Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 28 жовтня 2024 року розглянув питання щодо підготовки до першого читання проекту Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік (реєстр. № 12000 від 14.09.2024), поданого Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.

Згідно з частиною другою статті 89 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів України /далі – КМУ/ має виключне право законодавчої ініціативи на внесення проекту закону про державний бюджет. Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статей 20 і 29 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та статті 153 Регламенту КМУ 14 вересня 2024 року подав до Верховної Ради України /далі – Верховна Рада/ проект Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік (реєстр. № 12000) /далі – законопроект/.

Частиною четвертою статті 20 Регламенту визначено, що проект закону про державний бюджет на наступний рік включається до порядку денного сесії Верховної Ради позачергово без голосування. Згідно з частиною першою статті 39 Кодексу розгляд та затвердження державного бюджету відбувається у Верховній Раді за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом (йдеться про главу 27 "Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням").

Відповідно до частини першої статті 154 Регламенту 20 вересня 2024 року відбулося представлення законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради. При цьому Комітет напередодні (19 вересня п.р.) розглянув відповідне питання і поінформував Верховну Раду щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу (лист від 19.09.2024 № 04-13/3-2024/205283 (1666319)).

На виконання частини третьої статті 156 Регламенту, пункту 2 частини першої і пункту 2 частини третьої статті 7 Закону України "Про Рахункову палату" Рахункова палата /далі – РП/ надіслала Верховній Раді і Комітету (листи від 27.09.2024 № 06-3357 і № 06-3356) Висновки за результатами експертизи законопроекту, затверджені рішенням РП від 27.09.2024 № 44-1 /далі – Висновки РП/. Висновки РП розміщено на офіційному сайті Рахункової палати, а також 30.09.2024 направлено народним депутатам України через єдину автоматизовану систему роботи з документами у Верховній Раді.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/, проаналізувавши законопроект, надало висновок (лист від 15.10.2024 № 16/03-2024/226037 (1688271)), в якому висловлено міркування, зауваження та пропозиції щодо окремих положень законопроекту.

У Комітеті проаналізовано законопроект (із супровідними матеріалами до нього), Висновки РП і висновок ГНЕУ до законопроекту, інші матеріали (включаючи пропозиції і зауваження щодо законопроекту) та звернуто увагу, зокрема, на таке.

І. Щодо основних положень і показників законопроекту

Представляючи законопроект у Верховній Раді, Міністр фінансів України Марченко С.М. передусім відмітив, що: бюджет на 2025 рік в повному обсязі забезпечує основну потребу держави на сьогоднішній момент – забезпечення оборони і безпеки (фактично 2/3 видатків загального фонду державного бюджету будуть оборонними або спрямованими на оборону); наступний основний пріоритет бюджету – соціальний захист; всі ключові параметри цього бюджету узгоджені з місією Міжнародного валютного фонду /далі – МВФ/, яка була у вересні п.р., зважаючи, що 38,4 млрд дол. США планується отримати від міжнародних партнерів в 2025 р., щоб забезпечити фінансування всіх потреб наступного року.

У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що при розрахунках показників проекту державного бюджету на 2025 рік використовувалися основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2025-2027 роки (схвалені постановою КМУ від 28.06.2024 № 780 і враховані під час складання Бюджетної декларації на 2025-2027 роки /далі – Декларація-2025-2027/), при цьому такий макроекономічний прогноз передбачає обережні оцінки як щодо підсумків поточного року, так і темпів відновлення економіки у наступному році з врахуванням наявного рівня безпекових ризиків, та є оцінкою у режимі реального часу із значним ступенем невизначеності в умовах воєнного часу, при постійній зміні перебігу подій на фронті, зовнішніх та внутрішніх умов економічного розвитку, виникнення нових викликів та шоків для країни. Зокрема, на 2025 рік прогноз номінального ВВП становить 8.466,3 млрд грн (факт за 2023 р. – 6.537,8 млрд грн, прогноз на 2024 р. – 7.643 млрд грн, очікуваний показник на п.р. – 7.484,7 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 2,7% (факт за 2023 р. – 5,3%, прогноз на 2024 р. – 4,6%, очікуваний показник на п.р. – 3,5%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 109,5% (факт за 2023 р. – 105,1%, прогноз на 2024 р. – 109,7%, очікуваний показник на п.р. – 107,9%). Поряд з тим, вказано, що для розрахунку бюджетних показників законопроекту враховано прогноз обмінного курсу гривні до долара США: в середньому за рік – 45 грн (факт за 2023 р. – 36,57 грн, прогноз на 2024 р. – 40,7 грн, факт за 9 місяців 2024 р. – 39,72 грн).

В інформації про фіскальні ризики (наданій у складі супровідних матеріалів до законопроекту) вказано, що: повномасштабне військове вторгнення та його наслідки продовжують підтримувати високий рівень безпекових ризиків на тлі невизначеності, яка генерує додаткові ризики для економічного розвитку у середньостроковій перспективі; війна безповоротно змінює структуру та характер економіки, оскільки кожен місяць війни призводить до додаткових втрат економічного потенціалу, фізичного та людського капіталу, ринків збуту; існують суттєві розбіжності між оцінками різних організацій щодо перспектив економічного розвитку у 2025 р., зокрема щодо зміни ВВП (оцінки коливаються від "-1,3%" ("-1%" за альтернативним сценарієм МВФ, опублікованим у червні п.р.) до "+6,5%" ("+5,5%" за базовим сценарієм МВФ) згідно з консенсус-прогнозом) та рівня інфляції (оцінки коливаються від 5,8% до 10,8% (8,5% за альтернативним сценарієм МВФ)). РП теж звернуто увагу на зазначене та зауважено, що зберігаються ризики недосягнення в 2025 р. окремих прогнозних показників (зокрема, зниження обсягів зовнішньої торгівлі через удари по портовій інфраструктурі та блокування торгових суден у Чорному морі, зниження врожаю зернових культур через втрату посівних площ, ускладнення логістики, дефіцит робочої сили), варіативність прогнозів зростання споживчих цін і курсу гривні до іноземних валют свідчить про ризик недотримання окремих надходжень державного бюджету. Національний банк України /далі – НБУ/ (лист від 02.10.2024 № 18-0010/74899) застерігає, що застосування для розрахунків бюджетних показників послабленого обмінного курсу підвищує ризик завищення планів щодо надходження податків від імпорту та подальшого їх невиконання, а також загрожує меншими фактичними обсягами конвертації міжнародної допомоги в гривневому еквіваленті, водночас завищений курс та інфляція (закладені в макропрогнозі) суттєво погіршують інфляційні і курсові очікування, що ускладнює проведення НБУ монетарної політики та генерує ризики появи додаткової потреби в борговому фінансуванні (у т.ч. емісійному) та/або оптимізації видатків.

У статті 1 законопроекту загальні показники проекту державного бюджету на 2025 рік є такими (порівняно з відповідними фактичними показниками за 2023 рік та плановими на 2024 рік, затвердженими Законом України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" /далі – Закон-2024/ із внесеними до нього змінами згідно із законом від 18.09.2024 № 3978-IX):

доходи – у сумі 2.336,3 млрд грн (менше факту за 2023 р. на 336,2 млрд грн /на 12,6%/ та більше затверджених із змінами на п.р. на 424,8 млрд грн /на 22,2%/);

видатки – у сумі 3.938,2 млрд грн (менше факту за 2023 р. на 76,6 млрд грн /на 1,9%/ та більше затверджених із змінами на п.р. на 201,6 млрд грн /на 5,4%/);

повернення кредитів – у сумі 15,3 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 0,5 млрд грн /на 3,6%/ та затверджених на п.р. на 0,2 млрд грн /на 1,6%/);

надання кредитів – у сумі 54 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 44,7 млрд грн /в 5,8 раза/ та затверджених із змінами на п.р. на 18 млрд грн /на 50%/);

граничний обсяг дефіциту – у сумі 1.640,6 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 303,8 млрд грн /на 22,7%/ та менше затвердженого із змінами на п.р. на 205,5 млрд грн /на 11,1%/), що розрахунково становить 19,4% прогнозного ВВП.

Показники доходів проекту державного бюджету на 2025 рік розроблено на базі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку, схвалених постановою КМУ від 28.06.2024 № 780, з урахуванням норм податкового і бюджетного законодавства, окремих особливостей, а також враховують зміни до Податкового кодексу України, передбачені законопроектом за реєстр. № 11090 щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби /далі – законопроект № 11090/ і законопроектом за реєстр. № 11416-д щодо особливостей оподаткування у період дії воєнного стану /далі – законопроект № 11416-д/. Доходи державного бюджету у законопроекті передбачені загалом у сумі 2.336,3 млрд грн, що більше затвердженого із змінами показника на 2024 р. /1.911,5 млрд грн/ на 22,2%. За оцінкою РП, зростання зазначених доходів передбачено насамперед за рахунок збільшення ставок військового збору і акцизного податку, девальвації гривні, зростання імпорту, цін, коштів НБУ, водночас при прогнозованому економічному зростанні 2,7% зазначені доходи у порівняних умовах (без урахування грантів, міжбюджетних трансфертів і надходжень за рахунок змін до Податкового кодексу України) реально (тобто без урахування цінового чинника) зменшаться на 1,1%.

Порівняно із затвердженими із змінами показниками на 2024 р. у доходах проекту державного бюджету на 2025 рік найвагоміше збільшення передбачається щодо: податку на доходи фізичних осіб та військового збору (разом) – на 128,9 млрд грн, або на 39,1%; ПДВ із ввезених на митну територію України товарів – на 87,4 млрд грн, або на 17,3%; надходжень від Європейського Союзу /далі – ЄС/, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ – на 81,2 млрд грн, або в 13,7 раза; акцизного податку з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) – на 43,2 млрд грн, або на 41,5%; акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) – на 39,5 млрд грн, або на 39,5%; ПДВ з вироблених в Україні товарів з урахуванням бюджетного відшкодування – на 28,6 млрд грн, або на 9,9%; коштів, що перераховуються НБУ відповідно до Закону України "Про Національний банк України", – на 25,3 млрд грн, або на 65,4%; ввізного мита – на 10,9 млрд грн, або на 22,5%; власних надходжень бюджетних установ – на 10,4 млрд грн, або на 22,2%.

Разом з тим, у проекті державного бюджету на 2025 рік показники доходів є значно меншими, ніж затверджені із змінами на 2024 р., за такими видами: податок на прибуток підприємств – на 34,8 млрд грн, або на 14,5%; інші надходження (код 24060300) – на 8,3 млрд грн, або на 47,6%; рентна плата за користування надрами для видобування природного газу – на 5,1 млрд грн, або на 13,8%; частина чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, – на 3,5 млрд грн, або на 5%; збір за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та кошти від продажу таких дозволів – на 1,3 млрд грн, або у 3,3 раза.

При цьому доходи загального фонду плануються у сумі 2.095,2 млрд грн, що більше фактичного показника за 2023 р. на 432,1 млрд грн, або 26%, та затвердженого із змінами показника на п.р. на 344,4 млрд грн, або на 19,7%. Збільшення таких доходів порівняно з уточненим планом на 2024 р. пов'язано, серед іншого, з врахуванням у їх прогнозних показниках 153,8 млрд грн від впровадження положень законопроектів:

№ 11090 – 27,1 млрд грн, у т.ч.: акцизний податок – 22,6 млрд грн (від підвищення ставок податку на тютюнові вироби); ПДВ – 4,5 млрд грн (від збільшення бази оподаткування (ставок акцизного податку));

№ 11416-д – 126,7 млрд грн, у т.ч.: військовий збір – 122,4 млрд грн (від підвищення ставки збору з 1,5% до 5% – 107,7 млрд грн; від встановлення збору для осіб, які перебувають на спрощеній системі оподаткування, а саме: фізичних осіб – підприємців І, ІІ, ІІІ та IV груп – 13,7 млрд грн, юридичних осіб ІІІ групи – 0,9 млрд грн); податок на прибуток підприємств – 4,3 млрд грн (від встановлення щомісячних авансових внесків з податку для платників, які здійснюють діяльність з роздрібної торгівлі пальним (за кожну АЗС), – 3,6 млрд грн; від встановлення ставки податку для фінансових установ у розмірі 25% – 0,7 млрд грн).

