частиною сьомою (згідно з якою за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету (в т.ч. за бюджетними програмами, вперше визначеними законом про державний бюджет) та забезпечують їх затвердження протягом 30 днів з дня набрання чинності законом про державний бюджет) та частиною дев’ятою (згідно з якою головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протягом 45 днів з дня набрання чинності законом про державний бюджет затверджує за погодженням з Мінфіном паспорт бюджетної програми). Отже, у разі прийняття законопроекту щодо нової бюджетної програми за кодом 3501540 мають бути затверджені у встановлені строки порядок використання коштів державного бюджету та паспорт бюджетної програми.

4. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних та редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з іншими положеннями законопроекту, нормами Кодексу (щодо бюджетної методології), зокрема, необхідно:

у назві законопроекту в тексті та додатках до нього слово «Фонду» замінити словами «забезпечення функціонування Фонду» (для узгодження з викладом відповідного напряму в абзаці другому підпункту 3 пункту 1 законопроекту /щодо нового пункту 29 статті 14 Закону/);

в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 законопроекту /щодо нового пункту 6 статті 12 Закону/ слово «кошти» замінити словом «надходження» (для узгодження з визначенням термінів «надходження бюджету» і «фінансування бюджету», наведеним у пунктах 37 і 51 частини першої статті 2 Кодексу) та доповнити словами і цифрами «що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики» (для чіткої правової визначеності відповідних надходжень);

у додатку № 1 до законопроекту /щодо змін до додатку № 2 до Закону/ слово «Найменування» замінити словами «Найменування згідно з класифікацією фінансування бюджету» (для узгодження з викладом відповідного терміну у додатку № 2 до Закону);

у додатку № 2 до законопроекту /щодо змін до додатку № 3 до Закону/: у заголовку слово «в» замінити словом «на»; після слів «Код програмної класифікації видатків та кредитування державного» та «Код функціональної класифікації видатків та кредитування» доповнити словом «бюджету»; у найменуванні бюджетної програми за кодом 3501540 слово «Фонд» замінити словами «Забезпечення функціонування Фонду» (для узгодження з викладом відповідного напряму в абзаці другому підпункту 3 пункту 1 законопроекту /щодо нового пункту 29 статті 14 Закону/).

За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо Фонду розвитку підприємництва» (реєстр. № 2589 від 12.12.2019 р.), внесений Президентом України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з такими пропозиціями щодо техніко-юридичних та редакційних уточнень:

1) у назві законопроекту (в тексті та додатках до нього) слово «Фонду» замінити словами «забезпечення функціонування Фонду»;

2) в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 законопроекту /щодо нового пункту 6 статті 12 Закону/ слово «кошти» замінити словом «надходження» та доповнити словами «що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики»;

3) у додатку № 1 до законопроекту /щодо змін до додатку № 2 до Закону/ слово «Найменування» замінити словами «Найменування згідно з класифікацією фінансування бюджету»;

4) у додатку № 2 до законопроекту /щодо змін до додатку № 3 до Закону/: у заголовку слово «в» замінити словом «на»; після слів «Код програмної класифікації видатків та кредитування державного» та «Код функціональної класифікації видатків та кредитування» доповнити словом «бюджету»; у найменуванні бюджетної програми за кодом 3501540 слово «Фонд» замінити словами «Забезпечення функціонування Фонду».

Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 2589 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України відповідного закону належить внести  до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.