Комітет Верховної Ради України

Щодо розгляду урядового законопроекту про внесення зміни до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (щодо запровадження середньострокового бюджетного планування) (реєстр. № 6161)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 15 березня 2017 року розглянув проект Закону України «Про внесення зміни до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (щодо запровадження середньострокового бюджетного планування)» (реєстр. № 6161 від 06.03.2017 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.

Законопроектом пропонується доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) новим пунктом 44, відповідно до якого у 2017 році з метою здійснення заходів із запровадження середньострокового бюджетного планування, як виняток з положень абзацу дев’ятого частини першої статті 21, частин першої і третьої статті 33 Кодексу та частини першої статті 152 Регламенту Верховної Ради України:

Міністерство фінансів разом з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє та до 1 червня 2017 року подає на розгляд Кабінету Міністрів України уточнений прогноз Державного бюджету України на 2018 і 2019 роки та проект Основних напрямів бюджетної політики на
2018-2020 роки, які розглядаються та схвалюються Кабінетом Міністрів України у двотижневий строк з дня їх подання;

Кабінет Міністрів України подає не пізніше 15 червня 2017 року проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки до Верховної Ради України.

Згідно з чинними нормами (частинами першою і третьою статті 33 Кодексу і частиною першою статті 152 Регламенту Верховної Ради України) Міністерство фінансів спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд Кабінету Міністрів України, який має не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, схвалити такий документ і у триденний строк подати його до Верховної Ради України. Довідково: з часу набрання чинності Кодексом (з 2011 р.) зазначений документ подавався Урядом до Парламенту у більшості випадків із незначним запізненням проти встановлених строків і лише у 2016 році відбулося значне порушення встановлених строків /проект Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік було подано Кабінетом Міністрів України 13 липня 2016 року до Верховної Ради України/.

Поряд з тим, згідно з абзацом дев’ятим частини першої статті 21 Кодексу прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України, уточняється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України до 1 квітня планового року (до 2017 року діяла норма, відповідно до якої такий прогноз мав схвалюватися у місячний строк з дня опублікування закону про Державний бюджет України). Довідково: з часу набрання чинності Кодексом (з 2011 р.) зазначений документ схвалювався Урядом лише один раз у 2012 році, при тому із недотриманням встановлених строків /постанова КМУ від 05.04.2012 р. № 318 «Про схвалення Прогнозу Державного бюджету України на 2013 і 2014 роки»/.

У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що його метою є сприяння якісній підготовці проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки та уточнення прогнозу Державного бюджету України на 2018 і 2019 роки з урахуванням переходу на середньострокове бюджетне планування шляхом передбачення достатнього часу для виконання усіх необхідних завдань. При цьому звернуто увагу, що Міністерство фінансів позбавлене можливості вчасно уточнити та подати Прогноз державного бюджету на 2018 і 2019 роки для схвалення Кабінетом Міністрів до 1 квітня п.р. без актуалізації основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на 2018 і 2019 роки (схвалених постановою КМУ від 01.07.2016 р. № 399) з урахування зміни припущень, на основі яких на той час вони розраховувалися, та відповідної інформації щодо фактичних даних за 2016 рік. Вказане у повній мірі відноситься і до підготовки проекту Основних напрямів бюджетної політики на плановий рік.

Належить звернути увагу, що завдання щодо запровадження середньострокового бюджетного планування (у першу чергу через запровадження трирічної бюджетної декларації) визначено стратегічними та програмними документами країни, серед яких, насамперед:

Угода про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання /підпункт 2.6.1 пункту 2.6 «Реформа публічних фінансів» розділу VII «Децентралізація та реформа публічної адміністрації»/;

Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», схвалена Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5 /пункт 5 «Децентралізація та реформа державного управління» першочергових 10 реформ у розділі 3/;

Програма діяльності Кабінету Міністрів України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 14.04.2016 р. № 1099-VIII /розділ VIII «Забезпечення прискореного економічного розвитку»/;

Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки (далі – Стратегія реформування СУДФ), схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.02.2017 р. № 142-р /пункт 3 «Середньострокове бюджетне планування» розділу ІІ «Дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі»/.

Для реалізації даного завдання пунктом 90 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 році /затвердженого розпорядженням КМУ від 04.03.2015 р. № 213-р/ передбачено розроблення Мінфіном та подання до Кабінету Міністрів України законопроекту про внесення змін до Кодексу щодо запровадження трирічної бюджетної декларації у тримісячний строк з дня опублікування Закону України «Про державне стратегічне планування», разом з тим пунктом 190 Плану законодавчого забезпечення реформ в Україні /схваленого постановою Верховної Ради України від 04.06.2015 р. № 509-VIII/ такий законопроект мав бути підготовлений у ІІІ кв. 2015 р./2016 р., а пунктом 189 цього Плану передбачено підготовку законопроекту про державне стратегічне планування у І кв. 2016 р. На даний час Урядом ще не подані до Парламенту відповідні законопроекти.

Натомість у Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік /затвердженому розпорядженням КМУ від 27.05.2016 р. № 418/ Мінфіну поставлено завдання на IV кв. 2016 р. лише визначити підходи до формування моделі середньострокового бюджетного планування, а у середньостроковій перспективі – удосконалення відповідного бюджетного законодавства (насамперед, шляхом внесення змін до Кодексу) та запровадження середньострокового бюджетного планування у 2018 р. (розроблення проекту Бюджетної декларації на 2019-2021 роки).