Верховною Радою законопроект № 11090 прийнято лише за основу 04.06.2024, а законопроект № 11416-д прийнято в цілому 10.10.2024. Зазначене не у повній мірі узгоджується з визначеним пунктом 5 частини першої статті 7 Кодексу принципом обґрунтованості бюджетної системи (згідно з яким бюджет формується на реалістичних розрахунках надходжень бюджету та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил), а також визначеним пунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України принципом стабільності податкового законодавства (згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду).

Крім того, у проекті державного бюджету на 2025 рік враховано положення законопроекту № 11416-д, направленого Верховною Радою 03.09.2024 на повторне І читання. Основними відмінностями законопроекту № 11416-д, прийнятого 10.10.2024, є встановлення ставки податку на прибуток для банків за 2024 р. у розмірі 50%, а також залишення ставки військового збору щодо грошового забезпечення військовослужбовців на рівні 1,5%. За інформацією Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/, розміщеною на його веб-сайті, додаткові доходи державного бюджету від реалізації прийнятого законопроекту № 11416-д можуть становити у 2025 р. 133 млрд грн, що на 6,3 млрд грн більше, ніж враховано у проекті державного бюджету на 2025 рік.

Таким чином, для дотримання збалансованості показників державного бюджету на 2025 рік розгляд і прийняття таких законодавчих ініціатив має бути взаємоузгодженим та при підготовці законопроекту до ІІ читання необхідно уточнити відповідні показники доходів проекту державного бюджету на 2025 рік з урахуванням стану розгляду і прийняття законопроектів № 11090 і № 11416-д (зокрема, щодо військового збору, податку на прибуток підприємств, акцизного податку, частини чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність).

Ще однією особливістю доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2025 рік є включення до їх складу планових надходжень допомоги ЄС (код 42030200) у сумі 72,9 млрд грн (на 2024 р. планові надходження визначено у сумі 1 млн грн, надійшло за 9 місяців п.р. – 67,7 млрд грн). Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту йдеться про безоплатну та безповоротну фінансову допомогу ЄС в рамках реалізації Угоди про фінансування між Україною та ЄС, представленим Європейською Комісією, від 08.07.2024, укладеної сторонами на виконання Рамкової угоди між Україною та ЄС щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування ЄС для України згідно з інструментом Ukraine Facility (ратифікованої законом від 06.06.2024 № 3786-IX).

Водночас, доходи спеціального фонду плануються у сумі 241,1 млрд грн, що менше фактичного показника за 2023 р. на 768,4 млрд грн, або у 4,2 раза (переважно в частині інших джерел власних надходжень бюджетних установ, які в основному стосуються сектору національної безпеки і оборони та не передбачаються у планових показниках: факт за 2023 р. – 766,9 млрд грн, проект на 2025 р. – 0,5 млрд грн), та більше затвердженого із змінами показника на п.р. на 80,4 млрд грн, або на 50,1%.

На збільшення планового обсягу таких доходів вплинуло передусім передбачене на 2025 рік часткове відновлення державного дорожнього фонду, до якого згідно із статтею 32 законопроекту пропонується включити в основному 25% джерел формування цього фонду, визначених пунктом 1 частини другої статті 24-2 Кодексу (які у п.р. відповідно до статті 35
Закону-2024 і пункту 59 розділу VI Кодексу у повному обсязі зараховуються до загального фонду державного бюджету), та передбачено плановий обсяг таких доходів на 2025 р. загалом у сумі 43,2 млрд грн, з них від: акцизного податку з транспортних засобів та пального – 39,3 млрд грн; ввізного мита на нафтопродукти, транспортні засоби та шини до них – 3,8 млрд грн; плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, – 37,2 млн грн. При цьому стаття 32 законопроекту потребує техніко-юридичного уточнення для чіткості викладу відповідного положення та узгодження з бюджетною методологією.

Більші планові обсяги на 2025 рік передбачено також щодо деяких доходів спеціального фонду, які є джерелами формування цього фонду у п.р., найбільше щодо: частини податку на доходи фізичних осіб від оподаткування грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що належить до доходів відповідних місцевих бюджетів (згідно з пунктом 60 розділу VI Кодексу), – 104,2 млрд грн (на 19,1 млрд грн більше, ніж затверджено із змінами на п.р.); грантів (дарунків), що надходять від урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ до державного бюджету, – 14,65 млрд грн (на 12,2 млрд грн більше, ніж затверджено на п.р.).

Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту у плановому показнику ПДВ на 2025 рік враховано розрахунковий обсяг бюджетного відшкодування ПДВ у сумі 164,4 млрд грн, що більше на 26,9 млрд грн очікуваного показника у 2024 р. /137,5 млрд грн/ та на 32 млрд грн фактичного показника за 2023 р. /132,4 млрд грн/. За звітними даними впродовж січня-вересня 2024 р. грошовими коштами відшкодовано 109,7 млрд грн, що на 8 млрд грн більше, ніж за аналогічний період 2023 р., при цьому залишки невідшкодованого ПДВ на 01.09.2024 становили 23,8 млрд грн (збільшилися на 5 млрд грн з початку п.р.).

Статтею 15 законопроекту передбачається установити, що у 2025 році НБУ відповідно до Закону України "Про Національний банк України" перераховує до державного бюджету суму частини прибутку до розподілу в розмірі не менш як 63,9 млрд грн. Однак в інформації НБУ (лист від 29.02.2024 № 62-0012/15957), наданій на виконання частини третьої статті 33 Кодексу, наведено прогноз частини прогнозованого прибутку до розподілу НБУ, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету у 2025 р., у сумі 34,4 млрд грн (яка узгоджується з відповідним показником у Декларації-2025-2027) та звернуто увагу, що остаточна сума для перерахування буде залежати від фактичних операцій та макроекономічних показників у прогнозованому періоді та визначатиметься після підтвердження зовнішнім аудитом і затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності НБУ. Хоча НБУ у своєму зверненні щодо законопроекту (лист від 02.10.2024 № 18-0010/74899) не висловив зауважень з даного питання, залишається ризик ненадходження коштів від НБУ у передбаченому законопроектом обсязі. У 2022 р., 2023 р. і 2024 р. НБУ перерахував до державного бюджету відповідно 18,8 млрд грн, 71,9 млрд грн і 38,6 млрд грн.

На 2025 рік надходження частини чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, плануються в обсязі 66,1 млрд грн (факт за 2023 р. – 35,1 млрд грн, затверджено із змінами на 2024 р. – 69,6 млрд грн, факт за 9 міс. п.р. – 68,4 млрд грн). В інформації про фіскальні ризики (наданій у складі супровідних матеріалів до законопроекту) вказано, що основну суму цих надходжень у 2025 р. /47,5 млрд грн, або 71,9%/ заплановано отримати від банківських установ (у п.р. від АТ КБ "Приватбанк" надійшло 30,2 млрд грн). Разом з тим, у зв'язку з підвищенням ставки податку на прибуток для банків за 2024 р. з 25% до 50% (згідно з прийнятим законопроектом № 11416-д) може зменшитися чистий прибуток банків і відповідно сума дивідендів на державну частку. Отже, значним є ризик неотримання зазначених надходжень до державного бюджету у передбаченому законопроектом обсязі, на що також звертає увагу РП. При цьому статтею 20 законопроекту пропонується врегулювати питання сплати господарськими товариствами дивідендів на державну частку до державного бюджету у разі неприйняття ними рішення про виплату дивідендів та затвердження розміру річних дивідендів до 1 травня року, що настає за звітним періодом (подібні норми передбачені у законах про державний бюджет на 2021-2024 рр.), що пояснюється необхідністю забезпечення своєчасності і планомірності таких надходжень до державного бюджету. Однак таке питання потребує унормування правових відносин на постійній основі і не є предметом регулювання закону про державний бюджет (визначеним статтею 40 Кодексу), який до того ж має обмежену дію у часі (рік), а відтак мають врегульовуватися у Законі України "Про управління об'єктами державної власності".

Поряд з тим, у Висновках РП зауважено, що у 2025 р. суттєвим є ризик ненадходження ПДВ з ввезених на митну територію України товарів та ввізного мита у передбачених законопроектом обсягах відповідно на 22,9% і 20,2% через ймовірність недосягнення прогнозного зростання імпорту і курсу гривні до долара США.

Водночас, за оцінкою РП, у законопроекті не враховано додаткові резерви надходжень державного бюджету щодо:

податку на прибуток підприємств – орієнтовно до 10 млрд грн від підвищення ставки податку на прибуток для банків за 2024 р. з 25% до 50% (згідно з прийнятим законопроектом № 11416-д);

збору за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та коштів від продажу таких дозволів – 1,28 млрд грн (тобто збільшення від 0,55 млрд грн до показника, затвердженого із змінами на п.р. /1,83 млрд грн/) з урахуванням динаміки таких надходжень у попередніх роках (надійшло за 2020 р. – 0,96 млрд грн, 2021 р. – 1,4 млрд грн, 2022 р. – 0,5 млрд грн, 2023 р. – 2,4 млрд грн, 9 міс. 2024 р. – 1,7 млрд грн).

У 2025 р. прогнозується збільшення частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет, зокрема, доходи проекту зведеного бюджету на 2025 рік прогнозуються у сумі 2.821,1 млрд грн і становлять 33,3% прогнозного ВВП, що на 3,8 відсоткового пункту більше первинного прогнозного показника на 2024 р. (факт за 2021 р. – 30,5%, факт за 2022 р. – 41,9%, факт за 2023 р. – 47,5% ВВП, первинний прогноз на 2024 р. – 29,5% прогнозного ВВП). РП зазначає, що рівень перерозподілу ВВП через державний бюджет у 2025 р. порівняно з 2024 р. зросте внаслідок збільшення ставок: військового збору – з 1,5% до 5%; податку на прибуток для фінансових установ – з 18% до 25%; акцизного податку на бензин на 12%, дизельне паливо – на 21,5%, скраплений газ – на 16,9%, тютюнові вироби – в 1,5 раза, а також запровадження сплати військового збору платниками податків, що перебувають на спрощеній системі оподаткування, авансових платежів з податку на прибуток для платників, які провадять діяльність із роздрібної торгівлі пальним.

Згідно із супровідними матеріалами до законопроекту прогнозні втрати доходів бюджету від наданих пільг на 2025 рік становитимуть 154,7 млрд грн, що більше фактичних втрат за 2023 р. на 38,5 млрд грн та очікуваних втрат у 2024 р. на 9,6 млрд грн. У Національній стратегії доходів до 2030 року (схваленій розпорядженням КМУ від 27.12.2023 № 1218-р) передбачено у 2024 р. провести інвентаризацію наявних податкових пільг, надати оцінку їх ефективності та обґрунтованості часових рамок їх дії, розробити єдиний підхід до застосування податкових стимулів та механізми постійного моніторингу податкових преференцій, а також серед завдань визначено приведення податкових пільг та знижених ставок ПДВ у відповідність з директивами ЄС, перегляд режимів інвестиційного стимулювання щодо податку на прибуток підприємств. У Меморандумі про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ від 17.06.2024 теж передбачено заходи, спрямовані на впорядкування податкових пільг. Тому належне вжиття відповідних заходів сприятиме мобілізації додаткових податкових надходжень до державного бюджету.

Граничний обсяг дефіциту проекту державного бюджету на 2025 рік передбачається у сумі 1.640,6 млрд грн (у т.ч. загальний фонд – 1.549,5 млрд грн, спеціальний фонд – 91,1 млрд грн), що розрахунково становить 19,4% прогнозного ВВП (факт за 2023 р. – 20,4% ВВП, первинний прогноз на 2024 р. – 20,6%, уточнений прогноз на 2024 р. – 24,2% прогнозного ВВП). Зазначене не відповідає вимогам абзаців другого і третього частини першої статті 14 Кодексу щодо визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% прогнозного ВВП. У зв'язку з цим, у пункті 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується зупинити на 2025 рік дію вищенаведених норм Кодексу (які також зупинено на 2021-2024 рр. і не застосовувалися у 2020 р.).

