Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 1 липня 2024 року (протокол № 191) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні та приведення окремих його положень у відповідність із законами України (реєстр. № 11131 від 27.03.2024), поданий Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.
У законопроекті про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні та приведення окремих його положень у відповідність із законами України, реєстр. № 11131 від 27.03.2024 /далі – законопроект № 11131/, що згідно з пояснювальною запискою до нього має на меті виконання визначених Меморандумом про економічну та фінансову політику зобов’язань Уряду щодо відновлення норм Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ для забезпечення передбачуваності бюджетної політики (у зв’язку з відновленням з 01.01.2024 року положень щодо Бюджетної декларації на середньостроковий період згідно із Законом України від 27.07.2023 № 3278-ІХ), а також врегулювання питань, пов’язаних із актуалізацією деяких положень Кодексу для збалансованості бюджету та посилення боргової стійкості, пропонується:
1) відновити дію статті 75-1 Кодексу та пов’язані з нею норми щодо прогнозів місцевих бюджетів і дозволити у період дії воєнного стану не складати прогноз місцевого бюджету, якщо територія територіальної громади визнана в установленому порядку такою, де ведуться активні бойові дії, або така територія є тимчасово окупованою /зміни до розділу VІ Кодексу шляхом виключення абзацу сімнадцятого підпункту 1 пункту 22 та доповнення новим пунктом 22-9/;
2) уточнити окремі питання в частині здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій:
привести у відповідність з чинними нормами Кодексу окремі положення, пов’язані із правом селищних і сільських територіальних громад на здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій /доповнення частини першої статті 12, частини п’ятої статті 22, частини другої статті 71, пунктів 3-7 та 22- 4 розділу VI Кодексу/;
уточнити положення щодо суб’єктів здійснення місцевих запозичень, визначивши право саме Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, селищних та сільських рад на здійснення місцевих запозичень /зміни до абзацу другого частини третьої статті 16 Кодексу/;
передбачити можливість надання місцевих гарантій суб’єктам господарювання, які належать до комунальної власності та здійснюють повернення отриманих і непогашених кредитів (позик), виконання яких забезпечено місцевими гарантіями у попередніх періодах, і використання місцевих запозичень для виконання боргових зобов’язань з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик), що виникли внаслідок здійснення місцевих запозичень у попередні періоди /зміни та доповнення до частини другої статті 17 і частини першої статті 74 Кодексу/;
включити до складу місячної звітності, що подається Казначейством України, інформацію про стан місцевих боргів та гарантованих відповідно Автономною Республікою Крим, обласними радами та територіальними громадами боргів і про надані місцеві гарантії /доповнення частини другої статті 59 Кодексу/;
3) передбачити можливість затвердження місцевого бюджету з профіцитом або дефіцитом за загальним фондом у разі придбання цінних паперів та надходжень внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів /доповнення частини першої статті 72 Кодексу/;
4) виключити положення, згідно з яким Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад координують діяльність органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, щодо виконання визначених для територій показників доходів бюджету /зміни до частини третьої статті 45 Кодексу/;
5) уточнити положення щодо використання у період дії воєнного стану вільних залишків коштів місцевих бюджетів та залишків коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, що утворилися на кінець бюджетного періоду, непоширюючи при цьому відповідні обмеження на залишки коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, які мають цільове спрямування (крім залишків коштів бюджету розвитку за виключенням субвенцій з інших бюджетів і коштів місцевих запозичень) та доповнивши перелік видатків, що можуть здійснюватися за рахунок таких коштів, видатками на: погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на кінець бюджетного періоду, соціальний захист, облаштування місць тимчасового перебування внутрішньо переміщених (евакуйованих) осіб, співфінансування з місцевих бюджетів, придбання державних цінних паперів із строком обігу більше одного року /зміни до пункту 22-8 розділу VI Кодексу/;
6) привести у відповідність з положеннями інших законів України окремі положення Кодексу, а саме щодо найменування доходів загального фонду державного бюджету (відповідно до Закону України «Про авторське право і суміжні права»), найменування видатків державного бюджету та місцевих бюджетів (відповідно до Закону України «Про медіа»), найменування населених пунктів у зв’язку з віднесенням міст обласного значення до категорії міст (відповідно до Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України»), запровадження терміну «платіжна інструкція» (відповідно до Закону України «Про платіжні послуги»), назв окремих законів України /зміни до пункту 26 частини другої статті 29, частини шостої статті 78, пункту 11 частини першої статті 87, підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 89, пункту 7 частини першої статті 91, пунктів 20-1, 20-2 і 26 розділу VI Кодексу/;
7) визначити, що норми частини десятої статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» (згідно з якою діти з числа внутрішньо переміщених осіб чи діти, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, які навчаються у дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, забезпечуються безкоштовним харчуванням у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування /доповнення пункту 26 розділу VІ Кодексу/.
Щодо процедури розгляду законопроекту та опрацювання експертних висновків до нього.
Відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ спочатку необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту до порядку денного одинадцятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання, позитивне вирішення якого буде підставою для його розгляду Верховною Радою України.
