Відповідно до частини другої статті 93 Конституції України Президент України законопроект за реєстр. №1074 визначив як невідкладний для позачергового розгляду.
На пленарному засіданні Верховної Ради України 28-29 серпня 2019 року народні депутати України прийняли рішення доручити комітету, до предмета відання якого належить розгляд законопроекту за реєстр. №1074, терміново його розглянути, а також про скорочення строку внесення альтернативних законопроектів до цього законопроекту.
У Верховній Раді України законопроектів, альтернативних до законопроекту за реєстр. №1074, не зареєстровано.
Як зазначено в пояснювальній записці до законопроекту за реєстр. № 1074, такий проект закону спрямований на створення сприятливих умов для виробництва фільмів, телевізійних серіалів, телевізійних фільмів та іншої кінопродукції, а також розвитку галузі кінематографії в Україні.
Засади державної підтримки кінематографії в Україні визначені в Законі України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» (далі – Закон), яким унормовано питання щодо основних напрямів державної підтримки кінематографії, форм, умов та порядку надання такої державної підтримки.
Так, статтею 7 цього Закону визначено надання суб’єктам кінематографії державної підтримки кінематографії у таких формах:
здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг, необхідних для виробництва (створення) документальних, просвітницьких, анімаційних фільмів, фільмів для дитячої аудиторії (з урахуванням художньої та культурної значущості), фільмів художньої та культурної значущості (авторських фільмів) та фільмів-дебютів;
надання державних субсидій:
- на виробництво (створення) фільму, телевізійного фільму, телевізійного серіалу,
- для повернення частини кваліфікованих витрат, здійснених суб’єктом кінематографії при виробництві (створенні) фільму,
- для закупівлі мобільних пересувних цифрових комплексів, транспортних засобів для забезпечення демонстрування національних фільмів в невеликих містах, селах, селищах з населенням не більше 250 тисяч мешканців або комплексів електронного кіно,
- для фінансування фундаментальних та прикладних досліджень, а також освітньої діяльності у галузі кінематографії,
- розповсюдження та (або) популяризацію національних фільмів шляхом повної або часткової оплати витрат на проведення творчих зустрічей, презентацій, прем’єрних показів, рекламування та інших необхідних заходів,
- для оплати заходів із збереження, відновлення, реставрації та популяризації національної кінематографічної спадщини, повернення її в Україну, якщо вона знаходиться за кордоном, а також для оплати виготовлення архівних комплектів вихідних матеріалів національних фільмів, вихідних матеріалів та фільмокопій усіх національних фільмів,
- для проведення заходів кінокомісій, спрямованих на просування (промоцію) локацій України як привабливого місця для створення кінематографічної та аудіовізуальної продукції;
відшкодування суб’єктам кінематографії процентів, сплачених за банківськими кредитами, що були одержані ними для будівництва та/або реконструкції будівель, споруд та інших об’єктів інфраструктури, які будуть задіяні в процесі виробництва фільмів, або для будівництва та/або реконструкції та/або технічного переоснащення кінотеатрів, розташованих в населених пунктах з населенням до 250 тисяч мешканців.
Крім того, цією статтею Закону передбачено, що вказаний перелік форм державної підтримки кінематографії не є вичерпним і додаткові форми такої підтримки можуть встановлюватися Кабінетом Міністрів України, при цьому встановлено надання державної підтримки у формах, визначених Законом, на безповоротній основі.
Поряд з цим, згідно положень Закону обсяг коштів за кожною із форм державної підтримки визначається Радою з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) і може бути змінений її рішенням у межах відповідного бюджетного періоду.
Відповідно до статті 9 Закону Рада утворюється Кабінетом Міністрів України у складі дев’яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Цією ж статтею Закону визначено склад Ради та передбачено отримання членами Ради плати – стипендії, розмір та порядок виплати якої встановлює Кабінет Міністрів України /визначено постановою Уряду від 26.07.2018 р. №588/. Цією постановою Уряду розмір щомісячної стипендії членові Ради установлено у сумі 35 прожиткових мінімумів для працездатних осіб у розмірі, встановленому станом на 1 січня календарного року /67 235 гривень/.