Загалом державні запозичення передбачаються в обсязі 2.325,7 млрд грн (у т.ч. внутрішні – 579,2 млрд грн, зовнішні – 1.746,5 млрд грн), що менше уточнених планових показників на 2024 р. на 84,4 млрд грн, або на 3,5% (у т.ч. внутрішні – менше на 162,8 млрд грн, або на 21,9%, зовнішні – більше на 78,4 млрд грн, або на 4,7%). Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту середньозважена ставка для внутрішніх боргових інструментів становить близько 16% річних, для зовнішніх боргових інструментів – близько 5% річних, але умови запозичень можуть змінюватися залежно від впливу політичних, економічних та геополітичних чинників, при цьому із запланованих зовнішніх запозичень до загального фонду (1.658,4 млрд грн, що становить 74,1% запозичень загального фонду) прогнозується отримати кошти від ЄС (537,2 млрд грн), МВФ (123,6 млрд грн), Міжнародного банку реконструкції та розвитку (140,2 млрд грн), інших кредиторів (857,3 млрд грн). В інформації про фіскальні ризики (наданій у складі супровідних матеріалів до законопроекту) вказано, що: є ризик послаблення міжнародної підтримки, звуження можливостей доступу до необхідних фінансових ресурсів, пов'язаний здебільшого з політично-економічною ситуацією в країнах-партнерах, яку важко передбачити; недостатня фінансова допомога може спричинити зростання імовірності використання внутрішніх інструментів для компенсації необхідної фінансової підтримки, зокрема через внутрішнє фінансування, скорочення бюджетних витрат, в результаті це може створити ризики порушення фінансової стійкості та макроекономічної стабільності; недоотримання та/або невчасне отримання фінансової допомоги від міжнародних партнерів може призвести до проблем з фінансуванням дефіциту державного бюджету та відновлення зруйнованої інфраструктури.

Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням КМУ здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій банків та обмін ОВДП на ринкових умовах, що були раніше випущені з метою поповнення статутних капіталів банків, а також в обмін на векселі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Аналогічні норми протягом багатьох років постійно передбачаються у законах про державний бюджет, при цьому у 2018-2024 рр. /станом на 01.10.2024/ зазначені операції не здійснювалися (за виключенням збільшення статутного капіталу Укрексімбанку у 2020 р.). Поряд з тим, статтею 18 законопроекту пропонується надати право Мінфіну здійснювати понадпланові державні запозичення (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж. Аналогічна норма передбачена у законах про державний бюджет на 2020-2024 рр. Такі положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу).

Кредити (позики), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів /далі – зовнішні цільові кредити/, у 2025 р. плануються в обсязі 88 млрд грн, що більше затвердженого на 2024 р. на 25,9 млрд грн, або на 41,6% (факт за 2023 р. – 20,3 млрд грн, або 11,7% річного плану, факт за 9 міс. 2024 р. – 14,3 млрд грн, або 23% річного плану). Залучення зовнішніх цільових кредитів на невисокому рівні триває багато років, що свідчить про системні недоліки у плануванні та використанні зазначених коштів, зокрема через неналежне здійснення відповідальними виконавцями заходів з впровадження проектів.

При цьому, частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення КМУ вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2025 р. зовнішніх цільових кредитів та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також перерозподілу витрат бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення зовнішніх цільових кредитів. Статтею 27 законопроекту пропонується залучення до спеціального фонду державного бюджету зовнішніх цільових кредитів та коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, не передбачених у законопроекті, із спрямуванням за рішенням КМУ на реалізацію проектів, програм та заходів у рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ. Водночас передбачається, що з метою відображення надходження у 2025 р. таких коштів здійснюється коригування відповідних показників доходів, фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, переліку зовнішніх цільових кредитів у 2025 р.

Такі положення не узгоджуються з нормами Кодексу, зокрема з: частинами першою і другою статті 16 (згідно з якими державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про державний бюджет, з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду, зовнішні цільові кредити відносяться до державних зовнішніх запозичень, кошти для реалізації відповідних інвестиційних проектів передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів); частиною першою статті 18 (згідно з якою граничний обсяг державного боргу визначається законом про державний бюджет); частиною першою статті 40 (згідно з якою законом про державний бюджет мають визначатися, серед іншого, загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету, граничний обсяг річного дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також у додатку до закону – доходи і фінансування державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету, перелік зовнішніх цільових кредитів). Разом з тим, щодо частини другої статті 4 законопроекту протягом останніх років аналогічна норма передбачається у законах про державний бюджет і застосовується в процесі виконання державного бюджету, а щодо статті 27 законопроекту подібна норма міститься у статті 30 Закону-2024.

Статтею 44 законопроекту пропонується установити, що у 2025 р., як виняток з положень частин першої та третьої статті 15, частини четвертої статті 23, статті 30, частини другої статті 48, пункту 5 частини першої статті 52 Кодексу, за рішенням КМУ та за згодою з відповідним кредитором зовнішні цільові кредити можуть спрямовуватися на фінансування загального фонду державного бюджету з подальшим передбаченням в наступних бюджетних періодах видатків спеціального фонду державного бюджету та джерел їх покриття, у т.ч. з можливістю передбачення відповідних видатків за рахунок коштів загального фонду державного бюджету відповідно до закону про державний бюджет на відповідний рік, у розмірі, необхідному для досягнення цілей, визначених міжнародними договорами, на підставі яких залучаються зовнішні цільові кредити. Таке положення не узгоджується з нормами Кодексу щодо формування і виконання спеціального фонду бюджету, у зв'язку з чим у цьому положенні зазначається, що відповідні дії можуть здійснюватися як виняток з відповідних норм Кодексу. Крім того, таке положення не містить чіткого правового механізму визначення, яким чином в наступних роках будуть передбачатися відповідні видатки у державному бюджеті із спеціального фонду (за рахунок яких джерел) чи із загального фонду, що може призвести до неоднозначного трактування такого положення та проблем при його практичному застосуванні у подальшому. Разом з тим, подібна норма міститься у статті 48 Закону-2024.

ГНЕУ зауважує, що положення статей 4, 16–18, 27, 28 та абзаців 2–4 пункту 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту можуть призвести до поглиблення порушень параметрів боргової безпеки країни та максимізації боргових ризиків у середньо- та довгостроковій перспективі.

Загальні витрати на обслуговування і погашення державного боргу плануються в обсязі 1.172,2 млрд грн, що більше уточненого плану на 2024 р. на 230,9 млрд грн, або на 24,5%. При цьому витрати на погашення основної суми боргу плануються у сумі 691,4 млрд грн /на 123,1 млрд грн, або на 21,7%, більше уточненого плану на п.р./, з них за внутрішніми зобов'язаннями – 562 млрд грн, а видатки на обслуговування боргу – у сумі 480,8 млрд грн /на 107,9 млрд грн, або на 28,9%, більше уточнених бюджетних призначень на п.р./. РП звертає увагу, що 25,9% усіх передбачених у 2025 р. витрат державного бюджету становитимуть витрати на виконання зобов'язань за державним і гарантованим державою боргом, та зазначає, що ризиками збільшення боргового навантаження є понадпрогнозоване знецінення гривні до іноземних валют, невиконання суб'єктами господарювання зобов'язань перед кредиторами за кредитами, залученими під державні гарантії. За інформацією Мінфіну, розміщеною на його веб-сайті 04.09.2024, на початку вересня п.р. завершено здійснення правочинів з державним боргом і гарантованим державою боргом (відповідно до закону від 18.07.2024 № 3880-ІХ і постанови КМУ від 31.07.2024 № 865) на суму близько 20,5 млрд дол. США, в результаті державний і гарантований державою борг скорочено на близько 9 млрд дол. США, що призведе до економії 11,4 млрд дол. США боргових витрат протягом наступних трьох років. З цього приводу у Висновках РП вказано, що у результаті проведення таких правочинів економія відповідних витрат у 2025 р. становитиме загалом 131,6 млрд грн, але навіть після проведення таких правочинів показники загального обсягу державного і гарантованого державою боргу на кінець 2025 р. та витрат на його погашення й обслуговування збільшаться порівняно із затвердженими на 2024 р.

Статтею 5 законопроекту граничний обсяг державного боргу на 31.12.2025 передбачається у сумі 8.182,83 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2023 на 2.994,7 млрд грн, або на 57,7%, та затвердженого із змінами граничного обсягу на 31.12.2024 на 448,1 млрд грн, або на 5,8%), що становить 96,7% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2023 – 79,4%, первинний прогноз на 31.12.2024 – 97,6%, уточнений прогноз на кінець п.р. – 101,2%). Водночас, у супровідних матеріалах до законопроекту розрахунковий показник державного боргу зазначено у сумі 8.210,46 млрд грн, що більше на 27,6 млрд грн відповідного показника, передбаченого статтею 5 законопроекту. Тому для забезпечення обґрунтованості граничного обсягу державного боргу слід уточнити відповідний показник та/або інформацію щодо нього. Граничний обсяг гарантованого державою боргу на 31.12.2025 пропонується визначити у сумі 406,7 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2023 на 75,3 млрд грн, або на 22,7%, та менше затвердженого граничного обсягу на 31.12.2024 на 44,7 млрд грн, або на 9,9%), що розрахунково становить 4,8% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2023 – 5,1%, прогноз на 31.12.2024 – 5,9%). Загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець 2025 р. розрахунково складе 8.589,5 млрд грн, що становить 101,5% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2023 – 84,4% ВВП). Зазначене не відповідає вимогам частини другої статті 18 Кодексу щодо обмеження загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу на рівні не вище 60% ВВП. У зв'язку з цим, у пункті 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту запропоновано зупинити на 2025 рік дію вищенаведеної норми Кодексу (яка також була зупинена на 2021-2024 рр. і не застосовувалася у 2020 р.). Разом з тим, згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу положення частини другої статті 18 Кодексу не застосовуються у випадку введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

В інформації про фіскальні ризики (наданій у складі супровідних матеріалів до законопроекту) вказано, що згідно із Середньостроковою стратегією управління державним боргом на 2024–2026 роки Україна продовжить фокусуватися на залученні фінансування з найнижчою можливою вартістю та одночасним обмеженням ризиків, відтак основними цілями управління державним боргом є: залучення зовнішнього довгострокового пільгового фінансування та максимізація частки грантів офіційного сектору; продовження розвитку міцних взаємовідносин з інвесторами та сприяння розвитку внутрішнього ринку капіталу; мінімізація ризику рефінансування. Водночас у цій Стратегії зазначено, що наступну середньострокову стратегію буде опубліковано після операції з управління державним зовнішнім боргом. Згідно з частиною десятою статті 16 Кодексу Стратегія управління державним боргом на середньостроковий період формується з урахуванням показників, визначених Бюджетною декларацією та законом про державний бюджет, при цьому розробляється Мінфіном та затверджується КМУ щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому. Наразі немає офіційної інформації щодо схвалення КМУ Стратегії управління державним боргом на 2025-2027 роки. ГНЕУ звертає увагу, що відсутність хоча б орієнтовного плану дій та заходів щодо врегулювання питань оптимізації боргової стратегії та забезпечення боргової безпеки тільки посилює боргові ризики та обмежує потенціал фінансово-економічної стабілізації країни, особливо у воєнний та післявоєнний періоди.

Статтею 6 законопроекту передбачається граничний обсяг надання державних гарантій на 2025 рік загалом у сумі 177,9 млрд грн (що розрахунково становить 8,5% доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2025 рік), у т.ч. щодо гарантій: які надаються на підставі рішень КМУ, – 62,9 млрд грн (відповідно 3% таких доходів); які надаються на підставі міжнародних договорів, – 115 млрд грн (на 2024 р. такі граничні показники визначено відповідно у сумах 47,9 млрд грн і 38,7 млрд грн, за 8 міс. п.р. державні гарантії надано загалом у сумі 24,3 млрд грн). Відповідно до частини першої статті 18 Кодексу такий граничний показник не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету, але згідно з пунктом 57 розділу VI Кодексу у 2023-2028 рр., як виняток з цієї вимоги, граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі: рішень КМУ, – не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету; міжнародних договорів України – визначається законом про державний бюджет.

У законопроекті надходження від приватизації державного майна плануються за загальним фондом в обсязі 3,2 млрд грн, що менше на 0,8 млрд грн плану на 2024 р. (факт за 2022 р. – 1,7 млрд грн, 2023 р. – 3,2 млрд грн, 9 міс. 2024 р. – 2,2 млрд грн). У супровідних матеріалах до законопроекту вказано, що відповідні надходження будуть забезпечені шляхом продажу об'єктів великої і малої приватизації на аукціонах. РП зауважує, що в умовах невизначеності, насамперед щодо тривалості й інтенсивності бойових дій в країні, погіршення інвестиційного клімату є ризик недоотримання таких надходжень, що призведе до збільшення державних запозичень відповідно до статті 15 Кодексу та обсягу державного боргу і видатків на його обслуговування.

