Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 18 липня 2024 року (протокол № 192) розглянув проект Закону України про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (реєстр. № 11396 від 05.07.2024), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативний законопроект за реєстр. № 11396-1 від 17.07.2024, поданий народними депутатами України Арахамією Д.Г. і Кузбитом Ю.М., відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд урядовий законопроект про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України за реєстр. № 11396 від 05.07.2024 /далі – законопроект № 11396/.
Законопроектом № 11396 розділ VI Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ доповнюється новим пунктом 3-10, згідно з яким пропонується:
надати право центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства (йдеться про Державне агентство автомобільних доріг України, яке постановою КМУ від 13.01.2023 № 29 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" перейменовано на Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України /далі – Агентство відновлення/), здійснювати за погодженням з Міністерством фінансів України /далі – Мінфін/ правочини з борговими зобов'язаннями, які виникли за запозиченнями, залученими у 2021 р. під державні гарантії з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, на умовах, що визначає Кабінет Міністрів України /далі – КМУ/;
надати право Мінфіну разом з Агентством відновлення здійснювати за рішенням КМУ правочини щодо переведення гарантованого державою боргу за запозиченнями, залученими у 2021 р. під державні гарантії з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, до державного боргу шляхом випуску та обміну відповідних боргових зобов’язань, передбачивши, що КМУ визначає умови таких правочинів;
надати право Агентству відновлення залучати суб’єктів господарювання для надання юридичних, консультаційних, агентських та інших послуг, необхідних для здійснення таких правочинів, в межах бюджетних призначень на обслуговування боргових зобов’язань, що виникли за запозиченнями, залученими під державні гарантії;
встановити, що Мінфін за результатами таких правочинів здійснює відповідне коригування граничного обсягу державного боргу, визначеного законом про державний бюджет на відповідний період, та показників фінансування державного бюджету понад обсяги, затверджені законом про державний бюджет на відповідний період.
У пояснювальній записці до законопроекту № 11396 з приводу обґрунтування необхідності його прийняття вказано, що:
у березні 2023 р. Міжнародний валютний фонд /далі – МВФ/ схвалив нову програму для України "Механізм розширеного фінансування" (EFF) на суму 15,6 млрд дол. США, в рамках якої здійснюється аналіз боргової стійкості, відповідно до якого державний борг визнано нестійкім і, як наслідок, Україна взяла на себе зобов’язання відновити стійкість державного боргу шляхом реструктуризації зовнішнього комерційного боргу та офіційного двостороннього боргу;
відповідно до методології МВФ в оцінку стійкості боргу включається як державний борг, так і зокрема борг Агентства відновлення, оскільки обслуговування такого боргу здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, на цей час в обігу перебувають єврооблігації Агентства відновлення обсягом 700 млн дол. США з відсотковою ставкою 6,25% річних і терміном погашення 24.06.2030;
з урахуванням взятих зобов’язань Україна має здійснити правочини з державним боргом і гарантованим державою боргом у 2024 р., але наразі немає норми в законодавстві, яка б надавала право Агентству відновлення проводити такі правочини.
ІІ. До Комітету надійшов альтернативний до законопроекту № 11396 законопроект про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України за реєстр. № 11396-1 від 17.07.2024, поданий народними депутатами України Арахамією Д.Г. і Кузбитом Ю.М. /далі – законопроект № 11396-1/.
На відміну від законопроекту № 11396 законопроектом № 11396-1 пропонується додатково перебачити:
1) зміни і доповнення до Закону України від 19.05.2015 № 436-VIII "Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом" /далі – Закон № 436-VIII/, згідно з якими:
дія цього Закону поширюється на правочини з державними деривативами;
визначається перелік зовнішніх боргових зобов’язань, щодо яких планується вчинення правочинів з державним боргом та гарантованим державою боргом у 2024 р. /новий додаток 2 до Закону № 436-VIII/, а також перелік зобов’язань за державними деривативами, щодо яких планується вчинення правочинів з державними деривативами у 2024 р. /новий додаток 3 до Закону № 436-VIII/;
КМУ надається право приймати рішення про тимчасове зупинення здійснення платежів за борговими зобов’язаннями чи гарантійними зобов’язаннями держави (зазначеними у новому додатку 2 до Закону № 436-VIII) та за зобов’язаннями за державними деривативами (зазначеними у новому додатку 3 до Закону № 436-VIII) на строк до вчинення відповідних правочинів та визначення їх умов, а також встановлюється мораторій на задоволення вимог відповідних кредиторів;
у разі прийняття КМУ рішення про тимчасове зупинення здійснення платежів за гарантійними зобов’язаннями держави, відповідний уповноважений орган управління суб’єкта господарювання державного сектору економіки має право прийняти рішення тимчасово зупинити здійснення платежів за такими зобов’язаннями;
2) зміни до пунктів 3-5, 31 і 34 розділу VI Кодексу та доповнення розділу XIII Закону України "Про виконавче провадження" новим пунктом 1-6 і розділу II Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" новим пунктом 5, системно пов'язані з вищезазначеними змінами і доповненнями до Закону № 436-VIII.
