Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на своєму засіданні 12 травня 2022 року розглянув Звіт Рахункової палати за 2021 рік, представлений Головою Рахункової палати Пацканом В.В.

Відповідно до статті 30 Закону України «Про Рахункову палату» (далі – Закон) Рахункова палата щороку готує та не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, подає Верховній Раді щорічний звіт про свою діяльність. Одночасно із поданням Верховній Раді щорічного звіту Рахункова палата розміщує його на своєму офіційному веб-сайті для відкритого доступу у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Голова Рахункової палати представляє такий щорічний звіт на пленарному засіданні Верховної Ради.

Слід звернути увагу, що статтею 232-2 Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламент) встановлена процедура розгляду Верховною Радою щорічного звіту про діяльність Рахункової палати, зокрема:

– Верховна Рада щороку розглядає звіт про діяльність Рахункової палати /частина перша/;

– щорічний звіт про діяльність Рахункової палати надається народним депутатам та одночасно направляється до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, який у 21-денний строк з дня отримання звіту здійснює попередню підготовку питання щодо розгляду звіту на пленарному засіданні Верховної Ради /частина друга/;

– щорічний звіт розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради в порядку, передбаченому частиною шостою статті 232-1 Регламенту (зокрема розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради звіту включає: 1) доповідь посадової особи, яка представляє звіт, – до 20 хвилин, відповіді на запитання народних депутатів – до 20 хвилин; 2) виступ представника комітету, який здійснював попередню підготовку питання щодо розгляду звіту Верховною Радою, – до 10 хвилин; 3) у разі необхідності виступ запрошеного на пленарне засідання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – до 5 хвилин; 4) обговорення звіту) /частина третя/;

– за підсумками обговорення щорічного звіту Верховна Рада може прийняти рішення про звернення для вжиття необхідних заходів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які не поінформували Рахункову палату про результати розгляду її рішень або заходи яких, заплановані та вжиті у зв’язку з її рішеннями, визнані Рахунковою палатою неналежними /частина четверта/.

За дорученням Голови Верховної Ради до Комітету надійшов для розгляду звіт Рахункової палати за 2021 рік (далі – Звіт) /лист Голови Рахункової палати від 29.04.2022 р. № 19-461, отримано Комітетом 29 квітня 2022 р./. При цьому Звіт розміщено на офіційному веб-сайті Рахункової палати /завантажити Звіт/.

Керуючись частиною другою статті 232-2 Регламенту, у Комітеті попередньо проаналізовано Звіт та звернуто увагу на таке.

Звіт містить переважну більшість інформації, що вимагається у такому документі відповідно до частини першої статті 30 Закону. Однак у Звіті недостатньо висвітлено питання щодо оцінки результативності та ефективності діяльності Рахункової палати із зазначенням стану виконання плану роботи та звіту про виконання паспорта бюджетної програми /пункт 3 частини першої статті 30 Закону/. Зокрема, не конкретизовано інформацію щодо стану виконання плану роботи Рахункової палати на 2021 рік, а щодо звіту про виконання паспорта відповідної бюджетної програми на 2021 рік тільки повідомлено про оприлюднення цього звіту на офіційному веб-сайті Рахункової палати.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 25 Закону Рахунковою палатою затверджено Стратегію розвитку Рахункової палати на 2019-2024 роки /рішення Рахункової палати від 29.07.2019 р. № 18-1/ (далі – Стратегія), якою встановлено 4 стратегічні цілі розвитку Рахункової палати, визначено 18 пріоритетів та 63 завдання для їх досягнення, а також розроблено План реалізації у 2019-2021 роках Стратегії. Стратегія передбачає здійснення щороку моніторингу стану її виконання на підставі оцінки показників виконання завдань (індикаторів), визначених у Стратегії. На офіційному веб-сайті Рахункової палати розміщено лише Проміжний звіт про виконання Стратегії станом на 01.01.2021 р. (затверджений рішенням Рахункової палати від 23.02.2021 р. № 4-5), який містить оцінку стану виконання визначених Стратегією завдань та пропозиції щодо внесення змін до них. Разом з тим, не оприлюднено інформацію щодо стану реалізації Стратегії у 2021 р.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Рахунковою палатою у 2021 році перевірено 490 об’єктів, за результатами чого підготовлено 63 звіти (у 2020 році – відповідно 285 об’єктів і 48 звітів) щодо проведених заходів, у тому числі: 4 висновки щодо виконання державного бюджету та 1 експертиза проекту закону про державний бюджет, 44 аудити ефективності, 4 фінансові аудити, 8 аналізів та 2 спільні звіти про результати міжнародного та паралельного аудитів.

