Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 17 липня 2020 року (протокол № 49) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо забезпечення оздоровлення і відпочинку дітей, які потребують особливої уваги та підтримки (реєстр. № 3819 від 09.07.2020), поданий народними депутатами України Дмитрієвою О.О., Крульком І.І., Трухіним О.М. та іншими.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, метою прийняття даного акту є забезпечення соціальних гарантій та підтримки пільгових категорій дітей, як це передбачено чинним законодавством, шляхом фінансового забезпечення за кошти державного бюджету оздоровлення і відпочинку дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, в дитячих  закладах  оздоровлення та відпочинку вищої категорії, які розташовані в гірських районах (районах, в яких розташовані населені пункти, віднесені до категорії гірських) Закарпатської, Івано-Франківської та Львівської областей, на узбережжі Чорного і Азовського морів.

Для забезпечення зазначеного запропоновано зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі – Закон), а саме внесення змін до статті 1 Закону та додатків №1 та №3 до нього щодо наступного:

- встановлення за загальним фондом державного бюджету Міністерству соціальної політики України бюджетних призначень за новою бюджетною програмою 2501460 «Оздоровлення і відпочинок дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, в дитячих  закладах  оздоровлення та відпочинку вищої категорії, які розташовані в гірських районах (районах, в яких розташовані населені пункти віднесені до категорії гірських) Закарпатської, Івано-Франківської та Львівської областей, на узбережжі Чорного і Азовського морів» у обсязі 180 000 тис.грн.;

- покриття додаткових видатків державного бюджету за рахунок збільшення доходів загального фонду від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (код 14060000) на 180 000 тис.грн. (за інформацією Казначейства за підсумками січня-червня 2020 року такий податок зараховано до державного бюджету у сумі 48,7 млрд грн., що на 6,9  млрд грн. або на 16,6% більше плану на звітний період, та становить 64,6% річного затвердженого плану).

Отже, законодавча пропозиція є збалансованою за показниками доходів та витрат державного бюджету. Поряд з цим, слід відмітити, що за інформацією Казначейства за підсумками січня-червня 2020 року загалом доходи загального фонду державного бюджету виконано на рівні 92,2% від плану на звітний період (недоотримано 38,4 млрд грн.) та 52,7% від річного затвердженого плану, тобто існує ризик щодо виконання плану за доходами державного бюджету у поточному бюджетному періоді.

Щодо положень законопроекту, опрацьованих в стислі терміни, слід зазначити наступне.

1. Основні засади державної політики у сфері оздоровлення та відпочинку дітей, повноваження органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, правові, фінансові та організаційні засади утворення і діяльності дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, права, обов'язки та відповідальність усіх учасників процесу визначені Законом України «Про оздоровлення та відпочинок дітей», згідно з яким:

- державна політика у сфері оздоровлення та відпочинку дітей ґрунтується на таких принципах, зокрема: рівності прав кожної дитини на оздоровлення та відпочинок; створення оптимальних умов для безпечного та ефективного перебування дітей у дитячих закладах оздоровлення та відпочинку; адресності соціальної допомоги, що надається з державного і місцевих бюджетів для оздоровлення та відпочинку дітей (стаття 3);

- центральним органом виконавчої влади у сфері оздоровлення та відпочинку дітей є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері оздоровлення та відпочинку дітей, до сфери управління якого належать дитячі заклади оздоровлення та відпочинку загальнодержавного значення;

- міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, до сфери управління яких належать дитячі заклади оздоровлення та відпочинку, у межах своїх повноважень забезпечують, зокрема: збереження та розвиток мережі дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, поліпшення їх матеріально-технічної бази, кадрового забезпечення; підготовку пропозиції щодо обсягів фінансування оздоровлення та відпочинку дітей у закладах оздоровлення та відпочинку і виділення коштів на утримання зазначених закладів відповідно до законодавства (стаття 6);

- місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень забезпечують, зокрема: збереження і розвиток мережі дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, поліпшення їх матеріально-технічної бази, кадрового забезпечення; виділення коштів з місцевих бюджетів на організацію оздоровлення та відпочинку дітей, які потребують особливої соціальної уваги та підтримки, а також на підтримку дитячих закладів оздоровлення та відпочинку; здійснення часткової оплати вартості путівок до дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, в першу чергу для оздоровлення та відпочинку дітей, які потребують особливої соціальної уваги та підтримки, якщо це передбачено місцевою програмою оздоровлення та відпочинку дітей;  здійснення контролю за діяльністю дитячих закладів оздоровлення та відпочинку незалежно від форми власності та підпорядкування; безперебійне електро-, водо-, газо- та теплопостачання, виконання інших робіт щодо життєво важливих складових функціонування дитячих закладів оздоровлення та відпочинку під час перебування в них дітей; підтримку дитячих закладів оздоровлення та відпочинку шляхом встановлення пільг із землекористування, оплати комунально-побутових послуг, придбання продуктів харчування, сплати місцевих податків і зборів; оздоровлення та відпочинок дітей, у першу чергу дітей, які потребують особливої соціальної уваги та підтримки, протягом року (стаття 7);

- Кабінет Міністрів України розробляє і затверджує державну програму оздоровлення та відпочинку дітей; органи місцевого самоврядування розробляють і затверджують відповідні програми з оздоровлення та відпочинку дітей, фінансування яких здійснюється за рахунок місцевих бюджетів (стаття 25);

- мережа дитячих закладів оздоровлення та відпочинку є сукупністю дитячих закладів оздоровлення та відпочинку (працюючих та непрацюючих) незалежно від форми власності, типу та підпорядкування (стаття 1); дитячий заклад оздоровлення та відпочинку за своїми організаційно-правовими формами може бути державної (заснований на державній формі власності), комунальної (заснований на комунальній формі власності) або приватної (заснований на приватній формі власності) форми власності, який має бути внесено до Державного реєстру майнових об’єктів оздоровлення та відпочинку дітей (статті 13 та 15). За результатами атестації закладу присвоюється вища, перша, друга або третя категорія (Порядок присвоєння категорій закладам визначено постановою Кабінету Міністрів України від 28.04.2009 № 426, Критерії присвоєння дитячому закладу оздоровлення та відпочинку відповідної категорії затверджено наказом Міністерства соціальної політики України від 15.029.2016 № 1029, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 03.10.2016 за № 1310/29440) (стаття 34);

- оздоровлення та відпочинок дітей, які потребують особливих умов для оздоровлення, та дітей, які потребують особливої соціальної уваги та підтримки, здійснюються за рахунок коштів державного бюджету, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, професійних спілок і фондів, добровільних внесків юридичних та фізичних осіб, інших джерел, не заборонених законодавством (стаття 24);

- до категорії дітей, які потребують особливої соціальної уваги та підтримки, віднесені: діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування; діти осіб, визнаних учасниками бойових дій відповідно до пунктів 19-21 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; діти, один із батьків яких загинув (пропав безвісти) у районі проведення антитерористичних операцій, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, бойових дій чи збройних конфліктів або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних у районі проведення антитерористичних операцій, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, бойових дій чи збройних конфліктів, а також внаслідок захворювання, одержаного у період участі в антитерористичній операції, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях; діти, один із батьків яких загинув під час масових акцій громадянського протесту або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних під час масових акцій громадянського протесту; діти, зареєстровані як внутрішньо переміщені особи; діти, які проживають у населених пунктах, розташованих на лінії зіткнення; рідні діти батьків-вихователів або прийомних батьків, які проживають в одному дитячому будинку сімейного типу або в одній прийомній сім’ї; діти, взяті на облік службами у справах дітей як такі, що перебувають у складних життєвих обставинах; діти з інвалідністю; діти, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; діти, які постраждали внаслідок стихійного лиха, техногенних аварій, катастроф; діти з багатодітних сімей; діти з малозабезпечених сімей; діти, батьки яких загинули від нещасного випадку на виробництві або під час виконання службових обов’язків, у тому числі діти журналістів, які загинули під час виконання службових обов’язків; діти, одному з батьків яких встановлено інвалідність I або II групи; діти, які перебувають на диспансерному обліку; талановиті та обдаровані діти - переможці міжнародних, всеукраїнських, обласних, міських, районних олімпіад, конкурсів, фестивалів, змагань, спартакіад, відмінники навчання, лідери дитячих громадських організацій; діти - учасники дитячих творчих колективів та спортивних команд; діти працівників агропромислового комплексу та соціальної сфери села (стаття 1).