Інші положення законопроектів № 11396 і № 11396-1 (щодо нового пункту 3-10 розділу VI Кодексу) є ідентичними.
У пояснювальній записці до законопроекту № 11396-1 вказано, що:
його підготовлено за ініціативою і безпосередньою участю Мінфіну;
відповідний закон необхідний як технічне рішення, яке дозволить Уряду призупиняти платежі під час проведення операції з відновлення боргової стійкості (схоже технічне рішення було вже використано в 2015 р., коли Україна прийняла Закон № 436-VIII у травні, досягла принципових домовленостей з інвесторами в кінці серпня і оголосила про завершення операції у листопаді);
з метою забезпечення фінансової стабільності, боргової стійкості країни та попередження негативного впливу потенційних випадків невиконання зобов’язань за зовнішнім державним боргом та гарантованим державою боргом є необхідним запровадження (на період вчинення правочинів щодо зміни умов запозичень) тимчасових заходів, пов’язаних з обслуговуванням та погашенням таких боргових зобов’язань, та мораторію на задоволення вимог кредиторів;
успішна реструктуризація комерційного боргу України дозволить країні знову отримати доступ до міжнародних ринків капіталу, який необхідний для фінансування першочергових та нагальних бюджетних потреб, а також довгострокової реконструкції та відновлення;
реструктуризація дозволить Україні зберегти ліквідність і бюджетну стабільність протягом дії Програми МВФ, угода дозволить зекономити за платежами з обслуговування та погашення суверенних єврооблігацій понад 10 млрд дол США до кінця 2027 р.
ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроектів № 11396 і № 11396-1, опрацювання експертних висновків до них.
Законопроект № 11396 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2024 рік (затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06.02.2024 № 3561-IX), але він певним чином пов’язаний з реалізацією пункту 27 цього Плану, в якому йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу щодо "унормування питань, пов’язаних з реалізацією Програми діяльності КМУ, прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності законодавчого регулювання їх фінансового забезпечення", що можуть бути ініційовані Урядом.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту № 11396 його розроблено відповідно до вимог § 55-2 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 (із змінами) /у § 55-2 йдеться про розгляд на засіданні КМУ проектів актів з невідкладних питань, підготовлених у період дії воєнного стану, що потребують негайного прийняття рішення/, що свідчить про терміновість врегулювання порушених законопроектом № 11396 питань.
Верховною Радою України 17 липня 2024 року законопроект № 11396 включено до порядку денного одинадцятої сесії Верховної Ради України, визначено невідкладним та скорочено строки внесення альтернативних законопроектів до 17.07.2024 включно (тобто до кінця зазначеного дня). У встановлений строк до законопроекту № 11396 подано один альтернативний законопроект – законопроект № 11396-1 (про що зазначено вище).
Згідно з частиною четвертою статті 101 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради України і розглядається позачергово.
Статтею 110 Регламенту визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема: альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення; при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді України взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради України народними депутатами – членами цього комітету; Верховна Рада України розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 11396 /лист від 10.07.2024 № 16/03-2024/153645 (1613202)/ вважає за необхідне висловити окремі зауваження до законопроекту № 11396.
Зважаючи, що розробником законопроекту № 11396 в Уряді є Мінфін (про що свідчать супровідні матеріали до нього), немає необхідності в отриманні окремого висновку Мінфіну до законопроекту № 11396.
