Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 6 жовтня 2022 року (протокол № 141) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 8035 від 14.09.2022), поданий Кабінетом Міністрів України.
I. Урядовий проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень за реєстр. № 8035 /далі – законопроект/, що надійшов на розгляд Комітету, як зазначається у пояснювальній записці до нього, розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» (поданий Кабінетом Міністрів України законопроект за реєстр. № 8000 /далі –законопроект № 8000/) та актуалізації деяких норм Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ у зв’язку з необхідністю приведення норм Кодексу у відповідність із нормами інших законодавчих актів України, уточнення повноважень учасників бюджетного процесу і удосконалення бюджетних процедур в умовах воєнного стану. Згідно з положеннями законопроекту № 8035, що спрямовані на реалізацію задекларованої мети, пропонується внести до Кодексу зміни щодо:
встановлення нових вимог до визначення загального обсягу місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою боргу (зміни до частини третьої статті 18);
уточнення найменувань окремих видів доходів загального і спеціального фондів державного бюджету і місцевих бюджетів з метою приведення положень Кодексу у відповідність з положеннями інших законів України /а саме: законів України «Про електронні комунікації», «Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування», «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального»/ (зміни до частин другої та третьої статті 29 і частини першої статті 64);
упорядкування питань залучення та спрямування грантів від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на бюджетну підтримку до загального фонду державного бюджету, а також віднесення надходжень в рамках програм бюджетної підтримки Європейського Союзу до доходів загального фонду державного бюджету, а цільових грантів Європейського Союзу – до спеціального фонду державного бюджету з метою відокремлення різних інструментів надання Європейським Союзом допомоги Україні (зміни до частин другої-третьої статті 29, частини четвертої статті 30 і пункту 3-8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);
визначення захищеними видатками бюджету видатки загального фонду на роботи та заходи з фізичного захисту ядерних установок та ядерних матеріалів /з урахуванням положень Закону України «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»/ (зміни до статті 55);
спрощення механізму розподілу та зарахування до бюджетів місцевого самоврядування частини (13,44%) акцизного податку з виробленого в Україні та з ввезеного на митну територію України пального (зміни до статті 64);
упорядкування положень щодо видатків державного бюджету і місцевих бюджетів на охорону здоров’я у зв’язку з переходом на фінансове забезпечення через програму державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення відповідних видів медичних послуг і закладів охорони здоров’я, а також з огляду на втрату чинності такими положеннями ще у 2020 році (зміни до статей 87, 89, 90, 97, 103-4, 108 та пункту 1-1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);
переведення з 1 липня 2023 року бюро судмедекспертизи на фінансове забезпечення з державного бюджету у зв’язку із структурною трансформацією служби судово-медичної експертизи (зміни до пункту 3 частини першої статті 90);
виключення із переліку видатків обласних бюджетів на освіту видатків на оплату послуг з підготовки фахівців на умовах державного замовлення у закладах фахової передвищої освіти у зв’язку із передачею закладів фахової передвищої освіти державної власності, що мають статус окремих юридичних осіб, на фінансове забезпечення з обласних бюджетів і бюджету міста Києва (зміни до пункту 2 частини першої статті 90);
продовження до 1 січня 2025 року терміну дії пункту 20-6 частини першої статті 91 Кодексу щодо здійснення з місцевих бюджетів видатків на місцеві програми підтримки автомобільних підприємств санітарного транспорту (зміни до підпункту 3-1 пункту 1-1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);
спрощення процедури залучення до державного бюджету позик від Європейського Союзу на підставі відповідних міжнародних договорів у період дії воєнного стану (за аналогією з існуючим механізмом щодо позик від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій) (зміни до пункту 3-8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»)
унормування окремих питань в частині зміни бюджетних призначень головних розпорядників коштів державного бюджету, що належать до сектору безпеки і оборони, згідно з якими пропонується не застосовувати в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації норм частин десятої та одинадцятої статті 23 Кодексу щодо заборони без внесення змін до закону про Державний бюджет України збільшувати видатки на функціонування органів державної влади, у тому числі на оплату праці, за рахунок зменшення інших видатків та видатків за іншими програмами (зміни до пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);
визнання такими, що застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів, окремих положень Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», а саме: абзацу другого частини п'ятої статті 4 /щодо спрямування на реалізацію програми медичних гарантій щорічно не менше 5 відсотків валового внутрішнього продукту України/ та абзацу другого частини третьої статті 10 /щодо величини, що є базою для визначення компонента оплати праці медичних працівників, при розрахунку тарифів та коригувальних коефіцієнтів/ (зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» );
врегулювання питання здійснення у період дії воєнного стану видатків на утримання чисельності працівників органу виконавчої влади за рішенням Кабінету Міністрів України у разі збільшення чисельності працівників одного органу виконавчої влади за рахунок скорочення чисельності працівників іншого органу виконавчої влади /без передачі повноважень на виконання функцій, завдань або надання послуг/ (новий пункт 55 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»).
