Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 30 вересня 2022 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» щодо створення фонду ліквідації наслідків збройної агресії (реєстр. № 8027 від 13.09.2022), поданий народними депутатами України Арістовим Ю.Ю., Пасічним О.С. та іншими, відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» щодо створення фонду ліквідації наслідків збройної агресії за реєстр. № 8027 від 13.09.2022 /далі – законопроект № 8027/.
Насамперед, у розділі І законопроекту № 8027 передбачаються зміни до статей 11 і 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» /далі – Закон/ та доповнення Закону новою статтею 42, згідно з якими пропонується:
створити у 2022 р. фонд ліквідації наслідків збройної агресії /далі – фонд ліквідації наслідків/ у складі спеціального фонду державного бюджету з метою ліквідації наслідків (у тому числі гуманітарних, соціальних, економічних), спричинених збройною агресією РФ проти України;
визначити джерелом формування фонду ліквідації наслідків кошти, отримані у зв’язку з виконанням Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» /далі – Закон № 2116-IX/;
передбачити такі напрями використання коштів фонду ліквідації наслідків:
– будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) громадських будівель (з врахуванням вимог безпеки щодо захисних споруд цивільного захисту), захисних споруд цивільного захисту;
– реконструкція, капітальний ремонт об’єктів критичної інфраструктури, пов’язаних з наданням послуг водопостачання, водовідведення, теплопостачання;
– реконструкція, капітальний ремонт будівель для забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб та осіб, які втратили його внаслідок військових дій, спричинених збройною агресією РФ проти України;
– розроблення проектної (проектно-кошторисної) документації для об’єктів, які були зруйновані внаслідок збройної агресії РФ проти України;
– закупівлю шкільних автобусів, спеціального транспорту для закладів охорони здоров’я та комунальних підприємств з благоустрою територій;
передбачити фонд ліквідації наслідків за новою бюджетною програмою Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/ (загальнодержавні видатки та кредитування) «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії» (код 3511430);
встановити, що рішення про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків (у разі потреби з відкриттям нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам) приймаються Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом;
передбачити подання Державною казначейською службою України звіту про надходження і використання коштів фонду ліквідації наслідків Верховній Раді України, Президенту України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті та Мінфіну щомісяця, не пізніше 25 числа місяця, наступного за звітним.
Поряд з тим, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» законопроекту № 8027 вносяться зміни до статті 4 Закону № 2116-IX, якими, зокрема, пропонується:
виключити передачу примусово вилучених об’єктів права власності РФ та її резидентів у господарське відання на постійній основі спеціалізованим державним підприємствам, установам, організаціям та/або господарським товариствам, у статутному капіталі яких більше 50% акцій (часток) належать державі, а також передачу таких об’єктів у власність суб’єкту господарювання державного сектору економіки, 100% акцій (часток) яких належать державі;
передбачити подальший продаж примусово вилучених об’єктів права власності РФ та її резидентів, переданих у тимчасове господарське відання або в управління суб’єктам господарювання, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;
установити, що примусово вилучені об’єкти права власності РФ та її резидентів у вигляді коштів, а також кошти, отримані від продажу відповідних об’єктів, переданих у тимчасове господарське відання або в управління суб’єктам господарювання, зараховуються до державного бюджету та спрямовуються до фонду ліквідації наслідків.
У пояснювальній записці до законопроекту № 8027 вказано, що:
у зв’язку із початком 24.02.2022 повномасштабної збройної агресії РФ проти України, з метою ліквідації наслідків бойових дій та відновлення об’єктів критичної інфраструктури, житлового фонду та здійснення інших першочергових заходів існує нагальна необхідність створення фонду ліквідації наслідків з відповідним його законодавчим врегулюванням у бюджетному законодавстві;
законопроект підготовлено за ініціативою Уряду і безпосередньо Мінфіну та передбачає створення фонду ліквідації наслідків у складі спеціального фонду державного бюджету з метою ліквідації наслідків, спричинених повномасштабною збройною агресією РФ проти України, та визначення джерел фінансового забезпечення фонду ліквідації наслідків.
Слід відмітити, що Мінфін звернувся з проханням врахувати підготовлені ним пропозиції щодо внесення змін до Закону і Закону № 2116-IX, зважаючи на повномасштабну агресивну війну, яку РФ розв’язала і веде проти України та Українського народу, жахливі наслідки бойових дій (в т.ч. пошкодження та руйнування об’єктів критичної інфраструктури, житлового фонду) та нагальну потребу з фінансового забезпечення відбудови таких об’єктів. Загалом порушене Мінфіном питання та відповідні пропозиції стали предметом і положеннями законопроекту № 8027.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 8027 та опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 8027 до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 8027 у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 8027 висловлює окремі зауваження до законопроекту № 8027 та вважає логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо пропозицій законопроекту № 8027 (оскільки за змістом відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу розробку і забезпечення виконання затвердженого державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України).