ГНЕУ у своєму висновку до законопроекту № 11396-1 /лист від 18.07.2024 № 16/03-2024/159036 (1619034)/ висловлює окремі зауваження до законопроекту № 11396-1 та вважає, що рішення щодо нього слід приймати за умови позитивного висновку Уряду.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 11396-1 (лист від 17.07.2024 № 12000-04-2/21259 у відповідь на звернення Комітету /лист від 17.07.2024 № 04-13/12-2024/159026 (1619016)/) зазначає, що підтримує законопроект № 11396-1.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроектів № 11396 і № 11396-1. При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 11396 зазначено, що у ньому відсутні положення, що: стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції; містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов'язаних з корупцією. Поряд з тим, Офісом підтримки адаптації законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС), створеним у Верховній Раді України, за результатами попереднього аналізу законопроектів зазначено, що правовідносини, які плануються врегулювати законопроектом № 11396, не регулюються правом ЄС та Угодою про асоціацію з ЄС.
ІV. У Комітеті в рамках відведеного обмеженого часу попередньо опрацьовано законопроекти № 11396 і № 11396-1 з урахуванням експертних висновків до них та звернуто увагу на таке.
1. Щодо надання державних гарантій Агентству відновлення Кодексом передусім визначено, що:
бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі (крім випадків, передбачених Кодексом) /частина четверта статті 16 Кодексу/;
державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів) /частина четверта статті 17 Кодексу/;
як виняток з положень частини четвертої статті 17 Кодексу, Агентство відновлення з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення має право здійснювати запозичення під державні гарантії у порядку, визначеному КМУ (відповідний порядок затверджено постановою КМУ від 26.02.2020 № 142), якщо відповідне положення передбачено у законі про державний бюджет /пункт 3-6 розділу VI Кодексу (включений до Кодексу законом від 16.01.2020 № 467-ІХ)/
одним з джерел формування державного дорожнього фонду (який створюється у складі спеціального фонду державного бюджету) є надходження, отримані за рахунок запозичень, залучених під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, видатки з цього фонду на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування, здійснюються за рахунок доходів державного бюджету, визначених пунктом 1 частини другої статті 24-2 Кодексу, в обсязі, передбаченому згідно з умовами відповідних запозичень /стаття 24-2 Кодексу/;
платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань держави, здійснюються згідно з відповідними договорами незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в законі про державний бюджет, у такому ж порядку, як визначено частиною шостою статті 16 Кодексу /частина сьома статті 17 Кодексу/.
Агентство відновлення є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства /згідно з Положенням про Агентство відновлення, затвердженим постановою КМУ від 10.09.2014 № 439 (із змінами)/, та відповідно є бюджетною установою, що повністю утримується за рахунок коштів державного бюджету /згідно з визначенням бюджетних установ, наведеним у пункті 12 частини першої статті 2 Кодексу/.
Отже, у разі здійснення Агентством відновлення запозичень під державні гарантії виконання відповідних боргових зобов’язань, як правило, здійснюється із спеціального фонду державного бюджету за рахунок відповідних доходів державного бюджету, які є джерелами формування державного дорожнього фонду.
Однак у 2024 р. згідно з пунктом 59 розділу VI Кодексу та статтею 35 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" /далі – Закон-2024/ відповідні доходи державного бюджету, які є джерелами формування державного дорожнього фонду (визначені пунктами 1–3, 6, 6-2, 6-3, 6-4, 6-5, 6-8, 6-9 частини третьої статті 29 Кодексу), у повному обсязі зараховуються до загального фонду державного бюджету. У зв'язку з цим Законом-2024 у загальному фонді державного бюджету Агентству відновлення на п.р. визначено бюджетне призначення за кодом 3111030 "Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування" у сумі 23 млрд грн.