2. Згідно із нормами Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):

до видатків, що здійснюються з державного бюджету, належать видатки на державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї (підпункт «г» пункту 9 частини першої статті 87 Кодексу) /відповідну державну програму оздоровлення та відпочинку дітей, як це визначено також статтею 25 Закону України «Про оздоровлення та відпочинок дітей», на даний час не затверджено/;

за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів забезпечуються видатки для виконання відповідних місцевих програм і заходів щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї (підпункт «г» пункту 4  частини першої статті 89, підпункт «б» пункту 4 частини першої статті 90, підпункт «а» пункту 3 частини першої статті 91 Кодексу).

Водночас, слід відмітити, що з метою ефективного використання державних коштів  постановою Кабінету Міністрів від 11.10.2016 № 710 (зі змінами)  затверджені Заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, серед яких, зокрема, передбачено вимогу щодо припинення підготовки проектів нових державних цільових програм або внесення змін до затверджених цільових програм, що потребують додаткового фінансування з державного бюджету (пункт 12).

3. З урахуванням вимог Кодексу у державному бюджеті на 2020 рік Міністерству соціальної політики України передбачені видатки за бюджетною програмою 2501450 «Оздоровлення і відпочинок дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, в дитячих оздоровчих таборах МДЦ «Артек» і ДЦ «Молода Гвардія» в обсязі 221,3 млн. грн., а за даними звітності Казначейства про виконання державного бюджету за підсумками січня-червня поточного року за цією програмою фактично проведено видатки у обсязі 20,7 млн. грн, або 9,4% до річного плану та 33,7% до плану на звітний період.

За інформацією Міністерства фінансів України, про що зазначено у експертному висновку до цього законопроекту, виходячи із суті нової бюджетної програми діти будуть оздоровлюватись у закладах 8 регіонів (Донецька, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Львівська, Миколаївська, Одеська та Херсонська області), в яких функціонує 41 заклад вищої категорії, з яких 28 закладів приватної форми власності. Водночас, зауважується, що оскільки нова бюджетна програма не містить будь-яких обмежень щодо закупівлі путівок лише у закладів державного сектору, реалізація законопроекту призведе до розвитку та стимулювання діяльності закладів приватного сектору, без відповідної підтримки закладів державної та комунальної форми.

4. Відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам законодавчої ініціативи належить надати фінансово-економічне обґрунтування до законопроекту (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

Як зазначено у фінансово-економічних обґрунтуваннях, що наведені у пояснювальній записці до проекту закону, оголошення в Україні карантину в зв’язку з поширенням територією України гострої респіраторної хвороби
COVID-19 призвело до зупинення економічної активності та спричинило різке падіння надходжень до відповідних місцевих бюджетів, що, в свою чергу, не дало можливості здійснити виконання планів оздоровлення та відпочинку дітей навіть на рівні 2019 року, при тому, що показник захворюваності дітей підвищується та потреба в оздоровленні для забезпечення стійкого імунітету дітей зростає. Прийняття запропонованої законодавчої ініціативи, згідно із поданими обґрунтуваннями та розрахунками, дозволить оздоровити за кошти державного бюджету майже двадцять тисяч дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, що на практиці матиме відчутний позитивний ефект для цих дітей та їх сімей, а також дозволить забезпечити роботою велику кількість працівників 138-ми закладів відпочинку та оздоровлення, розташованих у західному та південному регіонах України.