Згідно з частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну. Принагідно варто зазначити, що відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу частина перша статті 52 Кодексу щодо переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет не застосовується в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації (з 24 лютого 2022 р. в Україні введено воєнний стан /згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами), затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX/ та проводяться заходи загальної мобілізації /згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 65 (із змінами), затвердженим Законом України від 03.03.2022 № 2105-IX/).
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 8027 зазначає, що законопроект № 8027 Мінфіном підтримується.
Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу у своєму висновку до законопроекту № 8027 зазначає, що визнав положення законопроекту № 8027 такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшов висновок Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту № 8027.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект № 8027, проаналізовано отримані висновки до нього і звернуто увагу на таке.
1. Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту № 8027:
за даними військових адміністрацій негайного відновлення потребують пошкоджені об’єкти: житлово-комунального господарства – 1463 од.; освіти – 829 од.; медицини – 301 од.; житла – 38386 од. (зазначені дані постійно оновлюються і їх кількість збільшується кожного дня). З метою усунення гуманітарних криз, повернення людей в Україну та на місця постійного проживання (неокуповані території) і забезпечення їх базовими умовами життєдіяльності необхідно провести поточний та капітальний ремонт на об’єктах, де це можливо;
видатки будуть передбачатися за бюджетною програмою Мінфіну (загальнодержавні видатки та кредитування) «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії» (код 3511430) в межах відповідних надходжень до спеціального фонду та розподілятися у 2022 р. між головними розпорядниками бюджетних коштів рішенням Кабінету Міністрів України про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків за погодженням з Комітетом.
Таким чином, у супровідних матеріалах до законопроекту № 8027 наведено стислі пояснення щодо напрямів використання коштів фонду ліквідації наслідків та джерела його формування. Однак, до законопроекту № 8027 не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту, зокрема, інформації щодо прогнозних обсягів додаткових доходів і видатків спеціального фонду державного бюджету на 2022 рік в частині надходжень і витрат фонду ліквідації наслідків.
З цього приводу ГНЕУ зауважує, що до законопроекту № 8027 не надано належного фінансово-економічного обґрунтування з відповідними розрахунками, зокрема щодо:
поточного стану фінансового забезпечення пропонованих заходів (у разі фактичної наявності такого, зважаючи, що відповідно до абзацу 2 статті 10 Закону у загальному фонді державного бюджету на 2022 рік до доходів віднесено, зокрема, надходження від Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, отримані в рамках грантів на бюджетну підтримку, програм допомоги і грантів для подолання наслідків (у тому числі гуманітарних, соціальних, економічних), спричинених повномасштабною збройною агресією РФ проти України) та загальної потреби у їх фінансовому забезпеченні (у розрізі заходів та територій);
очікуваних надходжень до фонду ліквідації наслідків у поточному році та реальної можливості за їх рахунок забезпечити реалізацію пропонованих заходів.
2. Щодо запропонованого законопроектом № 8027 джерела формування фонду ліквідації наслідків необхідно зазначити таке:
1) правовими підставами отримання відповідних коштів є положення Закону № 2116-IX, якими, серед іншого, передбачено, що:
для цілей Закону № 2116-IX об’єктами права власності РФ та її резидентів є рухоме і нерухоме майно, кошти, вклади у банках, цінні папери, корпоративні права, інше майно (активи), що знаходяться (зареєстровані) на території України та безпосередньо або через афілійованих осіб належать РФ та її резидентам /абзац п’ятий частини першої статті 1/;
примусове вилучення в Україні відповідних об’єктів здійснюється без будь-якої компенсації (відшкодування) їх вартості, враховуючи повномасштабну агресивну війну, яку РФ розв’язала і веде проти України та Українського народу /частина друга статті 2/;
рішення про примусове вилучення в Україні відповідних об’єктів приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, що не пізніше як у шестимісячний строк після скасування чи завершення воєнного стану в Україні підлягає затвердженню Верховною Радою України шляхом прийняття відповідного закону /частини перша і четверта статті 3/;
2) відповідно до Закону № 2116-IX прийнято рішення РНБО від 11.05.2022 «Про примусове вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» (введене в дію Указом Президента України від 11.05.2022 № 326, затвердженим Законом України від 12.05.2022 № 2249-IX), яким передбачено примусове вилучення в Україні таких об’єктів права власності РФ та її резидентів:
а) корпоративні права:
у розмірі 99,772644% майна ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк" (код згідно з ЄДРПОУ – 00039002), що належать Державній корпорації розвитку "ВЕБ.РФ";
у розмірі 100% майна АТ "Міжнародний Резервний банк" (код згідно з ЄДРПОУ – 25959784), що належать ПАТ "Сбєрбанк Росії";
б) визначені фінансові активи (у вигляді прав вимоги боргу):
Державної корпорації розвитку "ВЕБ.РФ" до ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк";
ПАТ "Сбєрбанк Росії" до АТ "Міжнародний Резервний банк";
ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк", АТ "Міжнародний Резервний банк" до юридичних осіб;
в) визначені фінансові активи (кошти на накопичувальному та кореспондентських рахунках, облігації внутрішньої державної позики, депозитні сертифікати, що емітовані НБУ, крім заборгованості перед ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк" та АТ "Міжнародний Резервний банк" за наданими кредитами, не включаючи зобов’язання за позиками (кредитами), отриманими юридичними особами):
ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк";
АТ "Міжнародний Резервний банк", крім коштів у сумі 3 млрд грн, які спрямувати на задоволення вимог кредиторів АТ "Міжнародний Резервний банк" та на здійснення оплати витрат банку, пов’язаних зі здійсненням процедури ліквідації, зокрема усіх витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, пов’язаних зі здійсненням ліквідаційної процедури банку (управлінням майном (активами), продажем майна (активів) та іншими витратами);
3) постановою КМУ від 10.05.2022 № 552 «Деякі питання виконання Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» установлено, зокрема, що ДП "Національний фонд інвестицій України" передаються на праві господарського відання примусово вилучені відповідно до Закону № 2116-IX об’єкти права власності РФ та її резидентів;
4) розпорядженням КМУ від 13.09.2022 № 815-р «Деякі питання проведення примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів», серед іншого, передбачено:
передати ДП "Національний фонд інвестицій України" на праві господарського відання визначені об’єкти права власності РФ та її резидентів, примусово вилучені в Україні відповідно до вищезгаданого рішення РНБО від 11.05.2022 (введеного в дію Указом Президента України від 11.05.2022 № 326);
запропонувати Фонду гарантування вкладів фізичних осіб забезпечити після внесення відповідних змін до Закону і Закону № 2116-IX (ймовірно йдеться про зміни, передбачені законопроектом № 8027):
– перерахування суми залишку коштів на накопичувальному рахунку ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк" у розмірі, зафіксованому на 19.05.2022, до спеціального фонду державного бюджету;
– перерахування суми залишку коштів на накопичувальному рахунку АТ "Міжнародний Резервний банк" у розмірі, зафіксованому на 19.05.2022 (крім коштів у сумі 3 млрд грн, які спрямовуються на задоволення вимог кредиторів АТ "Міжнародний Резервний банк" і здійснення оплати витрат банку, пов’язаних із здійсненням процедури ліквідації), до спеціального фонду державного бюджету;
– організацію необхідних заходів щодо перерахування залишків коштів із кореспондентських рахунків інших банків на накопичувальні рахунки ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк" та АТ "Міжнародний Резервний банк" із наступним їх перерахуванням протягом трьох банківських днів з дати надходження до спеціального фонду державного бюджету;
– передачу АТ "Міжнародний Резервний банк" облігацій внутрішньої державної позики ДП "Національний фонд інвестицій України" і перерахування купонного платежу (відсотків) згідно з умовами випуску облігацій та їх номінальної вартості внаслідок погашення облігацій внутрішньої державної позики на користь зазначеного банку до спеціального фонду державного бюджету;
5) Мінфіном зазначено, що відповідно до рішення РНБО від 11.05.2022 «Про примусове вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» (введеного в дію Указом Президента України від 11.05.2022 № 326, затвердженим Законом України від 12.05.2022 № 2249-IX) вартість лише фінансових активів (у вигляді прав вимоги боргу), стосовно яких може бути прийнято рішення про примусове вилучення у 2022 р. як об’єктів права власності РФ та її резидентів, становить 15825 млн грн. При цьому Прем'єр-міністр України на прес-конференції 14.09.2022 зазначив, що першими такими коштами, найімовірніше, стануть конфісковані 15,8 млрд грн виведених із ринку АТ "Міжнародний Резервний банк" та ПАТ "Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк".
3. Положення законопроекту № 8027 не призведуть до розбалансування показників державного бюджету на 2022 рік, оскільки:
передбачені законопроектом № 8027 у складі доходів спеціального фонду державного бюджету кошти, отримані у зв’язку з виконанням Закону № 2116-IX, є новим видом доходів державного бюджету, відтак відповідні надходження не могли бути передбачені при затвердженні державного бюджету на 2022 рік;
зважаючи на встановлені Кодексом вимоги щодо використання коштів спеціального фонду бюджету (визначені частинами третьою і восьмою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 і частиною другою статті 57), витрати спеціального фонду бюджету проводяться виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень цього фонду.