2. Щодо управління державним боргом та державними деривативами Кодексом, серед іншого, визначено, що:
управління державним боргом - сукупність дій, пов’язаних із здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням державного боргу, інших правочинів з державним боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження /пункт 49-1 частини першої статті 2 Кодексу/;
витрати на обслуговування та погашення державного боргу здійснюються Борговим агентством відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про державний бюджет /частина шоста статті 16 Кодексу/, при цьому Мінфін здійснює повноваження і функції з управління державним боргом та гарантованим державою боргом до початку функціонування Боргового агентства /пункт 3-5 розділу VI Кодексу/;
з метою ефективного управління державним боргом Голова Боргового агентства за погодженням з Міністром фінансів від імені України має право здійснювати правочини з державним боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов’язань, за умови дотримання граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду /абзац 1 частини сьомої статті 16 Кодексу/;
основні умови правочинів з державним боргом, що здійснюються у поточному бюджетному періоді на суму, яка перевищує 5% обсягу державного боргу на кінець попереднього бюджетного періоду, визначаються КМУ за погодженням з Комітетом /абзац 2 частини сьомої статті 16 Кодексу/, при цьому в умовах воєнного стану ця норма щодо погодження з Комітетом не застосовується /абзац 4 підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу/;
підставами внесення змін до закону про державний бюджет можуть бути перевищення очікуваного обсягу витрат на обслуговування та погашення державного боргу, витрат, пов’язаних з виконанням гарантійних зобов’язань держави, та видатків на виплати за державними деривативами над обсягом коштів, визначеним зазначеним законом на таку мету /пункт 6 частини першої статті 52 Кодексу/;
видатки загального фонду державного бюджету на обслуговування державного боргу та виплати за державними деривативами належать до захищених видатків державного бюджету /частина перша статті 55 Кодексу/, хоча в умовах воєнного стану ця стаття не застосовується /абзац 14 підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу/;
видатки на виплати відповідно до бюджетних зобов’язань за державними деривативами здійснюються за рахунок коштів державного бюджету на відповідний бюджетний період /частина п'ята статті 30 Кодексу/;
право на здійснення правочинів з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж, належить державі в особі Голови Боргового агентства за погодженням з Міністром фінансів, умови правочинів з державними деривативами визначаються КМУ /абзац 1 пункту 35 розділу VI Кодексу/;
видатки на виплати за державними деривативами, і видатки, пов’язані із здійсненням правочинів з державними деривативами, здійснюються Борговим агентством відповідно до умов розміщення державних деривативів та/або правочинів з державними деривативами, а також нормативно-правових актів, якими затверджені ці умови, незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в законі про державний бюджет, якщо у зазначеному законі не визначено коштів на цю мету, такі видатки за рішенням КМУ можуть здійснюватися в межах бюджетних призначень на обслуговування державного боргу /абзац 3 пункту 35 розділу VI Кодексу/.
Статтею 18 Закону-2024 надано право Мінфіну у п.р. здійснювати правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж, за рахунок здійснення державних запозичень понад обсяги, встановлені додатком № 2 до Закону-2024, з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу, передбачивши, що КМУ визначає умови таких правочинів.
Законом № 436-VIII передусім передбачено право КМУ приймати рішення про тимчасове зупинення платежів згідно з переліком зовнішніх боргових зобов’язань, щодо яких у 2015 р. планувалося вчинення правочинів стосовно зміни умов запозичень, на строк до вчинення відповідних правочинів та встановлено мораторій на задоволення вимог відповідних кредиторів. З урахуванням Закону № 436-VIII прийнято низку відповідних урядових рішень (зокрема розпоряджень КМУ від 22.09.2015 № 978-р "Про початок процедури реструктуризації державного та гарантованого державою боргу і його часткового списання" і від 18.12.2015 № 1312-р "Про запровадження тимчасового зупинення здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу і гарантованого державою боргу" та постанови КМУ від 11.11.2015 № 912 "Про здійснення у 2015 році правочинів з державним та гарантованим державою боргом з метою його реструктуризації і часткового списання").