Однак, у поданих матеріалах відсутня інформація щодо:

переліку закладів, в яких планується здійснювати оздоровлення дітей пільгових категорій, їх форма власності, вартість путівки;

порядку надання путівок дітям з різних регіонів України;

обґрунтувань стосовно оздоровлення та відпочинку дітей виключно в закладах оздоровлення і відпочинку, розташованих в гірських районах (районах, в яких розташовані населені пункти віднесені до категорії гірських) Закарпатської, Івано-Франківської та Львівської областей, та на узбережжі Чорного і Азовського морів, з приводу чого Головне науково-експертне управлінням Апарату Верховної Ради України у своєму висновку висловлює певне застереження, що така пропозиція, певною мірою, встановлює нерівні умови для закладів, які розташовані в інших, у тому числі, курортних регіонах України;

додаткових надходжень державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування, про що також відмічено у висновку Головного науково-експертного управлінням Апарату Верховної Ради України;

стану реалізації бюджетної програми 2501450 «Оздоровлення і відпочинок дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, в дитячих оздоровчих таборах МДЦ «Артек» і ДЦ «Молода Гвардія», використання коштів за нею за підсумками першого півріччя поточного року, можливості спрямування невикористаних коштів (у разі наявності таких) на фінансування пропонованої у проекті програми. При цьому, Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку висловлює застереження стосовно того, що передбачення в державному бюджеті нової бюджетної програми для оздоровлення дітей тієї ж категорії призведе до здійснення видатків у межах одного головного розпорядника бюджетних коштів на одну і ту ж мету за двома бюджетними  програмами і, як наслідок, спричинить порушення бюджетного законодавства щодо запровадження програмно-цільового методу, розпорошення та неефективного використання бюджетних коштів.

5. Як зазначалося раніше, за підсумками першого півріччя поточного року спостерігається перевиконання надходжень від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування.

Серед переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет (визначених частиною першою статті 52 Кодексу) збільшення надходжень державного бюджету можливе у разі перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень державного бюджету, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, більше ніж на 15%, або у разі відхилення (йдеться про поліпшення) оцінки прогнозних макроекономічних показників від прогнозу, врахованого під час затвердження державного бюджету. На вказані вимоги Кодексу звернуто увагу також Міністерством фінансів України.

Однак така норма тимчасово, до 01.01.2021 р., не застосовується /відповідно до пункту 2 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»/.

6. Варто зауважити на тому, що згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (із змінами згідно із постановою Уряду від 17.06.2020 № 500) на період дії карантину забороняється діяльність дитячих закладів оздоровлення та відпочинку.

При цьому, Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що зважаючи на вищевказані карантинні заборони існує ризик щодо невикористання до кінця поточного бюджетного періоду у повному обсязі коштів за новою бюджетною програмою.

7. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки (у тому числі щодо оформлення законопроектів про внесення змін до закону про державний бюджет), узгодження з вимогами бюджетного та іншого законодавства, зокрема:

у тексті законопроекту:

- у підпункті 2 пункту 1 розділу І загальні показники видатків державного бюджету (разом та за загальним фондом), які змінюються, визначити відповідно до запропонованих змін (виправивши помилково визначені показники);

- пункт 2 розділу І викласти у такій редакції: «2. Внести зміни до додатків №1 та №3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» відповідно до додатків №1 та №2 до цього Закону», виключивши пункт 3 розділу І законопроекту та відкоригувавши нумерацію додатків до законопроекту;

у додатку до законопроекту щодо внесення змін до додатку № 1 до Закону необхідно включити рядок з відповідними показниками «Всього доходів (без урахування міжбюджетних трансфертів)» та рядки за кодами 10000000 «Податкові надходження» та 14000000 «Внутрішні податки на товари та послуги» з уточненням відповідних підсумкових показників з урахуванням запропонованої законодавчої ініціативи;