Мінфін відмічає, що реалізація положень законопроекту № 8027 у 2022 р. здійснюватиметься в межах надходжень до спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії» (код 3511430).
Варто звернути увагу, що Кабінетом Міністрів України пропонується у 2023 році також створити фонд ліквідації наслідків у складі спеціального фонду державного бюджету /відповідні положення містяться в урядовому законопроекті про Державний бюджет України на 2023 рік (реєстр. № 8000 від 14.09.2022)/, але на відміну від законопроекту № 8027 на наступний рік передбачається включити до джерел формування фонду ліквідації наслідків ще й кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України» (плановий показник таких коштів на 2023 р. – 19361 млн грн) та у зв’язку з цим визначити плановий показник витрат фонду ліквідації наслідків у сумі 19361 млн грн.
4. Щодо запропонованого положення частини другої нової статті 42 Закону (згідно з яким рішення про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків приймаються Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом) ГНЕУ зауважує, що як у законопроекті № 8027, так і чинним законодавством не визначено механізму використання коштів фонду ліквідації наслідків, потреба у визначенні якого законом, серед іншого, узгоджуватиметься з положеннями статті 19 Конституції України (згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами), тим самим, запобігаючи неефективному витрачанню бюджетних коштів, корупційним ризикам тощо. Разом з тим, таке питання має бути врегульовано відповідно до частини сьомої статті 20 Кодексу (згідно з якою передбачається затвердження порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів).
Водночас, потрібно зазначити, що згідно з абзацом п’ятим підпункту 1 пункту 22 розділу VІ Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовуються норми закону про Державний бюджет України в частині обов’язковості погодження з Комітетом рішень Кабінету Міністрів України. Тому, зважаючи на теперішні умови (продовження дії воєнного стану і заходів загальної мобілізації), необхідно уточнити передбачене законопроектом № 8027 положення частини другої нової статті 42 Закону щодо погодження з Комітетом відповідних рішень Уряду для однозначного тлумачення відповідної норми і належної її реалізації.
5. Згідно з частиною другою статті 160 Регламенту Верховної Ради України внесення змін до закону про державний бюджет, які безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України, не допускається, у такому разі спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про державний бюджет відповідно до положень Кодексу та цього Регламенту.
Разом з тим, передбачені у законопроекті № 8027 зміни до Закону та зміни до статті 4 Закону № 2116-IX є системно пов’язаними та потребують взаємоузгодженого і одночасного внесення для належної реалізації даної законодавчої ініціативи, передусім щодо забезпечення надходжень до державного бюджету коштів, отриманих у зв’язку з виконанням Закону № 2116-IX.
При цьому ГНЕУ зазначає, що назва законопроекту № 8027 не відповідає його змісту, оскільки у законопроекті № 8027 пропонуються зміни також до Закону № 2116-ІХ.
6. З приводу передбачених законопроектом № 8027 змін до статті 4 Закону № 2116-IX ГНЕУ зауважує, зокрема, що:
незрозуміло, кому мають передаватися корпоративні права держави у статутних капіталах банків, що перебувають в процедурі ліквідації відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», що є примусово вилученими об’єктами права власності РФ та її резидентів;
виключення з частини першої статті 4 Закону № 2116-IX положення про можливість передачі у власність суб’єкту господарювання державного сектору економіки, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі, об’єктів права власності РФ та її резидентів не узгоджується з частиною другою цієї статті, якою передбачено, що реєстрація права власності здійснюється відповідно до законодавства за поданням суб’єктів, визначених частиною першою цієї статті, адже іншими пунктами цієї частини передача у власність не передбачається;
об’єкти права власності РФ та її резидентів передаються у господарське відання на тимчасовій основі, при цьому тимчасова основа права господарського відання не врегульована у Господарському кодексі України, який є основоположним законодавчим актом у сфері господарювання.
7. До Комітету надійшли звернення окремих народних депутатів України з пропозиціями до законопроекту № 8027, насамперед щодо доповнення напрямів спрямування коштів фонду ліквідації наслідків. При цьому деякі пропозиції не стосуються предмету законопроекту № 8027.
8. Верховна Рада України найближчим часом може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, відтак у разі їх прийняття до розгляду законопроекту № 8027 залежно від сутності внесених змін до Закону окремі положення законопроекту № 8027 можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» щодо створення фонду ліквідації наслідків збройної агресії (реєстр. № 8027 від 13.09.2022), поданий народними депутатами України Арістовим Ю.Ю., Пасічним О.С. та іншими, включити до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету, викладених у висновку Комітету.