У Середньостроковій стратегії управління державним боргом на 2024-2026 роки (затвердженій постановою КМУ від 27.10.2023 № 1117), серед іншого, зазначено, що:
протягом наступних 12 місяців першочерговим завданням України є покриття потреб у фінансуванні задля забезпечення військових видатків та закладання основ для швидкої відбудови країни; для досягнення цієї мети, з огляду на високу невизначеність, спричинену війною, необхідне ефективне та активне управління поточним боргом і посилення кооперації із міжнародними партнерами, щоб отримати доступ до зовнішнього пільгового фінансування;
у І півріччі 2024 р. очікується проведення операції з управління зовнішнім комерційним боргом України з метою поступового відновлення боргової стійкості України, збереження ліквідності та скорочення дефіциту державного бюджету під час програмного періоду МВФ (2023–2027 рр.); офіційні кредитори погодилися на призупинення виплат протягом програмного періоду МВФ і зобов’язалися забезпечити додаткову підтримку в управлінні державним боргом до фінального перегляду програми;
у середньостроковій перспективі Україна продовжить фокусуватися на залученні фінансування з найнижчою можливою вартістю і одночасним обмеженням ризиків, у зв'язку з цим визначено 3 основні цілі управління державним боргом: залучення зовнішнього довгострокового пільгового фінансування та максимізація частки грантів офіційного сектору; продовження розвитку міцних взаємовідносин з інвесторами та сприяння розвитку внутрішнього ринку капіталу; мінімізація ризику рефінансування;
єдиними державними деривативами в Україні є варанти, прив’язані до ВВП, що випущені в рамках реструктуризації боргу 2015 р., мають умовний загальний номінал обсягом 3,2 млрд дол. США, платежі за ними залежать від темпу приросту реального ВВП України з 2019 р. до 2039 р. /йдеться про державні деривативи, випущені відповідно до постанови КМУ від 11.11.2015 № 912 (із змінами) та зазначені законопроектом № 11396-1 у новому додатку 3 до Закону № 436-VIII/;
у серпні 2022 р. Україна успішно перепрофілювала ВВП-варанти у контексті операції з управління державним боргом (йдеться про правочин відповідно до постанови КМУ від 19.07.2022 № 806 "Про здійснення у 2022 році правочину з державними деривативами"), зокрема платіж 2023 р., прив'язаний до темпів зростання 2021 р., відтерміновано до 01.08.2024 з нарахуванням відсоткового доходу за ставкою 7,75%, кінцеву дату погашення перенесено з 2040 р. на 2041 р.
Поряд з тим, відповідно до постанови КМУ від 19.07.2022 № 806 "Про здійснення у 2022 році правочинів з державним боргом" (із змінами) у серпні 2022 р. здійснено правочини щодо облігацій зовнішньої державної позики /далі – ОЗДП/ (йдеться про ОЗДП 2015 р. четвертої-дев’ятої серій, ОЗДП 2017 р., ОЗДП 2018 р. першої і другої серій, ОЗДП 2019 р., ОЗДП 2020 р., ОЗДП 2021 р.), внаслідок чого відстрочено на 2 роки сплату відсоткового доходу і погашення відповідних ОЗДП, а за відстроченим доходом нараховуються відсотки в розмірі відповідної договірної ставки до кінця періоду відстрочки. Зазначені ОЗДП передбачені законопроектом № 11396-1 у новому додатку 2 до Закону № 436-VIII. Крім того, у цьому додатку наведено кредити від Cargill Financial Services International, Inc (залучені на підставі постанов КМУ від 10.07.2019 № 651, від 17.08.2020 № 717 і від 08.11.2021 № 1159 відповідно у 2019, 2020 і 2021 роках), а також випущені під державні гарантії у 2021 р. єврооблігації Агентства відновлення (про що зазначено окремо) та зелені облігації ПрАТ "НЕК "Укренерго" (згідно з постановою КМУ від 11.10.2021 № 1049).
У Програмі управління державним боргом на 2024 рік (затвердженій наказом Мінфіну від 31.01.2024 № 43) вказано, що:
пікові платежі за внутрішнім боргом припадають на лютий, травень, червень, вересень, жовтень та листопад 2024 р., а за зовнішнім боргом – на березень (погашення кредиту МВФ), квітень (погашення позики ЄС) та вересень (погашення та сплата відстрочених у рамках операції з управління державним боргом у серпні 2022 р. відсотків за ОЗДП 2015 р.);
24.03.2023 Україна в рамках виконання програми МВФ взяла на себе зобов’язання провести операцію з управління зовнішнім комерційним боргом України в 2024 р. (про що зазначено вище);
відповідно до існуючих умов випуску ОЗДП сума погашень у 2024 р. становить 0,9 млрд дол. США (без урахування потенційної капіталізації відсотків за такими ОЗДП).