У статті 1 законопроекту (аналогічно як у законах про державний бюджет на попередні роки) пропонується визначити оборотний залишок бюджетних коштів у розмірі до 2% видатків загального фонду державного бюджету, що дублює положення абзацу другого частини третьої статті 14 Кодексу, яким встановлено межу для визначення безпосередньо у законі про державний бюджет конкретного показника оборотного залишку в абсолютній величині. Отже, таке положення законопроекту може призвести до незбереження на кінець року оборотного залишку бюджетних коштів та унеможливлює визначення фактичного обсягу вільного залишку бюджетних коштів.

Видатки проекту державного бюджету на 2025 рік, як і у державному бюджеті на 2024 р. (із змінами), розподілені (додаток № 3 до законопроекту) між 85 головними розпорядниками коштів державного бюджету (без урахування головних розпорядників коштів за загальнодержавними видатками і кредитуванням).

При цьому видатки за загальним фондом плануються у сумі 3.643,6 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 609,3 млрд грн та затверджених із змінами на п.р. на 96,6 млрд грн), за спеціальним фондом – у сумі 294,6 млрд грн (менше фактичних за 2023 р. на 685,9 млрд грн та більше затверджених із змінами на п.р. на 105 млрд грн).

У проекті державного бюджету на 2025 рік видатки споживання визначені в обсязі 3.385,7 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 764,5 млрд грн, або на 29,2%, та затверджених із змінами на п.р. на 298 млрд грн, або на 9,7%) і становлять 86% загального обсягу видатків, а видатки розвитку – 508,6 млрд грн (менше фактичних за 2023 р. на 885 млрд грн, або на 63,5%, та затверджених із змінами на п.р. на 98,1 млрд грн, або на 16,2%,) і становлять 12,9% загального обсягу видатків, а решта видатків в обсязі 43,9 млрд грн (1,1% загального обсягу видатків) є нерозподіленими (резервний фонд). За економічною структурою значні обсяги видатків передбачені на:

оплату праці працівників бюджетних установ – 1.103 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 52,4 млрд грн, або на 5%, та затверджених із змінами на п.р. на 13,6 млрд грн, або на 1,2%);

соціальне забезпечення – 546,3 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 12,2 млрд грн, або на 2,3%);

обслуговування державного боргу – 480,8 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 233,2 млрд грн, або в 1,9 раза, та затверджених із змінами на п.р. на 107,9 млрд грн, або на 28,9%);

видатки та заходи спеціального призначення – 230,5 млрд грн (менше фактичних за 2023 р. на 896 млрд грн, або на 79,5%);

трансферти місцевим бюджетам – 216,98 млрд грн (більше фактичних за 2023 р. на 39,6 млрд грн, або на 22,3%, та затверджених із змінами на п.р. на 26,2 млрд грн, або на 13,8%).

Видатки на національну безпеку та оборону становлять більшу частину усіх видатків проекту державного бюджету на 2025 рік і є його головним пріоритетом. Відповідно до частини першої статті 35 Закону України "Про національну безпеку України" обсяг видатків на фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони має становити не менше 5% запланованого ВВП, з яких не менше 3% – на фінансове забезпечення сил оборони. У законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 2.223 млрд грн, або 26,3% прогнозного ВВП, у т.ч. видатки за бюджетними програмами Міноборони, інших суб'єктів сектору безпеки і оборони – 2.193 млрд грн (загальний фонд – 2.041,8 млрд грн, спеціальний фонд – 151,2 млрд грн); державні гарантії за кредитами, що залучаються з метою підвищення обороноздатності і безпеки держави, – до 30 млрд грн. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 2 жовтня 2024 року "Про пропозиції до проєкту Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України" (введеним в дію Указом Президента України від 02.10.2024 № 683/2024) доручено КМУ передбачити в законопроекті загальний фінансовий ресурс на забезпечення національної безпеки і оборони України в обсязі не менше 26,3% ВВП для сектору безпеки і оборони України, водночас фінансування потреб сектору безпеки і оборони України – в обсязі не менше 2.223 млрд грн. Отже, законопроект в частині фінансового забезпечення безпеки і оборони відповідає прийнятому РНБО рішенню. Зазначеним рішенням РНБО також надано КМУ інші доручення, зокрема: забезпечити можливість збільшення у 2025 р. обсягу видатків на національну безпеку і оборону з урахуванням воєнно-політичної обстановки та вимог бюджетного законодавства; вжити заходів щодо забезпечення своєчасної та у повному обсязі виплати грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу, поліцейських.

У проекті державного бюджету на 2025 рік видатки на національну безпеку та оборону є більшими, ніж затверджені із змінами на п.р., на 45,8 млрд грн, або на 2,1% (з них за загальним фондом – на 3,3 млрд грн, або на 0,2%), та меншими, ніж фактичні за 2023 р., на 443,8 млрд грн, або на 16,8% (при цьому за загальним фондом є більшими на 198,1 млрд грн, або на 10,7%).

У законопроекті на 2025 рік (на відміну від п.р.) в основному не передбачається збільшення державних соціальних стандартів. Відповідно до статті 7 законопроекту прожитковий мінімум на 1 особу у розрахунку на місяць з 1 січня 2025 р. становитиме 2920 грн, а також для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років – 2563 грн; дітей віком від 6 до 18 років – 3196 грн; працездатних осіб – 3028 грн; осіб, які втратили працездатність, – 2361 грн (такі ж показники встановлено з 01.01.2024). Згідно з статтею 8 законопроекту мінімальна зарплата (у місячному розмірі) з 1 січня 2025 р. становитиме 8000 грн (такий же розмір встановлено з 01.04.2024). У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що вказаний розмір мінімальної зарплати забезпечує досягнутий рівень цієї гарантії з урахуванням значного її підвищення у 2024 р. (підвищення становило 16% порівняно з 2023 р.). Водночас, пунктом 24 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується доручити КМУ у разі позитивної динаміки зміни прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України за підсумками виконання державного бюджету у І півріччі 2025 р. та з урахуванням можливостей ресурсної частини державного бюджету розглянути питання щодо можливості підвищення розмірів прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати.

На думку ГНЕУ, запропонований розмір прожиткового мінімуму викликає сумнів, зважаючи, що під зазначеним терміном розуміється "вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості", а фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах червня 2024 р. становив 7064,6 грн /в 2,4 раза більше передбаченого у законопроекті розміру такого показника на 2025 рік/, такий розрив між запропонованою у законопроекті величиною базового соціального стандарту і його реальним розміром матиме негативний вплив на життєвий рівень певних категорій населення України.

У статті 7 законопроекту пропонується п'ятий рік поспіль визначати прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадових окладів судді, працівників інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, працівників податкових і митних органів, прокурора окружної прокуратури /у розмірі 2102 грн/, при цьому такі розміри є нижчими від передбаченого цією ж статтею загального прожиткового мінімуму для працездатних осіб /у розмірі 3028 грн/. Положення статті 40 Кодексу та статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" не містять вимог щодо визначення таких видів прожиткових мінімумів та їх встановлення у законі про державний бюджет. Разом з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що відповідні положення законопроекту передбачено, враховуючи рівень матеріального забезпечення відповідних категорій осіб, фінансові можливості бюджету та принцип збалансованості. Також за ініціативою КМУ другий рік поспіль у статті 8 законопроекту пропонується визначати розмір мінімальної зарплати на рівні 1600 грн як розрахункову величину для обчислення виплат за рішеннями суду, однак у статті 40 Кодексу та статті 3 Закону України "Про оплату праці" немає норм щодо визначення такого розміру мінімальної зарплати та його встановлення у законі про державний бюджет. Втім згідно з підпунктом 2 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану КМУ може приймати рішення щодо порядку застосування і розмірів державних соціальних стандартів та гарантій, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та фондів загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування.

Крім того, планується визначити особливості здійснення у 2025 р. індексації грошових доходів населення, а саме: статтею 35 законопроекту пропонується установити, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадитиметься наростаючим підсумком, починаючи з січня 2025 р., який приймається за 1 або 100% (тобто без врахування інфляційних змін, що відбулися у попередніх роках), при цьому сума індексації, яка склалася у грудні 2024 р., у січні 2025 р. не нараховується. Однак відповідно до частини четвертої статті 4 Закону Україні "Про індексацію грошових доходів населення" підвищення грошових доходів населення у зв'язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін. Крім того, викладення у вказаній статті законопроекту порядку обчислення індексу споживчих цін є неоднозначним для практичного застосування.

КМУ пропонує продовжити у 2025 р. здійснення оплати праці державних службовців на основі класифікації посад (подібні норми на п.р. містяться у Законі-2024), що, як вказано у супровідних матеріалах до законопроекту, передбачено до законодавчого врегулювання цього питання (урядовий законопроект про внесення змін до Закону України "Про державну службу" щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад за реєстр. № 8222, спрямований на унормування такого питання, Верховною Радою 28.07.2023 прийнято за основу). Такі підходи знайшли своє відображення у тексті законопроекту (пункти 10–18 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту) та показниках видатків державних органів на оплату праці, при цьому передбачається не застосовувати такі підходи щодо державних службовців державних органів, зазначених у пунктах 15 і 16 цього розділу та частині сьомій статті 50 Закону України "Про державну службу" (йдеться про НАБУ, ДБР, НАЗК, БЕБ, САП, НКРЕКП, Антимонопольний комітет, Міноборони, МВС, ДПС і ДМС). У пункті 12 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонуються на 2025 рік складові зарплати державного службовця (стала зарплата і варіативна зарплата) державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, але законами України "Про державну службу" та "Про оплату праці" визначено інші складові оплати праці працівників. Крім того, ГНЕУ вважає, що положення законопроекту щодо виплати надбавки за вислугу років /у пунктах 3 і 12 розділу "Прикінцеві положення"/ містять ознаки порушення вимог частини третьої статті 22 Конституції України, зокрема передбачається, що: для державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад, така надбавка встановлюється на рівні 2% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30% посадового окладу; для державних службовців державних органів, що не провели класифікацію посад, виплата такої надбавки у 2025 р. припиняється у зв'язку із зупиненням дії частини першої статті 52 Закону України "Про державну службу" (згідно з якою така надбавка встановлюється на рівні 3% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50% посадового окладу). Загалом з метою комплексного врегулювання питання реформування оплати праці державних службовців з впровадженням єдиних підходів і концептуальним баченням реалізації належало б прийняти відповідні зміни до Закону України "Про державну службу", а не вирішувати таке питання тимчасово у законі про державний бюджет.

Новелою є передбачене статтею 42 законопроекту унормування виплати у 2025 р. судді місцевого суду премії за результатами його роботи щокварталу у розмірі до 40% посадового окладу за кожен місяць у межах коштів, передбачених у кошторисі на суддівську винагороду, при цьому Вищу раду правосуддя уповноважено затвердити положення про преміювання. Водночас пропонується на 2025 рік передбачити видатки на забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя (код 0501020) у сумі 22,1 млрд грн, що на 1,5 млрд грн, або на 7,3% більше, ніж затверджено на п.р., при цьому визначивши у додатку № 7 до законопроекту за такою бюджетною програмою нерозподілені видатки (резерв) у сумі 1,24 млрд грн, з них 0,8 млрд грн – на оплату праці. Однак Законом України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом і не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та складається з посадового окладу та доплат за: вислугу років; перебування на адміністративній посаді в суді; науковий ступінь; роботу, що передбачає доступ до державної таємниці. У Висновках РП теж звернуто увагу на зазначене та зауважено, що згідно з частиною другою статті 95 Конституції України розмір і цільове спрямування видатків держави визначаються виключно законом про державний бюджет.