Хоча законопроект № 11131 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2024 рік (затвердженого постановою Верховної Ради України від 6 лютого 2024 року № 3561-IX), він пов’язаний з реалізацією пункту 27 цього Плану, в якому йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу щодо «унормування питань, пов’язаних з реалізацією Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності законодавчого регулювання їх фінансового забезпечення».
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку на законопроект № 11131 /лист від 28.06.2024 № 16/03-2024/144002 (1603307)/ висловило до його положень окремі зауваження.
На час розгляду законопроекту № 11131 до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).
Розробником законопроекту № 11131 у Кабінеті Міністрів України є Міністерство фінансів України (далі – Мінфін), яким у пояснювальній записці представлена мета та обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, надана оцінка правових аспектів регулювання порушених питань та фінансового забезпечення реалізації запропонованої законодавчої ініціативи. При цьому Мінфіном звернуто увагу, що законопроект не містить положень, що: стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції; містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Асоціація міст України /лист від 23 квітня 2024 року № 5-304/24/ підтримує прийняття законопроекту № 11131 та пропонує рекомендувати Верховній Раді України прийняти його за основу та в цілому.
З приводу положень законопроекту слід висловити окремі застереження:
1. Внесенням змін до абзацу другого частини третьої статті 16 Кодексу, що як зазначено у пояснювальній записці має на меті узгодження положень цієї статті щодо суб’єктів здійснення місцевих запозичень, визначено право саме Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, міської, селищної та сільської ради на здійснення місцевих запозичень (замість міської, селищної, сільської територіальної громади, як в чинній редакції). Водночас, такі зміни доцільно проаналізувати виходячи з інших положень Кодексу, де йдеться про боргові зобов’язання Автономної Республіки Крим, обласної ради, міської, селищної, сільської територіальної громади, та в контексті співставності з відповідними положеннями щодо здійснення державних запозичень і за необхідності привести їх у відповідність.
2. Згідно із змінами до частини другої статті 17 Кодексу місцеві гарантії можуть надаватися за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної міської, селищної, сільської ради для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України, що належать Автономній Республіці Крим або до комунальної власності міської, селищної, сільської територіальної громади. На відміну від чинної редакції запропоноване, згідно з яким такі місцеві гарантії можуть надаватися на виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України, що належать до комунального сектора економіки міста, селища, села або Автономної Республіки Крим, може призвести до звуження кола відповідних суб’єктів господарювання, оскільки виходячи з положень частини третьої статті 24 Господарського кодексу України суб’єкти комунального сектора економіки включають не лише суб’єктів комунальної власності, а також суб’єктів, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
3. Варто взяти до уваги, що у разі внесення запропонованих змін до пункту 22-8 розділу VI Кодексу щодо використання у період дії воєнного стану вільних залишків коштів місцевих бюджетів та залишків коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, що утворилися на кінець бюджетного періоду, для уникнення правової колізії необхідно уточнити статтю 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (згідно з якою врегульовуються такі ж питання), або виключити її.
4. Окремі положення законопроекту потребують техніко-юридичного та редакційного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, зокрема, згідно з висновком ГНЕУ потребує уточнення термін набрання чинності законом, проект якого розглядається, виходячи із запропонованих доручень Кабінету Міністрів України.
Поряд з тим, доцільно наголосити, що на даний час в Уряді триває робота з напрацювання змін до Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» і підготовки проекту державного бюджету на 2025 рік, у процесі якої може виникнути необхідність унормування питань, пов’язаних з підготовкою відповідних документів, шляхом внесення змін до Кодексу для узгодження правових норм. Крім того, у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України 18.06.2024 Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з підтримки сектору безпеки і оборони України» (законопроект за реєстр. № 9559-д) до Кодексу потрібно буде внести зміни, пов’язані з реалізацією в умовах дії воєнного стану наданих органам місцевого самоврядування повноважень, шляхом фінансового забезпечення відповідних місцевих програм.
Зважаючи на зазначене, при доопрацюванні законопроекту до другого читання належить звернути увагу на вимоги частини першої статті 116 Регламенту, згідно з якою головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради України і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні, такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту.
Відповідно до частини першої статті 116 Регламенту пропозиції та поправки вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу, водночас згідно з частиною другою цієї статті Верховна Рада України своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від закріплених у Регламенті положень може продовжити встановлені у цій статті строки або скоротити їх не більш як наполовину.
За підсумками розгляду даного питання, Комітет ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні та приведення окремих його положень у відповідність із законами України (реєстр. № 11131 від 27.03.2024), поданий Кабінетом Міністрів України:
включити до порядку денного одинадцятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання;
за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та доручити Комітету доопрацювати до другого читання зазначений законопроект з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи, скоротивши строк подання таких пропозицій і поправок наполовину, пропозицій, висловлених у висновку Комітету від 01 липня 2024 року відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України.
При цьому, керуючись частиною першою статті 116 Регламенту Верховної Ради України, звернутися до Голови Верховної Ради України з проханням на пленарному засіданні під час розгляду законопроекту за реєстр. № 11131 у першому читанні оголосити про необхідність внесення пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень у тексті зазначеного законопроекту, його інших структурних частин та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні та відповідають предмету правового регулювання зазначеного законопроекту.