Для забезпечення практичного впровадження норм вказаного Закону у повному обсязі суб’єктами законодавчої ініціативи внесено законопроект за реєстр. №1074 і запропоновано відповідні зміни до Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс).
Положеннями законопроекту за реєстр. № 1074 запропоновані до Кодексу такі зміни:
1) виключити норми щодо віднесення до власних надходжень бюджетних установ кошти, отримані від реалізації майнових прав на фільми, вихідні матеріали фільмів та фільмокопій, створені за бюджетні кошти за державним замовленням або на умовах фінансової підтримки /зміни до частини четвертої статті 13 Кодексу/;
2) віднести до джерел формування спеціального фонду державного бюджету в частині доходів /зміни до частини третьої статті 29 Кодексу/:
надходження від реалізації майнових прав на використання фільмів, вихідних матеріалів фільмів та фільмокопій, створених за кошти Державного бюджету України, реалізації суб’єктами кінематографії, які отримали від держави субсидії на створення (виробництво) фільмів, телевізійних фільмів, телевізійних серіалів, майнових прав на використання таких фільмів, телевізійних фільмів, телевізійних серіалів, вихідних матеріалів фільмів, телевізійних фільмів, телевізійних серіалів та фільмокопій, а також від реалізації майнових прав на використання фільмів та фільмових матеріалів, які відповідно до планів виробництва Держкіно УРСР, Міністерства культури УРСР та їхніх правонаступників у 1953 - 1991 роках створені (вироблені) за рахунок державних (бюджетних) коштів на державних кіностудіях та належать державі /новий підпункт 13-6 частини третьої статті 29 і відповідні зміни до частини четвертої статті 13 Кодексу/;
платіж, що сплачується суб’єктом кінематографії за розгляд заяв щодо отримання державних субсидій на виробництво (створення) фільму (ігрового, анімаційного тощо), телевізійного фільму, телевізійного серіалу, для повернення частини кваліфікованих витрат, здійснених суб’єктом кінематографії при виробництві (створенні) фільму /новий підпункт 13-7/ (відповідно до частини 4 статті 8 Закону за розгляд заяви щодо отримання державних субсидій суб’єкт кінематографії сплачує платіж, порядок справляння та розмір якого визначаються законом);
50 відсотків прибутків, отриманих від прокату та/або передачі прав на використання фільму (але не більше 50 відсотків отриманої суми державної підтримки), що сплачуються до державного бюджету протягом усього строку дії авторського права на фільм суб’єктом кінематографії, який отримав державну субсидію на створення фільму у формах, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої статті 7 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні», і на користь якого передано (відчужено) майнові права інтелектуальної власності, або особою, якій передано (відчужено) суб’єктом кінематографії, який створив фільм за такої державної підтримки, майнові права інтелектуальної власності на такий фільм у повному обсязі або частково і яка набула майнових прав на такий фільм /новий підпункт 13-8/ (такі кошти суб’єкт кінематографії сплачує до державного бюджету відповідно до частини другої статті 13 Закону);
штрафи, що накладаються за вчинення правопорушень, передбачених статтями 164-17, 164-18 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 176 Кримінального кодексу України /новий підпункт 13-9/;
плата за видачу державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів /новий підпункт 13-10/ (згідно із статтею 15 Закону України «Про кінематографію» державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів видається суб’єкту кінематографії на платній основі, а відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.01.2011 № 1052-р видача такого документу є адміністративною послугою);
3) визначити спрямування коштів спеціального фонду державного бюджету (за рахунок джерел, передбачених новими пунктами 13-6, 13-7, 13-8, 13-9 і 13-10 частини третьої статті 29 Кодексу) на державну підтримку кінематографії у формах, визначених законом, та у додаткових формах, встановлених Кабінетом Міністрів (новий пункт 22 частини четвертої статті 30 Кодексу);
4) віднести до видатків, що здійснюються з державного бюджету, видатки на державну підтримку кінематографії у формах, визначених законом, та у додаткових формах, встановлених Кабінетом Міністрів, виплату стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії (нова редакція підпункту «г» пункту 10 частини першої статті 87 Кодексу, за чинною редакцією якого кошти державного бюджету спрямовуються на створення та розповсюдження національних фільмів);
5) дозволити залишки коштів загального та спеціального фонду для державної підтримки кінематографії зберігати на рахунках розпорядників в органах Казначейства та/або на поточних рахунках у банках державного сектору для здійснення видатків у наступному бюджетному періоді відповідно до кошторисів з урахуванням їх цільового призначення (зміни до частини першої та нова частина четверта у статті 57 Кодексу).