У проекті державного бюджету на 2025 рік видатки на реалізацію державної політики соціального захисту передбачені за такими основними бюджетними програмами:

"Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду" (код 2506080) – 237,9 млрд грн (на 33,9 млрд грн, або на 12,5%, менше, ніж затверджено на п.р.), у т.ч. за загальним фондом – 232,9 млрд грн, спеціальним фондом – 5 млрд грн (за рахунок не менше 95% залишку коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, що утвориться на 01.01.2025 за рахунок відповідних надходжень єдиного соціального внеску згідно із статтею 33 законопроекту). У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що: на визначення обсягу таких видатків вплинули бездефіцитність Пенсійного фонду другий рік поспіль, збереження на рівні п.р. соціальних стандартів, а також передбачені заходи щодо: підвищення максимальної величини бази нарахування єдиного соціального внеску з 15 до 20 розмірів мінімальної зарплати; відновлення сплати єдиного соціального внеску фізичними особами – підприємцями, у т.ч. тими, які обрали спрощену систему оподаткування, особами, які, провадять незалежну професійну діяльність, та членами фермерського господарства; надходжень від АТ "Ощадбанк" (йдеться про статті 40 і 41 та абзаци 34 і 35 пункту 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту); такі видатки дозволять у повному обсязі здійснити виплату пенсій, доплат та підвищень до пенсій, які відповідно до законодавства фінансуються за рахунок бюджетних коштів, зокрема й здійснення щорічної індексації пенсій. На 01.10.2024 (як і на початок п.р.) загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за позиками, наданими за рахунок коштів ЄКР /з урахуванням заборгованості попередніх років/, становив 11,3 млрд грн;

"Соціальний захист громадян, які потрапили у складні життєві обставини" (код 2501530) – 80,8 млрд грн, що на 7,9 млрд грн, або на 8,9%, менше, ніж затверджено на п.р. (за поясненнями за рахунок цих коштів буде здійснено виплату, серед іншого, 1,8 млн внутрішньо переміщеним особам). За 9 міс. п.р. такі видатки проведено у сумі 54,8 млрд грн, що на 13,7 млрд грн, або на 20%, менше плану на звітний період. Згідно з Висновками РП виконання таких видатків менше плану спричинено здійсненням оплати отримувачам відповідних послуг в межах заявленої потреби і за оцінкою РП з урахуванням середньомісячного проведення таких видатків у січні-серпні п.р. їх обсяг у 2024 р. розрахунково становитиме 74 млрд грн;

"Виплата житлових субсидій та пільг громадянам на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу" (код 2506110) – 42,3 млрд грн, що на 3,6 млрд грн, або на 7,8%, менше, ніж затверджено із змінами на п.р. (з урахуванням зменшення таких видатків на 4 млрд грн законом від 18.09.2024 № 3978-ІХ) (за поясненнями обсяг таких видатків визначено на підставі очікуваного контингенту отримувачів за результатами здійснених заходів щодо підвищення адресності та вдосконалення системи житлових субсидій шляхом уточнення критеріїв оцінки фінансово-майнового стану, припинення виплат особам, які перебувають за кордоном або проживають на тимчасово окупованих територіях, забезпечення механізму проведення щомісячної верифікації виплат). За 9 міс. п.р. такі видатки проведено у сумі 28,2 млрд грн, що на 7,9 млрд грн, або на 21,9%, менше плану на звітний період. Згідно з Висновками РП виконання таких видатків менше плану спричинено здійсненням оплати отримувачам цих послуг у межах заявленої потреби і за оцінкою РП з урахуванням середньомісячного проведення таких видатків у січні-серпні п.р. їх обсяг у 2024 р. розрахунково становитиме 40,3 млрд грн;

"Соціальний захист дітей та сім'ї" (код 2501400) – 27,4 млрд грн, що на 2,1 млрд грн, або на 8,3%, більше, ніж затверджено із змінами на п.р. (з урахуванням зменшення таких видатків на 2,3 млрд грн законом від 18.09.2024 № 3978-ІХ) (за поясненнями за рахунок цих коштів будуть здійснені виплати різних видів допомог 1,4 млн отримувачам);

"Підтримка малозабезпечених сімей" (код 2501540) – 19,7 млрд грн, що на 1,8 млрд грн, або на 10,3%, більше, ніж затверджено із змінами на п.р. (з урахуванням зменшення таких видатків на 2,3 млрд грн законом від 18.09.2024 № 3978-ІХ) (за поясненнями ці кошти передбачені для підтримки 229,3 тис. малозабезпечених сімей, при цьому обсяги відповідної допомоги збільшуються у зв'язку з підвищенням порівняно з п.р. на 5% рівня забезпечення прожиткового мінімуму для працездатних осіб і дітей згідно із статтею 9 законопроекту);

"Соціальний захист осіб з інвалідністю" (код 2507110) – 7 млрд грн, що на 0,3 млрд грн, або на 4,8%, більше, ніж затверджено на п.р. (за поясненнями за рахунок цих коштів передусім передбачається забезпечити 2,3 тис. військовослужбовців протезно-ортопедичними виробами підвищеної функціональності, близько 623 тис. осіб допоміжними засобами реабілітації та 50,4 тис. дітей з інвалідністю реабілітаційними заходами);

"Розвиток системи соціальних послуг" (код 2501370) – 1,3 млрд грн, що на 0,1 млрд грн, або на 10,9%, більше, ніж затверджено на п.р.

У проекті державного бюджету на 2025 рік видатки для Мінветеранів на реалізацію державної політики у справах ветеранів (без врахування субвенції місцевим бюджетам на забезпечення діяльності фахівців із супроводу ветеранів війни та демобілізованих осіб) визначено в сумі 2,7 млрд грн (на 0,1 млрд грн, або на 4,6% менше, ніж затверджено із змінами на п.р.), у т.ч. за такими напрямками: ментальна, спортивна, фізична, психологічна реабілітація та професійна адаптація (код 1501040) – 1.690,8 млн грн (на 102,5 млн грн, або на 6,5%, більше, ніж затверджено із змінами на п.р. (з урахуванням зменшення таких видатків на 1 млрд грн законом від 18.09.2024 № 3978-ІХ)); виплата одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності деяких категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (код 1501100) – 518,1 млн грн (на 108,3 млн грн, або на 26,4%, більше, ніж затверджено на п.р.); функціонування Українського ветеранського фонду (код 1501090) – 348,4 млн грн (на 100,7 млн грн, або на 40,7%, більше, ніж затверджено на п.р.); створення та функціонування Національного військового меморіального кладовища (код 1501110) – 76,2 млн грн (на 439,4 млн грн, або на 85,2%, менше, ніж затверджено на п.р.); здійснення заходів з підтримки ветеранів, розвитку ветеранського руху (код 1501030) – 24,7 млн грн (на 1,1 млн грн, або на 4,7%, більше, ніж затверджено на п.р.).

Згідно з абзацом другим частини п'ятої статті 4 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП. Втім за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків проекту зведеного бюджету на 2025 р. на охорону здоров'я становитиме 247,2 млрд грн, або 2,9% ВВП, а також до законопроекту не подана відповідна програма медичних гарантій. Натомість, як і у 2020-2024 рр., пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується зупинити дію абзацу першого частини п'ятої статті 4 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" в частині затвердження Верховною Радою програми медичних гарантій у складі закону про державний бюджет.

У проекті державного бюджету на 2025 рік видатки на охорону здоров'я передбачено в обсязі 210,7 млрд грн /включаючи трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам/, що на 5,6 млрд грн (або на 2,7%) більше, ніж затверджено із змінами на 2024 р. При цьому видатки проекту державного бюджету на 2025 рік за бюджетною програмою "Реалізація програми державних гарантій медичного обслуговування населення" (код 2308060) передбачені у сумі 175 млрд грн, що на 16,2 млрд грн більше, ніж затверджено на п.р. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту на 2025 рік враховано реалізацію заходів із створення єдиного медичного простору та запровадження програми медичних гарантій в повному обсязі відповідно до Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", зокрема долучення до такої програми закладів охорони здоров'я МОЗ, Національної академії медичних наук, Національної академії наук, Державного управління справами, у зв'язку з чим передається частина видатків на функціонування зазначених закладів до такої програми.

Разом з тим, згідно з частиною першою статті 87 Кодексу до видатків державного бюджету, окрім видатків на програму державних гарантій медичного обслуговування населення /підпункт "ж" пункту 8/, належать видатки на державні програми та заходи у сфері охорони здоров'я, що здійснюються відповідними установами і закладами, які належать до сфери управління НАНУ, НАМНУ, Державного управління справами, МОЗ і Мінсоцполітики, якщо такі заклади не уклали з НСЗУ договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій /підпункт "з" пункту 8/. Поряд з тим, законами України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" та "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" не встановлено обов'язкової умови перетворення державних наукових установ в державні некомерційні підприємства з метою долучення до програми медичних гарантій, а пунктом 3 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення надання медичної допомоги" від 01.07.2022 № 2347-IX встановлено, що впродовж 5 років з дня набрання чинності цим Законом наукові установи НАМНУ під час їх реорганізації у державні унітарні підприємства, для яких наукова та/або науково-технічна діяльність є основною, зобов'язані утворювати у своєму складі клініки та/або лікувально-діагностичні підрозділи. Крім того, відповідно до статей 17 та 18 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" НАНУ, НАМНУ є самоврядними науковими організаціями, заснованими на державній власності, створеними як неприбуткові державні бюджетні установи (зокрема у віданні НАМНУ перебувають 33 державні наукові установи, які є бюджетними організаціями і для яких наукова (науково-технічна) діяльність є основною).

Крім того, у проекті державного бюджету на 2025 рік видатки у сфері охорони здоров'я за окремими напрямами зменшуються порівняно з п.р., зокрема: забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру /включаючи закупівлю ліків і медичних виробів для лікування тяжких захворювань/ (код 2301400) – 11,8 млрд грн (менше на 0,35 млрд грн), громадське здоров'я та заходи боротьби з епідеміями (код 2301040) – 4,4 млрд грн (менше на 0,55 млрд грн), надання окремих медичних послуг деяким категоріям осіб, які захищають/захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України /включаючи зубопротезування, лікування зубів, забезпечення права на біологічне батьківство/ (код 2301560) – 0,9 млрд грн (менше на 0,8 млрд грн).

З метою стимулювання економічного розвитку та надання державної підтримки суб'єктам господарювання у проекті державного бюджету на 2025 рік передбачаються кошти в обсязі майже 29 млрд грн на підтримку бізнесу, зокрема найбільше за такими бюджетними програмами:

"Забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва" (код 1201450) – 18 млрд грн, на рівні п.р. (за поясненнями такі кошти з урахуванням порядків, затверджених постановою КМУ від 24.01.2020 № 28, спрямовуються на реалізацію державних програм "Доступні кредити
5-7-9%", "Доступний фінансовий лізинг 5-7-9%" та "Доступний факторинг");

"Підтримка фермерських господарств та інших виробників сільськогосподарської продукції" (код 2801500) – 4,7 млрд грн за спеціальним фондом (за рахунок гранту МБРР для Екстреного проекту надання інклюзивної підтримки для відновлення сільського господарства України (ARISE), за поясненнями такі кошти передбачаються для надання окремої бюджетної субсидії на одиницю оброблювальних угідь сільгосппризначення (1 га) та спеціальної бюджетної дотації для утримання великої рогатої худоби (корів) і маточного поголів'я кіз та/або овець);

"Надання грантів для створення або розвитку бізнесу" (код 1201350) – 1,37 млрд грн, на рівні п.р. (для суб'єктів, що здійснюють діяльність у садівництві, ягідництві та виноградарстві, тепличному господарстві; переробних підприємств).

Поряд з тим, відповідно до статті 38 законопроекту у 2025 р. передбачається збереження залишку коштів, перерахованих Фондом загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття відповідно до статті 37 Закону-2024 та не використаних у п.р., на рахунках спеціального фонду державного бюджету із спрямуванням за рішенням КМУ на часткову компенсацію вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва, державне стимулювання створення індустріальних парків, забезпечення державної підтримки реалізації інвестиційних проектів із значними інвестиціями, компенсацію витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення, підтримку внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги (зазначені напрями є ідентичними напрямам використання таких коштів у п.р., визначеним пунктами 16–20 статті 14 Закону-2024). За 9 міс. п.р. з 10 млрд грн таких коштів (які надійшли у січні п.р.) використано загалом лише 156,7 млн грн. РП зауважує, що невикористання таких коштів здебільшого спричинено тривалим: напрацюванням інструментів і механізмів для реалізації деяких проектів; затвердженням окремих паспортів бюджетних програм; надходженням заявок для отримання коштів чи компенсації.