Обсяг перевірених Рахунковою палатою публічних фінансів у 2021 році становив 2.590,4 млрд грн (у 2020 р. – 1.185 млрд грн), у тому числі: коштів державного бюджету – 592,4 млрд грн, коштів бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування – 1.998 млрд грн. Загалом у 2021 році виявлено порушень та недоліків на загальну суму 179,9 млрд грн (у 2020 р. – 26,26 млрд грн, у 2019 р. – 49,76 млрд грн, у 2018 р. – 17 млрд грн), у тому числі: порушення і недоліки при адмініструванні дохідної частини державного бюджету – 8,8 млрд грн, або 4,9% від загального обсягу (у 2020 р. – 4,77 млрд грн, або 18,2% від загального обсягу); порушення законодавства (включаючи нецільове використання коштів і порушення при плануванні) – 38 млрд грн, або 21,1% від загального обсягу (у 2020 р. – 9,56 млрд грн, або 36,4% від загального обсягу); неефективне управління коштами і майном, їх неефективне використання – 27,7 млрд грн, або 15,4% від загального обсягу (у 2020 р. – 11,93 млрд грн, або 45,4% від загального обсягу); додаткові резерви доходів державного бюджету – 21,6 млрд грн, або 12% від загального обсягу; порушення, допущені при плануванні публічних фінансів, – 83,8 млрд грн, або 46,6% від загального обсягу.

Рахунковою палатою у 2021 році підготовлено та надіслано до вищих органів законодавчої і виконавчої влади, установ, організацій, підприємств 538 документів /звіти, рішення, інформації, акти, листи/ (у 2020 р. – 462), у тому числі: Верховній Раді надіслано 131 документ (у 2020 р. – 95), Президенту України – 13 (у 2020 р. – 10), Раді національної безпеки і оборони – 7 (у 2020 р. – 4), Кабінету Міністрів – 53 (у 2020 р. – 38), правоохоронним органам – 24 (у 2020 р. – 25), органам виконавчої влади, установам, організаціям, підприємствам – 310 (у 2020 р. – 290).

До повноважень Рахункової палати належить аналіз реалізації наданих рекомендацій (пропозицій) з метою оцінки їх результативності (пункт 9 частини першої статті 7 Закону), у зв’язку з чим Рахунковою палатою зазначено, що з рекомендацій, наданих Рахунковою палатою у 2020 і 2021 рр. за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), до кінця 2021 року повністю або частково виконано 65,1%, а саме виконано 40,6%, виконано частково 24,5% і не виконано до 01.01.2022 р. 34,9% (до кінця 2020 р. повністю або частково виконано 63,9%). Водночас звернуто увагу, що значна частина рекомендацій Рахункової палати має системний характер і стосується внесення змін до законодавчих та інших нормативно-правових актів, що потребує часу. При цьому Рахункова палата повідомила, що її пропозиції за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) враховано у 7 законах (у 2020 р. – 5), 15 постановах Кабінету Міністрів (у 2020 р. – 8) і 11 розпорядженнях Кабінету Міністрів (у 2020 р. – 7).

Відповідно до частини шостої статті 232-2 Регламенту, починаючи з 2021 року, Рахункова палата надсилає до Верховної Ради інформацію про стан виконання об’єктами контролю рішень Рахункової палати (ця інформація має надсилатися протягом 45 днів з дня отримання інформації від об’єкта контролю). Така інформація Рахункової палати переважно включає відповіді, надані об’єктами контролю, але не містить узагальненого аналітичного висновку щодо стану і якості виконання об’єктами контролю рекомендацій Рахункової палати та за необхідності пропозицій щодо вжиття Верховною Радою чи її органами відповідних заходів у разі невиконання таких рекомендацій, що ускладнює застосування Верховною Радою відповідної інформації для належного реагування при здійсненні парламентського контролю.

У цьому контексті варто зазначити, що за підсумками розгляду звітів Рахункової палати за 2019 рік і за 2020 рік Комітет рекомендував Рахунковій палаті інформувати у разі несвоєчасного та не в повній мірі реагування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, установ та організацій на рішення Рахункової палати за наслідками проведених заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). У 2021 р. Рахункова палата повідомляла Верховну Раду про такі випадки, при цьому у Комітеті вживалися заходи реагування на відповідні матеріали Рахункової палати.

За інформацією на офіційному веб-сайті Рахункової палати у 2021 році проведено 24 засідання Рахункової палати (у 2020 р. – 27 засідань), а також представники Рахункової палати впродовж 2021 року взяли участь у 141 засіданні комітетів Верховної Ради і їх підкомітетів /на яких було розглянуто 37 питань щодо діяльності Рахункової палати та здійснених нею контрольних заходів/ (у 2020 р. – 139 засіданнях), 33 засіданнях робочих груп (у 2020 р. – 38 засіданнях) та 3 засіданнях тимчасових слідчих комісій.