Поряд з тим, тільки у цьому році у нещодавно схваленій Стратегії реформування СУДФ викладено більш конкретизоване бачення Уряду в частині кроків та заходів щодо впровадження стратегічного та середньострокового бюджетного планування. Зокрема, у Стратегії реформування СУДФ зазначено, що:

– однорічний період бюджетного планування не дає змоги виконати завдання з утримання дефіциту державного бюджету на безпечному рівні та скорочення рівня державного боргу у середньостроковій перспективі, а також призводить до непередбачуваності бюджетної політики для головних розпорядників бюджетних коштів і не дає можливості їм належним чином планувати свою діяльність;

– перехід до середньострокового бюджетного планування в Україні є не технічною зміною у формуванні бюджету шляхом врахування ще двох бюджетних періодів у розрахунках, а системною зміною бюджетної політики, яка повинна забезпечити стратегічний підхід до визначення пріоритетних заходів та відповідний розподіл обмежених ресурсів; посилення бюджетної дисципліни здійснюватиметься шляхом визначення та відображення наслідків реалізації поточної державної політики протягом наступних років і забезпечення дотримання граничних обсягів видатків, а також підвищення рівня передбачуваності бюджетних ресурсів та відповідне планування заходів;

– основні напрями бюджетної політики мають бути трансформовані у стратегічний документ – бюджетну декларацію, що включатиме, зокрема, середньостроковий бюджетний прогноз, оцінку фіскальних ризиків та граничні обсяги видатків бюджету (сукупних та в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів), у тому числі базовий обсяг державних капітальних інвестицій, для посилення відповідності бюджетних видатків пріоритетам розвитку держави;

– очікуваними результатами реалізації завдань серед іншого мають бути прийняття бюджетної декларації на 2018-2020 роки з граничними обсягами видатків (термін виконання – 2017 рік) та схвалення законопроекту про Державний бюджет України на 2019 рік, що базується на відповідних показниках бюджетної декларації на 2018-2020 роки, з обґрунтуванням будь-яких відхилень (термін виконання – 2018 рік), а також схвалення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині встановлення фіскальних правил (термін виконання – 2018 рік);

– ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є: нестабільна макроекономічна ситуація, що впливає на точність середньострокових прогнозів; відсутність або низька якість середньострокових галузевих стратегій головних розпорядників бюджетних коштів, недостатня спроможність міністерств до здійснення бюджетного планування за галузями на середньострокову перспективу; відсутність політичної волі до дотримання визначених пріоритетів та розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі.

Крім того, щодо макроекономічного та бюджетного прогнозування у Стратегії реформування СУДФ вказано, що:

- метою є надійне та деполітизоване макроекономічне та бюджетне прогнозування, що відповідає процесу середньострокового бюджетного планування;

- прогнозування повинно бути технічним неупередженим процесом, що забезпечуватиме реалістичні очікування щодо темпів розвитку економіки та впливу реформ як в суспільстві, так і для головних розпорядників бюджетних коштів під час планування їх діяльності;

- зміни до порядку підготовки макроекономічного прогнозу передбачатимуть нові строки його оприлюднення для своєчасного забезпечення бази для розроблення бюджетної декларації на середньострокову перспективу та визначення граничних обсягів видатків, а для підвищення надійності прогнозу в умовах макроекономічної нестабільності будуть встановлені строки перегляду макроекономічного прогнозу відповідно до бюджетного циклу;

- для підвищення рівня довіри до процесу прогнозування будуть проаналізовані варіанти забезпечення незалежного зовнішнього оцінювання як макроекономічних прогнозів, так і прогнозів доходів бюджету, зокрема створення або визначення незалежного органу (стратегічної ради, експертної групи тощо) для проведення оцінки реалістичності прогнозів з обов’язковим оприлюдненням результатів такої оцінки разом з рекомендаціями та пропозиціями, за результатами чого буде реалізований оптимальний для України варіант;

- очікуваними результатами реалізації завдань серед іншого є врахування потреб бюджетного процесу у процедурі макроекономічного прогнозування шляхом схвалення законопроекту щодо внесення відповідних змін до Кодексу та прийняття постанови про внесення змін до постанови КМУ від 26.04.2003 р. № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» (термін виконання – 2017 рік), а також закріплення у нормативно-правових актах необхідності проведення незалежної зовнішньої оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів і визначення відповідального за це органу (термін виконання – 2017 рік).

Отже, даний законопроект є одним з перших кроків для реалізації завдань і заходів щодо запровадження середньострокового бюджетного планування, визначених у стратегічних і програмних документах країни.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, погоджуючись з необхідністю впровадження середньострокового бюджетного планування, надає окремі зауваження щодо законопроекту, зокрема:

запропонований проектом механізм переходу на середньострокове бюджетне планування за рахунок відтермінування строків підготовки відповідних документів потребує більш змістовного обґрунтування та пояснень у матеріалах до законопроекту, і виключно комплексний підхід до вирішення порушеного законопроектом питання може в кінцевому плані забезпечити цілісність, стабільність й результативність такої системи. Тому доцільно було б розглянути можливість запровадження певних змін на постійній основі;

пропозиція щодо передбачення у 2017 році заходів, як виняток із чинних вимог законодавства, видається недостатньо коректною та більш слушним було б зупинити дію відповідних норм на 2017 рік;

оскільки законопроектом передбачена процедура розробки та схвалення проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, пропонується конкретизувати вимоги до змісту такого документу.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.