Як і в п.р., на 2025 рік, зважаючи на наявність ризиків виникнення надзвичайних ситуацій військового, гуманітарного, соціального, природного, техногенного та економічного характеру і відповідно необхідність здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету, пропонується сформувати значний обсяг резервного фонду державного бюджету – 43,9 млрд грн, що становить 1,2% обсягу видатків загального фонду (згідно з частиною третьою статті 24 Кодексу резервний фонд бюджету не може перевищувати 1% обсягу видатків загального фонду бюджету, але відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу така норма не застосовується в умовах воєнного стану) і на 1,7 млрд грн більше бюджетних призначень на 2024 р. У Висновках РП звернуто увагу, що у п.р. КМУ приймав рішення про збільшення видатків резервного фонду державного бюджету за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами, насамперед для їх спрямування сектору безпеки і оборони, зокрема на придбання обладнання оборонного призначення, та регіонам на будівництво військових інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, оборонних рубежів (на 01.10.2024 загальний плановий обсяг резервного фонду становив 80,8 млрд грн, або в 1,8 раза більше, ніж пропонується на 2025 р.).

Відповідно до статті 45 законопроекту у 2025 р. (як і у 2022–2024 рр.) пропонується у складі спеціального фонду державного бюджету створити фонд ліквідації наслідків збройної агресії /далі – фонд ліквідації/ з метою ліквідації наслідків, спричинених збройною агресією РФ проти України, передбачивши: виділення коштів з фонду ліквідації за рішенням КМУ, погодженим з Комітетом, щомісячне звітування про надходження і використання коштів фонду ліквідації /подібні норми є у статті 28 Закону-2024/. На відміну від п.р. на 2025 р. передбачається один напрям використання коштів фонду ліквідації (компенсація за знищений/пошкоджений об'єкт житлового призначення) та джерелами формування фонду ліквідації визначаються лише кошти, отримані у зв'язку з виконанням законів України "Про основні засади примусового вилучення в Україні об'єктів права власності Російської Федерації та її резидентів" і "Про санкції" /пункт 11 статті 11 та пункт 11 статті 14 законопроекту/. У законопроекті на 2025 рік не визначено показників надходжень і витрат фонду ліквідації у додатках до законопроекту, що згідно з Висновками РП не відповідає принципу обґрунтованості бюджетної системи, закріпленому у статті 7 Кодексу. Водночас статтею 46 законопроекту пропонується залишки коштів фонду ліквідації на 01.01.2025 зберегти у спеціальному фонді державного бюджету і за рішеннями КМУ спрямовувати на завершення проектів (об'єктів, заходів), реалізація яких здійснювалася за рахунок коштів фонду ліквідації. На 01.10.2024 кошти фонду ліквідації становили 24,56 млрд грн (у т.ч. залишки коштів на 01.01.2024 – 23,74 млрд грн, надходження, отримані у зв'язку з виконанням Закону України "Про санкції", – 0,82 млрд грн), з яких розподілено рішеннями КМУ за погодженням з Комітетом 23,35 млрд грн, залишок нерозподілених коштів фонду ліквідації – 1,22 млрд грн.

У зв'язку з частковим відновленням державного дорожнього фонду (про що зазначено вище) у спеціальному фонді проекту державного бюджету на 2025 рік за рахунок доходів, які є джерелами формування цього фонду, передбачаються видатки на: розвиток мережі та утримання автодоріг державного значення (код 3111020) – 11,3 млрд грн; будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автодоріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (код 3131090) – 6,6 млрд грн; виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою під державні гарантії на розвиток мережі автодоріг загального користування (код 3111030), – 24,35 млрд грн; фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху (код 3101240) – 0,75 млрд грн; фінансове забезпечення заходів функціонування і розвитку внутрішніх водних шляхів та інфраструктури внутрішнього водного транспорту (код 3101210) – 0,19 млрд грн.

Відповідно до статті 33-1 Кодексу обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів на середньостроковий період визначається Бюджетною декларацією в межах загальних граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету, відбір державних інвестиційних проектів здійснюється Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів, державні капітальні вкладення включаються до проекту закону про державний бюджет за результатами розподілу. До законопроекту на 2025 рік не включено зазначені державні капітальні вкладення, що у супровідних матеріалах до законопроекту пояснюється відсутністю обсягу видатків на ці цілі в Декларації-2025-2027 та відповідно відсутністю рішення зазначеної Міжвідомчої комісії щодо відбору державних інвестиційних проектів. У Законі-2024 теж не передбачено державних капітальних вкладень. Натомість у Декларації-2025-2027 та супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що:

Дорожньою картою реформування системи управління публічними інвестиціями, розробленою на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику в рамках спільної з МВФ Програми EFF, визначено напрями побудови цілісної, стійкої та ефективної системи управління публічними інвестиціями /далі – нова система/, яка забезпечує планування інвестиційних проектів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної рамки /йдеться про розпорядження КМУ від 18.06.2024 № 588-р "Про затвердження плану заходів з реалізації Дорожньої карти реформування управління публічними інвестиціями на 2024–2028 роки"/;

згідно з новою системою доступ до бюджетного фінансування (зокрема, за рахунок коштів міжнародних фінансових організацій та іноземних урядів) або державної підтримки (в рамках державно-приватного партнерства (концесії), державних гарантій) матимуть тільки ті публічні інвестиційні проекти /далі – ПІП/, які пройшли попередню оцінку та пріоритезацію і включені до єдиного проектного портфеля;

у рамках реалізації Дорожньої карти капітальні видатки головним розпорядникам (крім головних розпорядників, що входять до сектору безпеки і оборони) для створення і відновлення основних фондів з продуктивним використанням понад один рік буде передбачено лише з метою реалізації ПІП відповідно до пріоритезованого переліку, що затверджується Стратегічною інвестиційною радою /яку відповідно до постанови КМУ від 14.05.2024 № 549 утворено з метою координації дій органів виконавчої влади з питань узгодження стратегічних пріоритетів здійснення публічних інвестицій та підготовки пропозицій щодо єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій/;

до повного законодавчого врегулювання нової системи пропозиції щодо пріоритетних напрямів публічних інвестицій на середньострокову перспективу з визначенням відповідного фінансового ресурсу та критерії пріоритезації ПІП передбачено у складі Декларації-2025-2027;

з метою підготовки рішення щодо єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій (переліку пріоритетних ПІП) на 2025 р. у межах реалізації перехідної нової системи та включення до законопроекту відповідних видатків на реалізацію пріоритетних ПІП затверджено порядок підготовки, подання, оцінки та визначення критеріїв пріоритезації концепцій ПІП на 2025 рік /постанова КМУ від 09.08.2024 № 903/;

відповідно до цього порядку підготовлено пропозиції щодо єдиного проектного портфелю здійснення публічних інвестицій та переліку пріоритетних ПІП до проекту державного бюджету на 2025 рік (з відповідним розподілом фінансових ресурсів за рахунок коштів від іноземних держав, міжнародних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій в рамках чинних проектів (кредити та гранти), державного дорожнього фонду, інших фондів, створених у складі спеціального фонду державного бюджету, та фінансування під державні гарантії на підставі міжнародних договорів України), які підтримані 10.09.2024 на засіданні Стратегічної інвестиційної ради.

При цьому згідно з статтею 43 законопроекту у 2025 р., як виняток з положень частини шостої статті 23 Кодексу, видатки на підготовку та реалізацію ПІП передбачаються Мінфіну (загальнодержавні видатки та кредитування) за бюджетною програмою "Фінансове забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проектів" (код 3511180) у сумі 25 млрд грн та розподіляються між головними розпорядниками коштів державного бюджету за рішенням КМУ на підставі рішення Стратегічної інвестиційної ради. У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що пропозиції розподілу таких видатків буде розглянуто на черговому засіданні Стратегічної інвестиційної ради. У Кодексі наразі не унормовано правові засади створення та реалізації нової системи (планом заходів з реалізації Дорожньої карти передбачено розробку відповідного законопроекту) та залишаються чинними норми статті 33-1 Кодексу щодо державних капітальних вкладень.

Зважаючи на важливість подальшого розвитку цифрової трансформації, у 2025 р. видатки на цифровізацію запропоновано передбачити в обсязі 3,9 млрд грн (на 1,7 млрд грн, або на 76%, більше, ніж затверджено зі змінами на п.р.), а саме на:

функціонування Фонду розвитку інновацій (зокрема на підтримку інноваційних проектів для забезпечення потреб сектору безпеки та оборони (BRAVE 1)) – 2,99 млрд грн (відповідно більше на 1,5 млрд грн, або в 2 раза);

електронне урядування – 0,95 млрд грн (за поясненнями такі кошти спрямовуватимуться на: розширення функціональних спроможностей Єдиного державного вебпорталу електронних послуг "Портал Дія" – 480,6 млн грн; функціонування освітнього мобільного додатка "Мрія" в структурі "Портал Дія" – 200,5 млн грн; розвиток, адміністрування і забезпечення функціонування державних електронних інформаційних ресурсів – 133,6 млн грн; функціонування мультимедійної платформи "UNITED 24" – 96 млн грн; впровадження електронної системи обігу алкогольних напоїв, тютюнових виробів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах, – 40,8 млн грн).

Згідно з частиною першою статті 24-1 та пунктом 52 розділу VI Кодексу державний фонд регіонального розвитку створюється у складі державного бюджету та має визначатися при складанні проекту державного бюджету в обсязі не менше 1,5% прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету на відповідний бюджетний період. У законопроекті не передбачено державного фонду регіонального розвитку, тому пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується зупинити на 2025 р. дію відповідних норм Кодексу. З цього приводу у супровідних матеріалах до законопроекту пояснюється, що у зв'язку з військовою агресією РФ проти України пріоритетними напрямами спрямування бюджетних коштів є видатки на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави. У Законі-2024 теж не передбачено такі видатки і зупинено на п.р. дію відповідних норм Кодексу.

Відносини між державним та місцевими бюджетами у законопроекті побудовані на основі чинного законодавства, положень Декларації-2025-2027 та з урахуванням викликів, спричинених збройною агресією РФ проти України. На 2025 рік (як і на три попередні роки) пропонується встановити відносини між державним бюджетом та 1582 місцевими бюджетами (у т.ч. 1438 бюджетами сільських, селищних, міських територіальних громад, 119 районними бюджетами та 24 обласними бюджетами і бюджетом м. Києва).

Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів на 2025 рік пропонується встановити у сумі 217 млрд грн (у т.ч. із загального фонду – 199,3 млрд грн, спеціального фонду – 17,7 млрд грн), що більше на 26,2 млрд грн, або на 13,8%, затвердженого із змінами показника на 2024 р., та на 20,2 млрд грн, або на 10,3%, уточненого плану на п.р. (з урахуванням прийнятих рішень КМУ щодо надання трансфертів місцевим бюджетам у процесі виконання державного бюджету).

Законопроектом із загального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам:

– дотації у сумі 78,8 млрд грн, що на 22,9 млрд грн, або на 41% більше, ніж затверджено із змінами на 2024 рік, найбільшу частку яких (64,9%) становить додаткова дотація на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв'язку з повномасштабною агресією РФ, у сумі 51,2 млрд грн (її обсяг зростає на 19,8 млрд грн, або на 62,9%).

Внаслідок горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів (щодо 1331 бюджету місцевого самоврядування та 24 обласних бюджетів) порівняно з п.р. збільшується на 3,1 млрд грн, або на 14,8%, базова дотація, яка передбачається у сумі 24,24 млрд грн для 1009 бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад (75,8% від зазначеної загальної кількості і на 5 бюджетів менше п.р.) та 18 обласних бюджетів (75% від їх кількості, як і у п.р.). Поряд з тим, до загального фонду державного бюджету планується отримати реверсну дотацію в обсязі 14,93 млрд грн (у п.р. реверсна дотація не передається до державного бюджету, оскільки пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" Закону-2024 зупинено дію відповідних положень статей 98 і 99 Кодексу) з 189 бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад (14,2% від зазначеної загальної кількості) і 5 обласних бюджетів. Вирівнювання не здійснюється для 133 бюджетів територіальних громад (10% від зазначеної загальної кількості) і 1 обласного бюджету. Отже, залишається незначною частка бюджетів, щодо яких не здійснюється вирівнювання податкоспроможності, і бюджетів, з яких передбачається перерахування до державного бюджету реверсної дотації, тобто самодостатніх громад. При цьому таке вирівнювання на 2025 рік здійснюється з урахуванням визначених у статті 22 законопроекту особливостей, згідно з якими на відміну від встановлених у статтях 98 і 99 Кодексу вимог:

у відповідному розрахунку застосовуються показники не за останній звітний бюджетний період (2023 р.), а очікувані надходження за 2024 р. податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб, які визначаються виходячи з встановленого Кодексом нормативу зарахування цих податків до відповідних місцевих бюджетів за виключенням частини податку на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу (яка згідно із пунктом 60 розділу VI Кодексу спрямовується до спеціального фонду державного бюджету);

не беруть участі у горизонтальному вирівнюванні поряд з бюджетами міст Києва та Севастополя і районів у містах бюджети місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій (таких бюджетів є 107).