Найактивніше Рахункова палата у Верховній Раді співпрацює з Комітетом, зокрема, члени Рахункової палати та інші її представники регулярно брали участь у заходах Комітету (зокрема, у 2021 р. – у 37 засіданнях Комітету, 64 засіданнях його підкомітетів та 31 засіданні робочих груп з опрацювання законопроекту про державний бюджет на 2022 рік), на яких висловлювали експертну думку Рахункової палати та активно залучалися до обговорення питань і прийняття рішень. Матеріали Рахункової палати також використовувалися Комітетом при опрацюванні законопроектів, погодженні розподілів/перерозподілів коштів державного бюджету, проведенні аналізу бюджетних показників та розгляді інших питань. У свою чергу на запрошення Рахункової палати народні депутати – члени Комітету мали можливість брати участь у засіданнях Рахункової палати.

У 2021 році Рахунковою палатою за результатами 18 заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) направлено 21 повідомлення правоохоронним органам щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень (у 2020 р. – теж 21 повідомлення), з яких до Офісу Генерального прокурора – 14, Державного бюро розслідувань – 3, Національної поліції – 4,  при цьому за результатами 12 контрольних заходів правоохоронними органами розпочато 27 досудових розслідувань у кримінальних провадженнях (у 2020 р. – 22 досудові розслідування).

Згідно із Звітом одним з основних завдань Рахункової палати у 2021 році, як і у попередні роки, визначено підтримку довіри суспільства до діяльності інституції, підвищення рівня обізнаності про її роль і функції та створення позитивного іміджу. У зв’язку з цим, Рахункова палата продовжує активно висвітлювати інформацію про свою діяльність, зокрема у 2021 році на офіційному веб-сайті Рахункової палати розміщено 1556 повідомлень (у 2020 р. – 1030 повідомлень), включаючи 1211 повідомлень за результатами засідань Рахункової палати. Поряд з тим, у Звіті зазначено, що за підтримки проекту «Зміцнення потенціалу зовнішнього аудиту відповідно до міжнародних стандартів в Україні» створено 3 відеоролики про діяльність Рахункової палати за 25 років, за підтримки GIZ створено 6 мультиплікаційних роликів, які транслювалися парламентським каналом «Рада», а на офіційних сторінках Рахункової палати у Facebook, Telegram та Twitter запроваджено рубрику «25 фактів» – цикл інтерактивних постів про найвагоміші здобутки інституції за чверть століття, які лягли в основу буклета, випущеного двома мова – українською та англійською.

Щодо розміщеної на офіційному веб-сайті Рахункової палати інформації про результати заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) /звіти і рішення Рахункової палати/ слід зауважити, що вона згрупована за роками, але таке групування не є зручним у деяких випадках, наприклад, якщо необхідно проаналізувати певну галузь або напрямок діяльності. Тому вбачається доцільним опрацювати питання щодо оприлюднення реєстру контрольних заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), здійснених Рахунковою палатою, з можливістю групування (пошуку, виокремлення) звітів і рішень Рахункової палати за різними критеріями.

У 2021 році міжнародне співробітництво Рахункової палати здійснювалося відповідно до Стратегії та Регламенту Рахункової палати за такими напрямами: участь у діяльності Міжнародної та Європейської організацій вищих органів аудиту INTOSAI та EUROSAI; забезпечення діяльності робочої групи EUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф; розвиток двостороннього співробітництва з вищими органами аудиту іноземних держав; співпраця з міжнародними організаціями та участь у проектах і програмах міжнародної технічної допомоги. За інформацією Рахункової палати, у зв’язку з всесвітньою пандемією COVID-19 і внаслідок введення обмежувальних заходів у світі та в Україні більшість відповідних заходів відбувалася онлайн.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» бюджетні призначення Рахунковій палаті за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері контролю за виконанням державного бюджету» (код 6511010) за загальним фондом затверджено в сумі 475,5 млн грн (на рівні уточнених бюджетних призначень попереднього року).

За інформацією Рахункової палати, видатки у 2021 році (як і у попередньому році) спрямовувалися на досягнення запланованих стратегічних цілей та пріоритетів, модернізацію існуючої матеріально-технічної бази, забезпечення безпечного функціонування інформаційно-аналітичної системи, активізацію міжнародної діяльності.