Законопроектом передбачено, що відповідний закон має набирати чинності з дня, наступного за днем його опублікування.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 1074 зазначило про те, що деякі його норми містять внутрішні суперечності і не узгоджуються з вимогами Кодексу:
- зарахування до спеціального фонду державного бюджету і відповідно спрямування на державну підтримку кінематографії штрафів та плати за видачу державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів /нові підпункти 13-9 і 13-10 частини третьої статті 29 Кодексу/ не узгоджуються із вимогами пунктів 23 та 24 частини другої статті 29 Кодексу, згідно яких кошти від санкцій (штрафи, пеня тощо) та плата за надання адміністративних послуг зараховуються до загального фонду державного бюджету, і відповідно реалізація запропонованих законопроектом норм призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету і зменшить ресурс фінансового забезпечення для виконання загальнодержавних програм, визначених статтею 87 Кодексу, що, в свою чергу, порушуватиме принцип збалансованості бюджетної системи України. Із урахуванням зазначеного, пропонується у розділі І законопроекту виключити: абзаци сьомий і восьмий пункту 2, а також цифри «13-9 і 13-10» в абзаці другому пункту 2 та в абзаці другому пункту 3;
- зберігання залишків коштів загального та спеціального фонду для державної підтримки кінематографії на рахунках розпорядників в органах Казначейства України та/або на поточних рахунках у банках державного сектору для здійснення відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення не відповідає, зокрема, вимогам статті 23 (бюджетні призначення встановлюються законом про державний бюджет, при цьому будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, після закінчення бюджетного періоду усі бюджетні призначення втрачають чинність), статті 43 Кодексу (при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів, яке, зокрема, передбачає розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства). Запровадження такої законодавчої ініціативи матиме ризиком зменшення ліквідності єдиного казначейського рахунку і порушення бюджетного законодавства при використанні бюджетних коштів відповідними бюджетними установами. Із урахуванням зазначеного, пропонується у розділі І законопроекту виключити пункт 4 четверту розділу І законопроекту;
абзац другий пункту п’ятого розділу І законопроекту викласти у наступній редакції: «г) державні програми підтримки кінематографії», зважаючи на положення статей 5, 7 та 9 Закону.
Слід звернути увагу, що відповідно до статті 57 Кодексу не пізніше 31 грудня поточного бюджетного періоду або останнього дня іншого бюджетного періоду Казначейство України закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді для виконання бюджету, на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення.
За узагальнюючим висновком Міністерства фінансів України законопроект може бути підтримано у разі врахування вищевказаних зауважень.
За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ (лист від 03.09.2019 №16/3-370/1074(150004), додається) для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту було б логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду, оскільки згідно із пунктом 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Разом з тим, ГНЕУ зауважує щодо наступного:
- припис нової частини четвертої до статті 57 Кодексу певною мірою дублює припис оновленого абзацу другого частини першої цієї ж статті Кодексу. Різниця між ними полягає лише в тому, що за змістом припису оновленого абзацу другого частини першої статті 57 Кодексу залишки коштів загального та спеціального фонду для державної підтримки кінематографії зберігаються як на рахунках розпорядників в органах Казначейства України, так і на поточних рахунках у банках державного сектору, тоді як за змістом припису нової частини четвертої цієї ж статті Кодексу відповідні залишки коштів загального фонду зберігаються лише на рахунках розпорядників в органах Казначейства України, а спеціального фонду – лише на поточних рахунках у банках державного сектору, що є певним протиріччям між зазначеними приписами;
- питання в частині збереження та використання залишків коштів спеціального фонду повною мірою врегульоване в абзаці першому частини другої статті 57 Кодексу, де встановлено загальне правило, згідно з яким «на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету … для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення».