Відповідно бюджетам місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій з метою забезпечення достатнього рівня видатків планується спрямувати додаткову дотацію на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв'язку з повномасштабною збройною агресією РФ, у сумі 5,04 млрд грн (або 9,7% її загального обсягу), обсяг якої для кожного з таких бюджетів визначено на основі звіту про виконання відповідних бюджетів за 2023 рік за видатками загального фонду з урахуванням індексу зростання мінімальної зарплати у п.р., про що зазначається у пояснювальній записці до законопроекту.

Додаткові дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я (2,95 млрд грн) і на забезпечення утримання соціальної інфраструктури м. Славутича (55 млн грн) передбачаються на рівні п.р. Додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб'єктам космічної діяльності та літакобудування (407,5 млн грн) збільшується порівняно з п.р. на 33,7 млн грн, або на 9%, хоча, як і у минулі роки, втрати місцевих бюджетів від наданих державою податкових пільг в інших сферах економіки не відшкодовуються;

– субвенції у сумі 120,4 млрд грн, що менше на 5,5 млрд грн, або на 4,3%, затвердженого із змінами показника на 2024 рік, та на 5,7 млрд грн, або на 4,5%, уточненого плану на п.р., зокрема:

освітня субвенція та субвенція на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами на рівні п.р. в обсягах 103,2 млрд грн і 304,6 млн грн відповідно. Незважаючи на вимоги частини другої статті 103-2 та частини третьої статті 103-3 Кодексу, згідно з якими обсяги зазначених субвенцій затверджуються у законі про державний бюджет окремо для обласних бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування, у законопроекті вчергове не запропоновано їх розподіл між відповідними місцевими бюджетами. З цього приводу у пояснювальній записці до законопроекту підкреслено про неможливість МОН здійснити розподіл таких субвенцій у зв'язку із суттєвими міграційними процесами, відсутністю достовірних верифікованих даних щодо реального контингенту учнів, у т.ч. осіб з особливими освітніми потребами, відсутністю чітких критеріїв щодо удосконалення розподілу освітньої субвенції на 2025 рік;

субвенція на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти "Нова українська школа" у сумі 150 млн грн (менше на 1,35 млрд грн, або на 90%, затвердженої на п.р., при цьому передбачаються лише видатки споживання), розподіл якої згідно з пояснювальною запискою до законопроекту не проведено через відсутність у МОН даних щодо кількості педагогічних працівників, які підвищуватимуть кваліфікацію у 2025 р.;

субвенція на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров'я у сумі 1,42 млрд грн (менше на 0,31 млрд грн, або на 17,9%, затвердженої на п.р., та менше на 0,51 млрд грн, або на 26,2% уточненого плану на п.р.), що пояснено здійсненням МОЗ подальших заходів з реформи фінансового забезпечення системи охорони здоров'я, зокрема здійсненням видатків на функціонування будинків дитини безпосередньо з державного бюджету та запровадженням нових підходів до розподілу субвенції для забезпечення функціонування закладів служби крові;

субвенція на забезпечення діяльності фахівців із супроводу ветеранів війни та демобілізованих осіб та окремі заходи з підтримки осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, у сумі 2,93 млрд грн (менше на 0,92 млрд грн, або на 23,9%, затвердженої на п.р.);

субвенція на проектні, будівельно-ремонтні роботи, придбання житла та приміщень для розвитку сімейних та інших форм виховання, наближених до сімейних, підтримку малих групових будинків та забезпечення житлом дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа у сумі 12,1 млн грн (менше на 563,3 млн грн, або на 97,9%, затвердженої на п.р., при цьому передбачаються лише видатки споживання);

субвенція на виконання окремих заходів з реалізації соціального проекту "Активні парки – локації здорової України" у сумі 45,9 млн грн (менше на 8,1 млн грн, або на 15%, затвердженої на п.р.);

субвенція на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, у сумі 20 млн грн. Відповідно до пункту 9 частини третьої статті 29 та пункту 8 частини четвертої статті 30 Кодексу з 01.01.2023 збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, має зараховуватися до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуватися на надання цієї субвенції. Однак, виходячи з вимог частини п'ятої статті 29 Кодексу (згідно з якою закон про державний бюджет може відносити на відповідний бюджетний період окремі види доходів загального (спеціального) фонду державного бюджету або їх частину до спеціального (загального) фонду державного бюджету), у статті 10 законопроекту такий збір на 2025 рік, як і на п.р., пропонується включити до доходів загального фонду державного бюджету, що, як зазначається у супровідних матеріалах до законопроекту, обумовлено введенням воєнного стану та обмеженими фінансовими можливостями державного бюджету;

субвенція на компенсацію різниці в тарифах на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, послуг з централізованого водопостачання та водовідведення та підтримку підприємств, які надають такі послуги, у сумі 12,22 млрд грн, яка передбачається вперше за ряд років. Згідно з пунктом 28 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту обсяг цієї субвенції сформовано за рахунок прогнозних надходжень податку на доходи фізичних осіб (крім податку від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу), що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України (крім території міст Києва та Севастополя), у розмірі 4%. Зазначене положення є декларативним, оскільки констатує розрахунок цієї субвенції, але не містить змістовного навантаження в частині його практичного застосування після прийняття законопроекту.

Порівняно з 2024 р. у законопроекті не передбачено капітальні трансферти із загального фонду державного бюджету місцевим бюджетам, зокрема субвенції на: виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для окремих категорій громадян, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, учасників бойових дій на території інших держав, та які потребують поліпшення житлових умов (на п.р. – 5,7 млрд грн); облаштування безпечних умов у закладах середньої освіти (на п.р. – 2,5 млрд грн), придбання шкільних автобусів (на п.р. – 1 млрд грн), створення навчально-практичних центрів сучасної професійної (професійно-технічної) освіти (на п.р. – 0,5 млрд грн), придбання обладнання, створення та модернізацію (проведення реконструкції та капітального ремонту) їдалень (харчоблоків) закладів загальної середньої освіти (на п.р. – 1,5 млрд грн), забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти "Нова українська школа" (на п.р. – 1,4 млрд грн); облаштування безпечних умов у закладах охорони здоров'я (на п.р. – 1 млрд грн); проектні, будівельно-ремонтні роботи, придбання житла та приміщень для розвитку сімейних та інших форм виховання, наближених до сімейних, підтримку малих групових будинків та забезпечення житлом дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа (на п.р. – 0,5 млрд грн). Такий підхід виходячи з пояснювальної записки до законопроекту обумовлено реформуванням управління публічними інвестиціями та побудовою нової системи (про що зазначено вище).

Із спеціального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам субвенції в обсязі 17,71 млрд грн, що на 8,8 млрд грн, або в 2 раза, більше затвердженого показника на п.р. Таке зростання передусім пов'язано із:

визначенням субвенції на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах у сумі 6,6 млрд грн у зв'язку з поступовим відновленням державного дорожнього фонду (факт за 2023 р. – 16 млрд грн, на п.р. не передбачено);

збільшенням обсягів субвенцій, що реалізуються за рахунок коштів міжнародних фінансових організацій (зокрема ЄБРР, ЄІБ, МБРР, БРРЄ), на: реалізацію проектів в рамках виконання Програми з відновлення України (на 1,5 млрд грн, або на 33,4%), продовження будівництва метрополітену у м. Харкові (на 1,4 млрд грн, або майже в 3 раза), завершення будівництва метрополітену у м. Дніпрі (на 0,15 млрд грн, або на 27,8%), ремонт житла для відновлення прав і можливостей людей (НОРЕ) (на 0,3 млрд грн, або в 2 раза).

Поряд з тим, у спеціальному фонді проекту державного бюджету на 2025 р. передбачається субвенція місцевим бюджетам на забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти у сумі 100 млн грн (у п.р. таку субвенцію встановлено за загальним фондом державного бюджету у сумі 2 млрд грн згідно із законом від 18.09.2024 № 3978-IX). Водночас відповідно до пункту 25 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту КМУ належить вжити заходів щодо внесення змін до Угоди між Україною та Європейською Комісією про фінансування заходу "Підтримка швидкого відновлення України (Контракт з розбудови держави та посилення стійкості)" в частині можливості використання надходжень, одержаних у рамках цієї Угоди, на забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти. У зв'язку з цим згідно з пояснювальною запискою до законопроекту очікується, що обсяг цієї субвенції становитиме 2,9 млрд грн.

Загалом на 2025 рік пропонується надати з державного бюджету місцевим бюджетам 24 трансферти, у т.ч. 15 – із загального фонду, 9 – із спеціального фонду. При цьому у законопроекті не здійснено розподіл між місцевими бюджетами 14 трансфертів з державного бюджету (на загальну суму 164 млрд грн), з них 2 додаткові дотації (на загальну суму 49,1 млрд грн), 6 субвенцій загального фонду (на загальну суму 106,6 млрд грн) та 6 субвенції спеціального фонду (на загальну суму 8,3 млрд грн), або 77,9% їх загальної кількості (з яких нових лише 4 трансферти), що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів) та створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів (відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу) і можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду у повному обсязі.

Статтею 19 законопроекту пропонується установити, що, як виняток з положень частини шостої статті 108 Кодексу, розподіл між місцевими бюджетами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України, на реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України та Програми відновлення України ІІІ здійснюється КМУ. У проекті державного бюджету на 2025 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Мінінфраструктури за спеціальним фондом /за рахунок кредиту, залученого від ЄІБ та ЄБРР/: код бюджетної програми 3121600 – у сумі 1,55 млрд грн; код бюджетної програми 3121620 – у сумі 5 млрд грн; код бюджетної програми 3121690 – 1 млрд грн. Аналогічно статтею 26 законопроекту встановлюється, що, як виняток з положень частини другої статті 103-2 і частини третьої статті 103-3 Кодексу, розподіл освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам та субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами між місцевими бюджетами здійснюється КМУ. У проекті державного бюджету на 2025 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат МОН за загальним фондом: код бюджетної програми 2211190 – у сумі 103,2 млрд грн; код бюджетної програми 2211220 – у сумі 0,3 млрд грн. Такі статті законопроекту не враховують вимоги Кодексу, оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаних трансфертів місцевим бюджетам мав би бути передбачений у додатку № 6 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл має здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу (за рішенням КМУ, погодженим з Комітетом), при цьому згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VІ Кодексу в умовах воєнного стану не застосовується частина шоста статті 108 Кодексу щодо погодження з Комітетом рішень КМУ.

За інформацією у супровідних матеріалах до законопроекту розрахунковий обсяг фінансового ресурсу місцевих бюджетів на 2025 рік становить 716,7 млрд грн, у т.ч. за загальним фондом – 672,4 млрд грн, за спеціальним фондом – 44,3 млрд грн. Частка трансфертів з державного бюджету в прогнозному обсязі доходів місцевих бюджетів становить 30,3% (що на 2 в.п. більше, ніж на п.р.). Прогнозний обсяг доходів місцевих бюджетів (без урахування трансфертів з державного бюджету) розраховано у сумі 499,7 млрд грн, частка яких у доходах зведеного бюджету становить 17,7%.

ІІ. Щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу та узгодження з деякими іншими законами

Частиною третьою статті 153 Регламенту встановлено, що законопроект про державний бюджет має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту). Частинами сьомою і восьмою статті 33 Кодексу та частиною першою статті 152 Регламенту визначено, що КМУ щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, схвалює Бюджетну декларацію і у триденний строк подає її до Верховної Ради, яка не пізніше 15 липня року, що передує плановому, розглядає таке питання та може прийняти проект постанови щодо Бюджетної декларації, яким взяти до відома Бюджетну декларацію та/або схвалити рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо в установлений строк не розглянуто таке питання або не прийнято рішення щодо нього, таке питання у подальшому не потребує розгляду).