у додатку до законопроекту щодо внесення змін до додатка №3 до Закону належить виключити рядки з відповідними обсягами видатків за всіма показниками, а саме: 2501010, 2501030, 2501040, 2501060, 2501070, 2501090, 2501120, 2501130, 2501150, 2501160, 2501180, 2501190, 2501200, 2501230, 2501450, 2501470, 2501480, 2501490, 2501510, 2501570, 2501630 /оскільки законодавча пропозиція не містить змін щодо вказаних бюджетних програм/;

- у підпунктах 1 та 2 пункту 1 розділу І і додатках до законопроекту необхідно уточнити показники доходів і видатків державного бюджету з урахуванням прийнятих Верховною Радою України законів від 3, 13 та 14 липня 2020 року про внесення змін до Закону (законопроекти за реєстр. № 3776, №3664, № 3712 і №3697), а також інших законопроектів щодо змін до Закону у разі їх прийняття до розгляду даного законопроекту, що спрямовано на забезпечення збалансованості державного бюджету та узгодженості правових норм.

ГНЕУ у своєму експертному висновку до законопроекту зазначає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту слід отримати відповідний експертний висновок Уряду, зважаючи на положення пункту 6 статті 116 Конституції України і статті 42 Кодексу, згідно з якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною третьою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну.

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту зазначає про не підтримку законопроекту, звертаючи увагу на ризики щодо виконання річного плану за доходами державного бюджету та використання коштів державного бюджету на оздоровлення дітей у запропонованих обсягах, а також зазначає, що реалізація законопроекту призведе до встановлення преференцій для закладів оздоровлення та відпочинку дітей окремих регіонів, не дозволить забезпечити конкурентне середовище при наданні послуг з оздоровлення та відпочинку дітей закладами інших регіонів і, відтак, сприятиме розвитку та стимулюванню діяльності закладів приватного сектору без відповідної підтримки закладів державної та комунальної форми власності, призведе до порушень одного із основних принципів бюджетної системи - принципу справедливості і неупередженості щодо розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. З позиції Міністерства фінансів України питання оздоровлення та відпочинку дітей, у тому числі шляхом закупівлі путівок у будь-яких закладах оздоровлення та відпочинку повинно вирішуватись комплексно із застосуванням єдиних підходів для створення рівних умов для всіх суб’єктів, які забезпечують оздоровлення та відпочинок дітей, шляхом затвердження відповідної державної програми та передбачення коштів для виконання її заходів за однією бюджетною програмою.

До Комітету з питань бюджету Міністерство соціальної політики України направило свої пропозиції до даного законопроекту, в яких відмічає, що законопроект підтримується за умови доопрацювання в частині доповнення у пункті 2 «Прикінцевих положень» законопроекту після слова «Закарпатської» словом «Чернівецької» (вказаний пункт встановлює доручення Уряду щодо затвердження порядку використання коштів за новою бюджетною програмою).

Підсумовуючи, слід зазначити, що зважаючи на вимоги бюджетного законодавства та базового закону, визначенню видатків державного бюджету на  оздоровлення та відпочинок дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, має передувати створення відповідних нормативно-правових підстав, насамперед, затвердження відповідної державної програми із визначенням конкретних заходів, обсягів фінансового забезпечення та джерел їх покриття.

Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшло ряд пропозицій народних депутатів України до законопроекту за реєстр. № 3819, зокрема  щодо визначення обсягу змін щодо доходів державного бюджету (по податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахування бюджетного відшкодування (код 14060000) та у відповідних підсумкових рядках) та видатків державного бюджету (за бюджетною програмою 2501460 та у відповідних підсумкових рядках) у сумі 80 000 тис.грн. (замість 180 000 тис.грн.).

На час розгляду законопроекту до Комітету з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

За наслідками розгляду проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо забезпечення оздоровлення і відпочинку дітей, які потребують особливої уваги та підтримки (реєстр. № 3819 від 09.07.2020), поданого народними депутатами України Дмитрієвою О.О., Крульком І.І., Трухіним О.М. та іншими, Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні прийняти його за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій, викладених у листі – висновку Комітету до цього законопроекту.