За інформацією Мінфіну на його офіційному сайті у червні п.р. відбувалися і в найближчі тижні триватимуть консультації з власниками ОЗДП щодо обговорення умов реструктуризації 13 серій ОЗДП, що має відбутися до 01.08.2024.
3. Щодо фінансово-економічного обґрунтування у пояснювальній записці до законопроекту № 11396 вказано, що його реалізація не потребує додаткових видатків державного чи місцевих бюджетів та буде здійснена за рахунок і в межах коштів, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, а у пояснювальній записці до законопроекту № 11396-1 вказано, що витрати, пов'язані з реалізацією його положень, здійснюватимуться в межах видатків, передбачених державним бюджетом на відповідний рік.
При цьому законопроекти № 11396 і № 11396-1 можуть вплинути на показники державного бюджету на 2024 р. Зокрема, залежно від умов здійснення правочинів щодо єврооблігацій Агентства відновлення (наприклад, в частині досягнення домовленостей щодо відтермінування платежів за такими єврооблігаціями) реалізація законопроектів № 11396 і № 11396-1 може призвести до економії видатків за кодом 3111030, а також у разі здійснення правочинів щодо переведення гарантованого державою боргу за відповідними запозиченнями Агентства відновлення до державного боргу шляхом випуску та обміну відповідних боргових зобов’язань відбудеться збільшення державних запозичень і державного боргу, про що свідчить передбачене законопроектами № 11396 і № 11396-1 положення абзацу 4 нового пункту 3-10 розділу VI Кодексу щодо здійснення коригування відповідних показників.
Водночас, залежно від умов здійснення у 2024 р. правочинів з державним боргом та гарантованим державою боргом і з державними деривативами (передбачених законопроектом № 11396-1 у нових додатках 2 і 3 до Закону № 436-VIII) реалізація законопроекту № 11396-1 може призвести до економії витрат на обслуговування і погашення державного боргу у поточному та декількох наступних роках, а також до збільшення відповідних витрат після закінчення відповідного пільгового періоду.
Мінфін теж зазначає, що величина впливу законопроекту № 11396-1 на показники державного бюджету залежатиме від умов здійснення правочинів.
Разом з тим, до законопроектів № 11396 і № 11396-1 не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до норм частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту.
ГНЕУ зауважує, зокрема, що до законопроекту № 11396 не надано належного обґрунтування необхідності його прийняття, очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття, а також відповідної інформації щодо: обсягу платежів за запозиченнями, залученими у 2021 р. під державні гарантії з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг державного значення; причин необхідності здійснення відповідних правочинів з вказаними борговими зобов’язаннями та переведення гарантованого боргу до державного; впливу рішення на параметри державного боргу та державного бюджету поточного та наступних бюджетних періодів, що не дозволяє належним чином оцінити доцільність запровадження пропонованого механізму та його відповідність вирішенню завдань, пов’язаних з відновленням стійкості державного боргу України.
ГНЕУ звертає увагу, що у поданих до законопроекту № 11396-1 документах відсутні розрахунки щодо фінансових наслідків для держави у разі прийняття зазначених законодавчих пропозицій.