КМУ подав Верховній Раді Декларацію-2025-2027 (схвалену постановою КМУ від 28.06.2024 № 751) разом з фінансово-економічним обґрунтуванням 28 червня п.р., тобто дещо пізніше встановленого строку (на початку червня). Тому відповідно до частини сьомої статті 152 Регламенту строки розгляду Верховною Радою Декларації-2025-2027 обчислювалися з дня її фактичного подання КМУ (з можливістю розгляду не пізніше 11 серпня п.р.).

Керуючись частиною четвертою статті 152 Регламенту, за результатами розгляду Декларації-2025-2027 і відповідних пропозицій, поданих народними депутатами України і комітетами Верховної Ради, Комітетом підготовлено та подано на розгляд Верховної Ради проект постанови "Про Бюджетну декларацію на 2025-2027 роки" (реєстр. № 11437 від 24.07.2024), в якому запропоновано Декларацію-2025-2027 взяти до відома та схвалити відповідні рекомендації щодо бюджетної політики (згідно з якими КМУ має опрацювати та вжити заходів з вирішення окремих питань при підготовці законопроекту про державний бюджет на 2025 рік і складанні Бюджетної декларації на 2026-2028 роки). Верховною Радою таке питання не розглядалося. Водночас, Комітет вирішив направити КМУ такі рекомендації у вигляді рекомендацій Комітету з дорученням не пізніше 15.09.2024 надати Комітету інформацію щодо врахування зазначених рекомендацій /лист Комітету від 26.07.2024 № 04-13/12-2024/167112 (1624660)/. Згідно з пунктом "г" пункту 1 частини першої статті 38 Кодексу у складі супровідних матеріалів до законопроекту наведена інформація щодо врахування Декларації-2025-2027. Крім того, Мінфін поінформував Комітет щодо врахування зазначених рекомендацій Комітету (лист від 17.09.2024 № 04110-02-3/26830).

Загалом про відповідність окремих положень законопроекту нормам Кодексу та іншого законодавства вже відмічалося вище, а також вказано ГНЕУ і РП у своїх висновках.

Серед іншого, на думку ГНЕУ, статтями 4, 19, 26–29, 34. 37. 38. 43, 45 і 46 законопроекту допускається можливість управління державними видатками "у ручному режимі", без відповідного економічного обґрунтування напрямів та обсягів розподілу бюджетних коштів і такі положення є суперечливими з точки зору дотримання вимог статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків).

Законопроект за своїм змістом і формою підготовлено відповідно до вимог статті 40 Кодексу щодо предмету регулювання закону про державний бюджет.

Однак, як і у попередні роки, законопроектом пропонується на 2025 рік щодо окремих норм законодавчих актів зупинити їх дію /йдеться про пункт 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту/ або визначити інший порядок їх регулювання чи унормувати відповідні питання в інший спосіб /йдеться передусім про статті 30, 35, 39, 40, 41, 42, пункти 6, 8, 10–18, 19, 22, 23 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту (згідно з якою законопроект про державний бюджет не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів) та суперечить численним рішенням Конституційного Суду України. З цього приводу ГНЕУ зауважує, що у статтях 19, 22–24, 26–29, 32–34, 37, 38, 43, 44, 46, пунктах 3, 6, 10–18 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту продовжена практика призупинення законом про державний бюджет дії чинних актів законодавства, зміни передбаченого ними правового регулювання відносин, що суперечить правовій позиції Конституційного Суду України, сформульованій у його численних рішеннях.

Зокрема, статтею 40 законопроекту передбачається збільшення максимальної величини бази нарахування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (з 15 до 20 розмірів мінімальної зарплати) та пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту зупиняється на 2025 рік дія пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" (за поясненнями зазначене призведе до додаткових надходжень до фондів пенсійного і соціального страхування у сумі близько 3,3 млрд грн), проте згідно з статтею 2 цього Закону виключно ним визначаються принципи збору та ведення обліку єдиного внеску, порядок нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску і його розмір.

Статтею 41 законопроекту встановлюється, що у 2025 р. Державний ощадний банк перераховує до Пенсійного фонду залишок коштів, що утворився в нього на 01.01.2025 на рахунках внутрішньо переміщених осіб для виплати пенсій (щомісячного довічного грошового утримання) відповідно до постанови КМУ від 05.11.2014 № 637 "Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам", рух за якими не здійснювався більше 1 року, а також осіб, які згідно з цією постановою не пройшли фізичну ідентифікацію протягом 6 місяців з дати, коли така ідентифікація повинна бути здійснена (за поясненнями йдеться орієнтовно про 10 млрд грн). Таке положення не є предметом правового регулювання закону про державний бюджет, до нього не надано належних пояснень щодо правових засад та доцільності впровадження, а також є застереження щодо його можливого трактування як порушення прав і свобод громадян, закріплених у законодавчих актах України.

Питання, порушене у статті 39 законопроекту (згідно з якою для осіб, яким пенсія призначена відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" після 01.10.2011 та які мають право на пенсію відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", у 2025 р. розмір пенсії із солідарної системи визначається на рівні 3 прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність), потребує врегулювання у базовому законодавстві (відповідно до статті 1-1 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування"), водночас не узгоджується з підпунктом "а" пункту 9 частини першої статті 87 Кодексу (згідно з яким видатки на виплату пенсій військовослужбовцям віднесено до видатків, що здійснюються з державного бюджету, а не з солідарної системи). При цьому згідно з супровідними матеріалами до законопроекту реалізація такого положення призведе до економії коштів державного бюджету у сумі 18,6 млрд грн.

На думку ГНЕУ, пункт 5 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту (згідно з яким доручається КМУ забезпечити утворення органів виконавчої влади та/або здійснення органами виконавчої влади додаткових повноважень у межах граничної чисельності працівників системи органів виконавчої влади) не повною мірою узгоджується з пунктом 9-1 статті 116 Конституції України (згідно з яким КМУ утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади).

Пунктом 6 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту передбачається установити, що у 2025 р. окремі норми деяких законів України застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ. Однак таке положення потребує техніко-юридичного уточнення для забезпечення чіткості викладу та узгодження правових норм, зокрема слід виключити окремі норми законів України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про жертви нацистських переслідувань", "Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою" (оскільки відповідні питання унормовано у пункті 26 розділу VI Кодексу), а також законів "Про Службу безпеки України", "Про Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації України", "Про Національну гвардію України" і "Про Державну прикордонну службу України" (оскільки відповідні норми містять лише посилання на норми Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", які вже передбачено у зазначеному положенні законопроекту, відтак таке питання не потребує додаткового врегулювання).

Поряд з тим, при подальшому доопрацюванні законопроекту потрібно внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення для приведення у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки.

У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає деякої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу. Зокрема, не надано інформації щодо:

переліку державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм /пункт 4-1/, – у зв'язку з невключенням відповідних державних інвестиційних проектів до законопроекту (про що вище зазначено);

переліків та обсягу середньострокових зобов'язань у сфері охорони здоров'я за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з постачальниками лікарських засобів, медичних виробів та допоміжних засобів до них та/або надавачами пов'язаних із ними послуг за такими угодами (договорами) /пункт 6-2/, – МОЗ не визначено такі переліки та обсяги відповідних зобов'язань;

переліків та обсягу довгострокових зобов'язань у рамках державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної власності за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків за договорами, укладеними у рамках державно-приватного партнерства /пункт 6-3/, – за інформацією Мінекономіки, немає таких переліків та обсягів відповідних зобов'язань.

Поряд з тим, окрему інформацію /передбачену пунктами 11 і 12-2/ також не надано у зв'язку з її відсутністю з об'єктивних причин (про що поінформовано у супровідних матеріалах до законопроекту).

ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту у першому читанні

Процедура підготовки і розгляду законопроекту про державний бюджет у першому читанні визначена статтями 156-157 Регламенту, якими серед іншого передбачено, що:

– народні депутати України і комітети Верховної Ради формують свої пропозиції до законопроекту і не пізніше 1 жовтня року, що передує плановому, направляють їх до Комітету з урахуванням визначених вимог, зокрема: пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей законопроекту не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті;

– пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня року, що передує плановому, та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються;

– Комітет не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, розглядає пропозиції до законопроекту, висновки Рахункової палати і готує висновки та пропозиції до нього у вигляді проекту постанови Верховної Ради України, а також таблицю пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи з урахуванням вимог пунктів 1–3 частини першої статті 118 Регламенту;

– зазначені матеріали надаються народним депутатам України не пізніше ніж за 2 дні до розгляду законопроекту у першому читанні;

– Верховна Рада розглядає законопроект у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому. При цьому законопроект вважається прийнятим у першому читанні, якщо буде прийнято в цілому проект постанови Верховної Ради щодо висновків і пропозицій до законопроекту, а схвалені Верховною Радою висновки і пропозиції до законопроекту набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради.

У Комітеті за участю уповноважених представників Мінфіну та РП опрацьовано таблицю пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту (при формуванні якої включено загалом 2098 пропозицій відповідно до 362 звернень/листів народних депутатів України і 13 висновків/листів комітетів Верховної Ради /з питань аграрної та земельної політики; з питань гуманітарної та інформаційної політики; з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування; з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва; з питань екологічної політики та природокористування; з питань молоді і спорту; з питань національної безпеки, оборони та розвідки; з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування; з питань освіти, науки та інновацій; з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин; з питань правової політики; з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів; з питань цифрової трансформації/) та Висновки РП. При цьому від Комітету завчасно надіслано зазначену таблицю усім народним депутатам України з повідомленням про її попереднє опрацювання у Комітеті 15 і 16 жовтня п.р. (лист від 09.10.2024 №04-13/3-2024/221634 (1683192)), що дало можливість народним депутатам України (авторам пропозицій) брати участь у відповідних заходах Комітету.

У ході опрацювання поданих пропозицій відмічено, що окремі народні депутати України подали збалансовані пропозиції лише формально, тому що запропоновані джерела додаткових витрат бюджету в таких пропозиціях вбачаються нереалістичними і не підтверджуються належними розрахунками і поясненнями, не узгоджуються з бюджетною методологією та можуть зумовити невиконання бюджетних програм (зокрема, на функціонування державних органів), видатки за якими пропонується зменшити. Поряд з тим, окремі пропозиції містять зміни до інших законодавчих актів, хоча відповідно до частини четвертої статті 153 Регламенту законопроект не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів. За попередньою оцінкою для врахування поданих пропозицій необхідно загалом орієнтовно 5,7 трлн грн. Загалом до таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту не включені пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2024 року (тобто зареєстровані в ЄАС 2 жовтня п.р. і пізніше) як такі, що згідно з частиною другою статті 156 Регламенту не розглядаються.

Разом з тим, до Комітету надійшло звернення народного депутата України Железняка Я.І. з проханням вважати відкликаними подані ним 17 пропозицій, наведених за №№ 1720-1736 у таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту, та виключити ці пропозиції із зазначеної таблиці (лист від 14.10.2024 № 212д9/5-2024/225327 (1687564)).

Поряд з тим, до Комітету звернувся народний депутат України Кисилевський Д.Д. (лист від 08.10.2024 № 239д9/5-2024/220084 (1682129)) з проханням при підготовці до другого читання законопроекту передбачити кошти за бюджетною програмою "Субвенція з державного бюджету бюджету Дніпровської міської територіальної громади на завершення будівництва метрополітену у м. Дніпрі" (код 3121670) (для співфінансування спільного з ЄБРР і ЄІБ проекту "Завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську" в частині сплати ПДВ, що включається до вартості товарів, робіт, послуг, закупівля яких здійснюється в рамках цього проекту/. Керуючись пунктом 4 частини першої статті 15 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" (згідно з яким комітет Верховної Ради України при здійсненні законопроектної функції має право вносити пропозиції і поправки під час розгляду на своєму засіданні проекту закону), на засіданні Комітету підтримано включення відповідної додаткової пропозиції до таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту, розмістивши останньою за № 2099 (щоб не змінювати нумерацію інших пропозицій), за авторством народних депутатів України – членів Комітету, які підтримали таку пропозицію.

За результатами проведеної роботи підготовлено проект постанови Верховної Ради України "Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік" та таблицю пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту. Пропозиції, наведені у зазначеній таблиці та які запропоновано врахувати або врахувати частково (окремі – як доручення Уряду), включено до зазначеного проекту постанови Верховної Ради. Такі пропозиції мають бути розглянуті та враховані КМУ при підготовці законопроекту до другого читання.

За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект постанови Верховної Ради України "Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік" (реєстр. № 12000/П), підготовлений Комітетом, прийняти за основу і в цілому.