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 8035 та наданих висновків до нього належить звернути увагу на таке.
Законопроект № 8035 наразі не включено до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання. Тому відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України спочатку необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроекту до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для його розгляду Верховною Радою України у першому читанні.
Розробником законопроекту № 8035 у Кабінеті Міністрів України є Міністерство фінансів України, яким у пояснювальній записці наведено ряд нормативно-правових актів, на виконання окремих положень яких спрямований законопроект.
На законопроект № 8035 відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради України надано висновки:
Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України, яке за результатами розгляду законопроекту № 8035 висловило до його положень окремі зауваження.
Комітетами Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій, з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування, з питань молоді і спорту, згідно з рішеннями яких пропонується рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду законопроекту № 8035 в першому читанні прийняти його за основу (з подальшим урахуванням висловлених ними в межах компетенції зауважень та пропозицій).
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до законопроекту № 8035. При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 8035 відмічено, що у ньому відсутні положення, що: стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції; містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних із корупцією.
IIІ. Щодо окремих положень законопроекту № 8035 за підсумками їх попереднього опрацювання з урахуванням отриманих висновків варто зазначити про таке.
У законопроекті № 8035 /змінами до частини третьої статті 18 Кодексу/ пропонується встановити нові вимоги до визначення загального обсягу місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою боргу, що станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200 відсотків середньорічного обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету, які надійшли за три попередні бюджетні періоди, що передують прийняттю рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної чи міської ради про здійснення місцевого запозичення та/або надання місцевої гарантії (без урахування доходів, визначених пунктами 1, 1-1 частини першої статті 64, пунктом 1 частини першої статті 66 цього Кодексу, та міжбюджетних трансфертів).
Згідно з чинною нормою «загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою боргу (без урахування гарантійних зобов'язань, що виникають за кредитами (позиками) від міжнародних фінансових організацій) станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200 відсотків (для міста Києва – 400 відсотків) середньорічного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих запозичень та капітальних трансфертів (субвенцій) з інших бюджетів), визначеного відповідно до показників на наступні за плановим два бюджетні періоди у прогнозі відповідного місцевого бюджету».
ГНЕУ, зауваживши про відсутність пояснень щодо доцільності прийняття пропонованих змін саме в умовах дії воєнного стану та впливу на спроможність місцевих бюджетів забезпечити фінансовими ресурсами здійснення функцій органів місцевої влади, зазначає про необхідність належного обґрунтування такої пропозиції, зокрема, у частині: зміни спроможності відповідних рад щодо залучення фінансових ресурсів на умовах запозичень; доцільності скасування диференціації показника загального обсягу запозичень між містом Київ та іншими територіальними громадами, які, вочевидь, мають різний потенціал щодо виконання власних боргових зобов’язань; ймовірних ризиків надмірного боргового навантаження та ускладнення виконання власних боргових зобов’язань у зв’язку зі зміною бази обрахунку загального обсягу місцевого та гарантованого боргу.