На підставі звітної інформації (включаючи розміщену на офіційних сайтах Мінфіну і Агентства відновлення) слід зазначити, що:
1) державні гарантії за запозиченнями Агентства відновлення у 2021-2022 рр. надано загалом у сумі 53,52 млрд грн, у т.ч.:
23,52 млрд грн у 2020 р. за внутрішніми запозиченнями /згідно з постановами КМУ від 01.04.2020 № 254 і від 18.11.2020 № 1124 (із змінами)/;
30 млрд грн у 2021 р., з яких: 10,91 млрд грн – за внутрішніми запозиченнями /згідно з постановами КМУ від 26.05.2021 № 521 і від 15.09.2021 № 978 (із змінами)/; 19,09 млрд грн, або 0,7 млрд дол. США, – за зовнішніми запозиченнями /згідно з постановами КМУ від 02.04.2021 № 327, від 28.04.2021 № 442 і від 26.05.2021 № 519 (із змінами) та договором гарантії від 24.06.2021 щодо випущених Агентством відновлення у червні 2021 р. єврооблігацій з дохідністю 6,25% та погашенням у 2028 р./;
2) за пропозицією Агентства відновлення у серпні 2022 р. погоджено зміни умов випуску єврооблігацій Агентства відновлення (які значною мірою були подібними до умов правочинів з державним боргом, здійснених у 2022 р., згідно з постановою КМУ від 19.07.2022 № 805), зокрема щодо продовження на 2 р. строків погашення таких єврооблігацій /24.06.2030/ та відтермінування на 2 р. платежів за ними;
3) гарантований державою борг за запозиченнями Агентства відновлення становив: на 31.12.2021 загалом 32,55 млрд грн, або 1,19 млрд дол. США, з них за єврооблігаціями – 19,09 млрд грн, або 0,7 млрд дол. США; на 31.05.2024 загалом 33,85 млрд грн, або 0,84 млрд дол. США, з них за єврооблігаціями – 28,35 млрд грн, або 0,7 млрд дол. США (при цьому збільшення такого боргу за єврооблігаціями у національній валюті відбулося внаслідок девальвації гривні);
4) видатки Агентства відновлення за І півріччя п.р. за кодом 3111030 проведено у сумі 8,1 млрд грн, або 35,2% бюджетних призначень /23 млрд грн/;
5) витрати на погашення державного боргу за І півріччя п.р. здійснені у сумі 259,15 млрд грн (41,3% річного плану /626,7 млрд грн/), у т.ч. погашення внутрішнього боргу – 187,85 млрд грн (42,3% річного плану /444,5 млрд грн/), зовнішнього боргу – 71,3 млрд грн (39,1% річного плану /182,3 млрд грн/);
6) видатки на обслуговування державного боргу за І півріччя п.р. проведено в обсязі 132,8 млрд грн, або 24,2% бюджетних призначень /419,9 млрд грн/;
7) на 31.12.2023 державний і гарантований державою борг загалом становив 5.519,5 млрд грн (з них державний – 5.188,1 млрд грн, гарантований – 331,4 млрд грн), або 84,4% ВВП. Статтею 5 Закону-2024 визначено на 31.12.2024 граничні обсяги державного боргу і гарантованого державою боргу відповідно у сумах 7.460,1 млрд грн і 451,4 млрд грн, що разом становить 7.911,5 млрд грн, або 103,5% прогнозного ВВП. Згідно з вимогами частини другої статті 18 Кодексу загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП, але така вимога не застосовується у певних випадках, включаючи введення воєнного стану (згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу).
4. Опрацювавши законопроекти № 11396 і №11396-1, виникає питання щодо практики застосування деяких положень нового пункту 3-10 розділу VI Кодексу, зокрема:
у цьому пункті пропонується можливість правочинів за запозиченнями, залученими Агентством відновлення у 2021 р. під державні гарантії (відповідні запозичення були внутрішніми і зовнішніми, про що зазначено вище), хоча у пояснювальній записці до законопроекту № 11396 і передбаченому законопроектом № 11396-1 новому додатку 2 до Закону № 436-VIII йдеться тільки про єврооблігації Агентства відновлення;
виглядає недостатньо зрозумілим взаємозв'язок можливих правочинів, зазначених в абзацах 1 і 2 цього пункту, на що теж звертає увагу ГНЕУ;
в абзаці 4 цього пункту передбачається, що за результатами таких правочинів (тобто зазначених в абзацах 1 і 2 цього пункту) Мінфін здійснює відповідне коригування граничного обсягу державного боргу та показників фінансування державного бюджету, хоча дане положення стосується саме правочинів щодо переведення гарантованого державою боргу до державного боргу, зазначених в абзаці 2 цього пункту, при цьому не пропонується відповідне коригування граничного обсягу гарантованого державою боргу, який має зменшитися за результатами правочинів, зазначених в абзаці 2 цього пункту.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України законопроекти про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України за реєстр. № 11396 від 05.07.2024, поданий Кабінетом Міністрів України, і за реєстр. № 11396-1 від 17.07.2024, поданий народними депутатами України Арахамією Д.Г. і Кузбитом Ю.М., розглянути у першому читанні та за результатами такого розгляду законопроект за реєстр. № 11396-1 прийняти за основу і в цілому як закон з необхідними техніко-юридичними правками.