Загалом видатки Рахункової палати за 2021 рік проведені у сумі майже 412,05 млн грн, що на 8,6% більше, ніж у 2020 р. (довідково: у 2018 р. – 273,6 млн грн, у 2019 р. – 468 млн грн, у 2020 р. – 379,4 млн грн), з них за загальним фондом – 408,5 млн грн, що становить 85,9% бюджетних призначень. Видатки спеціального фонду державного бюджету за цією бюджетною програмою проведені у сумі 3,5 млн грн, з них 3,3 млн грн – відображення в бухгалтерському обліку ринкової вартості земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні Рахункової палати, розташовані у м. Вінниця та м. Ужгород.

У структурі проведених видатків Рахункової палати за 2021 рік в розрізі економічної класифікації видатків бюджету переважали видатки на оплату праці: становили 292,1 млн грн, або 70,9% загального обсягу видатків (у 2020 р. – 279,6 млн грн, або відповідно 73,7%). Натомість капітальні видатки становили 15,4 млн грн, або 3,7% загального обсягу видатків (у 2020 р. –17,36 млн грн, або відповідно 4,6%).

У Звіті вказано, що з питань інформаційно-аналітичного забезпечення Рахункової палати у 2021 році основні зусилля були спрямовані на виконання заходів з розвитку корпоративної мережі та оновлення матеріально-технічної бази інформаційно-телекомунікаційної системи Рахункової палати, зокрема: здійснено переоснащення структурованої кабельної мережі цієї системи в центральному офісі; придбано більше 300 одиниць комп’ютерного та периферійного обладнання, програмне забезпечення керування корпоративною мережею, програмне забезпечення захисту та антивірусне програмне забезпечення; виконано технічне обслуговування 142 одиниць комп’ютерного та периферійного обладнання.

Слід зауважити, що за підсумками розгляду звітів Рахункової палати за 2019 рік і за 2020 рік Комітет рекомендував Рахунковій палаті розробити план розвитку інформаційних технологій та інформаційної безпеки у Рахунковій палаті на середньострокову перспективу, але на даний час немає інформації щодо виконання відповідної рекомендації. Разом з тим, на офіційному веб-сайті Рахункової палати розміщено результати оцінки ефективності бюджетної програми за 2021 рік /підготовлені і оприлюднені на виконання частини шостої статті 20 і частини п’ятої статті 28 Бюджетного кодексу України/, в яких одним із заходів підвищення ефективності бюджетної програми передбачено затвердження ІТ стратегії Рахункової палати.

Згідно із Звітом зміцнення організаційної спроможності та професійного потенціалу Рахункової палати є однією із стратегічних цілей Стратегії. Станом на 31.12.2021 р. фактична чисельність працівників Рахункової палати становила 487 осіб, або 68,3% від штатної чисельності /згідно з штатним розписом – 713 одиниць/ (станом на 31.12.2020 р. – теж 487 осіб, або 68,3% від штатної чисельності), у тому числі: 8 – члени Рахункової палати, 420 – державні службовці, 22 – працівники патронатної служби, 37 – інші працівники; у центральному апараті – 361 особа, у територіальних управліннях – 126 осіб. На початок 2022 року вакантними були 226 посад, з них 5 посад членів Рахункової палати (відповідно до закону від 14.11.2019 р. № 293-ІХ збільшено склад Рахункової палати з 9 до 13 членів Рахункової палати, при цьому постановою Верховної Ради України від 03.09.2020 р. № 865-ІХ звільнено 1 члена Рахункової палати у зв’язку з досягненням 65 років). Отже, вже два роки поспіль фактична чисельність працівників Рахункової палати практично не змінювалася (протягом 2021 року призначено та звільнено 25 осіб), хоча Комітет за результатами розгляду звітів Рахункової палати за 2019 рік і 2020 рік рекомендував розглянути можливість заповнення вакантних посад в апараті Рахункової палати для належного його укомплектування. Разом з тим, у 2022 році, в умовах воєнного стану в Україні, введеного у зв'язку з збройною агресією Російської Федерації, дане питання не вбачається нагальним.

З приводу діяльності Рахункової палати у сфері запобігання та протидії корупції у Звіті серед іншого вказано, що керівництвом Рахункової палати встановлено додатковий контроль за дотриманням принципу незалежності Рахункової палати та її членів при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), як наслідок, у 2021 році не виявлено жодного випадку політичного замовлення і тиску на діяльність Рахункової палати через її фахівців при формуванні плану роботи, виборі об’єктів контролю, строків проведення контрольних заходів.