Загалом, варто відмітити, що у супровідних до законопроекту № 8035 матеріалах було б доцільним надати порівняльний аналіз граничних величин боргу за чинною та новою методиками обрахунку на прикладі конкретних місцевих бюджетів, що дозволило б оцінити вплив внесеної пропозиції на рівень боргової безпеки для відповідних бюджетів.
Згідно із змінами до статей 87, 89, 90, 97, 103-4, 108 та пункту 1-1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу пропонується виключити ті положення щодо видатків державного бюджету і місцевих бюджетів на охорону здоров’я, які втратили актуальність ще у 2020 році у зв’язку з переходом на фінансове забезпечення через програму державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення відповідних видів медичних послуг і закладів охорони здоров’я. Такий крок – це не перегляд механізму фінансового забезпечення охорони здоров’я, як відмічається ГНЕУ, оскільки відповідно до Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» програму державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення започатковано з 1 січня 2018 року, а упорядкування переліку видатків на охорону здоров’я для однозначного тлумачення положень Кодексу в частині фінансового забезпечення охорони здоров’я.
При цьому належить підкреслити, що Комітет Верховної Ради України з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування не заперечує щодо запропонованих Урядом таких змін.
Реалізація законопроекту № 8035 згідно з пояснювальною запискою до нього здійснюватиметься з урахуванням норм законодавства, обсяги надходжень та витрат визначатимуться Законом України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» відповідно до принципу збалансованості бюджетної системи. За таких умов до законопроекту № 8035 належало б надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
До деяких положень законопроекту № 8035 потрібно внести техніко-юридичні і редакційні уточнення для узгодження з іншими його положеннями та приведення до вимог нормопроектувальної техніки.
Крім того, для забезпечення узгодженості правових норм і дотримання збалансованості бюджету потрібно буде вносити необхідні зміни до законопроекту № 8035 залежно від напрямів доопрацювання законопроекту № 8000 до другого читання, а також навпаки у разі вилучення окремих положень чи включення нових положень при доопрацюванні законопроекту № 8035 необхідно внести відповідні зміни до законопроекту № 8000.
Тому, зважаючи на необхідність ретельного опрацювання вищезазначених зауважень і пропозицій для усунення неточностей і суперечностей (при цьому взаємоузгоджено з підготовкою до другого читання пов’язаного законопроекту № 8000), Комітету з питань бюджету належить доопрацювати законопроект до другого читання, керуючись вимогами частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України (згідно з якою головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради України і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні. Такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту).
Слід відмітити, що наразі до законопроекту надійшло ряд пропозицій народних депутатів України (як окремими листами, так і у складі пропозицій до пов’язаного законопроекту № 8000), які відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради України не можуть бути розглянуті. Зокрема, на відміну від спеціальної процедури розгляду законопроекту про державний бюджет (передбаченої главою 27 Регламенту) законопроект про внесення змін до Кодексу розглядається за загальною законодавчою процедурою (зокрема, щодо розгляду у першому і другому читаннях – відповідно до глав 19 і 20 Регламенту). Таким чином, Комітет має право опрацьовувати пропозиції народних депутатів України до законопроекту, які відповідно до вимог статті 116 цього Регламенту будуть подані після прийняття законопроекту за основу у І читанні.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 8035 від 14.09.2022), поданий Кабінетом Міністрів України, включити до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання та за результатами його розгляду у першому читанні прийняти за основу і доручити Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, скоротивши строк подання таких поправок і пропозицій наполовину, а також пропозицій, висловлених у висновку Комітету з питань бюджету відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні;
при цьому, керуючись частиною першою статті 116 Регламенту Верховної Ради України, звернутися до Голови Верховної Ради України з проханням на пленарному засіданні під час розгляду законопроекту за реєстр. № 8035 у першому читанні оголосити про необхідність внесення пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин зазначеного законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні та відповідають предмету правового регулювання зазначеного законопроекту.