Слід також зауважити, що законопроект містить редакційні та техніко-юридичні неточності, а саме у законопроекті необхідно:
- абзац другий пункту 2 розділу I викласти в такій редакції: «в пункті 23 частини другої слово та цифри «пунктом 13-5» замінити словами та цифрами «пунктами 13-5 і 13-9»»;
- у абзаці третьому пункту 2 розділу І слова «новими пунктами» замінити словами та цифрами «новими пунктами 13-6, 13-7, 13-8, 13-9 і 13-10»;
- виключити пункт 2 розділу ІІ /відповідно до вимог Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Уряд вже наділений повноваженнями щодо внесення змін до нормативно-правових актів/.
Принагідно слід відмітити, що у Верховній Раді України зареєстровано законопроект за реєстр. № 0864 від 29.08.2019 про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державної підтримки кінематографії в Україні, внесений народними депутатами України Кондратюк О.К., Крульком І. І. та іншими, який розглядався у Верховній Раді України восьмого скликання (реєстр. № 3240, доопрацьований) і який передано відповідно до вимог статті 106 Регламенту Верховної Ради України для подальшого його розгляду Верховною Радою України дев’ятого скликання за процедурою другого читання. Варто зауважити, що в ході опрацювання та підготовки на повторне друге читання законопроекту за реєстр. № 3240 (доопрацьований) Комітетом з питань бюджету восьмого скликання, зважаючи на вимоги Бюджетного кодексу України, не було підтримано пропозиції суб’єктів законодавчої ініціативи щодо збереження на кінець року залишків коштів загального та спеціального фондів для державної підтримки кінематографії на рахунках розпорядників в органах Казначейства України та/або на поточних рахунках у банках державного сектору (проте відповідні положення містить законопроект за реєстр. № 1074).
Варто зауважити, що положеннями законопроекту за реєстр. № 1074 пропонується врегулювати ті ж питання, що і у законопроекті за реєстр. № 0864, у зв’язку з чим не має потреби у розгляді законопроекту за реєстр. № 0864 і який слід вважати таким, що втратив актуальність.
Всупереч вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету, належить надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, проте відповідні матеріали не надано. ГНЕУ також звертає увагу на невиконання таких вимог.
Термін набрання чинності відповідного закону, визначений у законопроекті, не відповідає частині третій статті 27 Бюджетного кодексу України, якою передбачено, що закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим. Враховуючи зазначене, доцільно визначити термін набрання чинності відповідного закону не раніше 1 січня 2020 року.
Слід відмітити, що висловлені Міністерством фінансів України та Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України зауваження щодо неузгодженості окремих положень законопроекту вимогам Бюджетного кодексу України доцільно врахувати при доопрацюванні законопроекту.
У висновку Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо результатів здійснення антикорупційної експертизи проекту нормативно-правового акта) (лист від 05.09.2019 № 04-12/17-58) зазначено, що у проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
За наслідками розгляду законопроекту Комітет ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державної підтримки кінематографії (реєстр. № 1074 від 29.08.2019), внесений народними депутатами України Безгіним В.Ю., Ткаченком О.В. та іншими, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон із врахуванням наступних пропозицій:
у розділі І:
1) у пункті 2:
- абзаци другий, сьомий та восьмий виключити;
- у абзаці третьому слова «новими пунктами» замінити словами та цифрами «новими пунктами 13-6, 13-7 і 13-8»;
2) абзац другий пункту 3 викласти в новій редакції: «22) державну підтримку кінематографії (за рахунок джерел, визначених пунктами 13-6, 13-7 і 13-8 частини третьої статті 29 цього Кодексу)»;
3) пункт 4 виключити;
4) абзац другий пункту 5 викласти в такій редакції: «г) державну підтримку кінематографії».
Відповідно Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України законопроекту за реєстр.№ 1074 у разі його прийняття належить внести необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.