Доцільно також відмітити, що за інформацією Рахункової палати, упродовж звітного року проведено 4 внутрішні аудити за визначеними пріоритетами: аудит державних закупівель; аудит функціонування внутрішнього контролю за процесом документообігу в структурних підрозділах апарату Рахункової палати; організація та діяльність управління ІТ забезпечення; аудит стану функціонування внутрішнього контролю. При цьому повідомлено, що частка виконаних рекомендацій за результатами зазначених аудитів, за якими строк реалізації визначено в 2021 році, становить близько 70%.

У Комітеті проаналізовано стан врахування Рахунковою палатою рекомендацій Комітету, наданих Рахунковій палаті за результатами розгляду звітів Рахункової палати за 2019 рік і за 2020 рік, та зауважено, що окремі рекомендації не враховано та/або немає інформації щодо їх врахування (оскільки з даного питання Рахункова палата не повідомила Комітет). Зокрема, необхідно звернути увагу на такі рекомендації:

– подати на затвердження Верховної Ради пропозиції щодо граничної чисельності апарату Рахункової палати (з наданням фінансово-економічного обґрунтування, включаючи відповідні розрахунки). Зазначене питання залишається неврегульованим з 2015 року, незважаючи на норму абзацу другого частини четвертої статті 17 Закону (згідно з якою гранична чисельність апарату Рахункової палати затверджується Верховною Радою за поданням Рахункової палати в межах бюджетних призначень на забезпечення її діяльності);

– розглянути можливість регулярного здійснення аудиту операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу з урахуванням особливостей, визначених статтею 11 Закону, посиливши за необхідності інституційну спроможність відповідного підрозділу апарату Рахункової палати. У планах роботи Рахункової палати на 2021 рік та на 2022 рік (із змінами) не передбачено здійснення Рахунковою палатою відповідного аудиту. При цьому, починаючи з 2018 року, Рахунковою палатою не здійснювався аудит щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу, хоча раніше відповідний контрольний захід проводився майже щорічно. Останніми роками таке питання висвітлювалося Рахунковою палатою у висновках щодо аналізу виконання державного бюджету та експертизи законопроекту про державний бюджет. Зважаючи на наявність значного боргового навантаження на державний бюджет протягом останніх років (включаючи ймовірне суттєве зростання державного боргу і гарантованого державою боргу у 2022 році) та спеціальні контрольні повноваження Рахункової палати, визначені статтями 7 і 11 Закону та статтею 110 Бюджетного кодексу України, відповідне питання залишається дуже актуальним.

Таким чином, з метою підвищення ефективності діяльності Рахункової палати ряд вищезазначених питань потребують її належної уваги та можуть бути направлені (окремі з них – повторно) Рахунковій палаті у вигляді рекомендацій Комітету.

За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив таке рішення:

1. Звіт Рахункової палати за 2021 рік взяти до відома.

2. Рекомендувати Рахунковій палаті:

1) подати на затвердження Верховної Ради України пропозиції щодо граничної чисельності апарату Рахункової палати (з наданням фінансово-економічного обґрунтування, включаючи відповідні розрахунки);

2) розглянути можливість здійснення у поточному або наступному роках аудиту операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу з урахуванням особливостей, визначених статтею 11 Закону України «Про Рахункову палату»;

3) забезпечити висвітлення у щорічних звітах про діяльність Рахункової палати змістовної інформації щодо стану виконання плану роботи та щодо звіту про виконання паспорта бюджетної програми;

4) розміщувати на офіційному веб-сайті інформацію про стан реалізації Стратегії розвитку Рахункової палати на 2019–2024 роки у відповідному звітному періоді;

5) опрацювати питання щодо оприлюднення на офіційному веб-сайті Рахункової палати реєстру контрольних заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), здійснених Рахунковою палатою, з можливістю групування (пошуку, виокремлення) звітів і рішень Рахункової палати за різними критеріями;

6) забезпечити затвердження ІТ стратегії Рахункової палати;

7) удосконалити зміст інформації про стан виконання об’єктами контролю рішень Рахункової палати, що надсилається до Верховної Ради України відповідно до частини шостої статті 232-2 Регламенту Верховної Ради України, забезпечивши наявність узагальненого аналітичного висновку щодо стану і якості виконання об’єктами контролю рекомендацій Рахункової палати та за необхідності пропозицій щодо вжиття Верховною Радою України чи її органами відповідних заходів у разі невиконання таких рекомендацій,  з метою розширення можливостей практичного застосування такої інформації при здійсненні парламентського контролю;

8) до 1 лютого 2023 року надати Комітету інформацію про вжиті заходи щодо вищенаведених рекомендацій.

3. Поінформувати Верховну Раду України про розгляд Комітетом Звіту Рахункової палати за 2021 рік.