Комітет Верховної Ради України з питань
бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні
15 березня 2022 року (протокол № 119) розглянув проект Закону
України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на
2022 рік», поданий народним депутатом України Кузбитом Ю.М. (реєстр.
№ 7167 від 14.03.2022 р.).
І. До Комітету Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» за реєстр. № 7167 від 14.03.2022 р. /далі – законопроект № 7167/.
Загалом законопроектом № 7167 пропонуються зміни до статей 1, 5 і 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» /далі – Закон/, доповнення Закону новою статтею 38 та зміни до додатків № 2, № 3 і № 8 до Закону, згідно з якими передусім збільшуються на 67.565,14 млн грн фінансування і видатки державного бюджету, граничний обсяг дефіциту державного бюджету на 2022 рік (разом та за спеціальним фондом) та граничний обсяг державного боргу на 31.12.2022 р.
Зокрема, законопроектом № 7167 передбачається збільшити видатки спеціального фонду для Міністерства оборони України /далі – Міноборони/ за бюджетною програмою «Розвиток, закупівля, модернізація та ремонт озброєння, військової техніки, засобів та обладнання» (код 2101150) на 67.565.140 тис. грн (видатки розвитку) за рахунок залучення на цю суму позики від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії на реалізацію нового інвестиційного проекту «Офіційна кредитна підтримка обороноздатності Збройних сил України». Відповідно на цю суму передбачається збільшити планові показники фінансування спеціального фонду в частині зовнішніх запозичень (код 401200).
Поряд з тим, шляхом внесення змін до статті 6 Закону пропонується скасувати обмеження щодо обсягу державних гарантій, які можуть надаватися за рішенням Кабінету Міністрів України: загальне (до 3% планових доходів загального фонду державного бюджету), щодо державних гарантій на портфельній основі (до 10 млрд грн), щодо державних гарантій для фінансування програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави (до 20 млрд грн), а також уточнити встановлені обмеження щодо інших державних гарантій (зокрема, збільшити надання державних гарантій за кредитом від Кредитної установи для відбудови (KfW) для реалізації проектів щодо підвищення ефективності передачі електроенергії з 823,68 млн грн до 1.939,08 млн грн).
Крім того, новою статтею 38 Закону передбачається установити, що у 2022 році кошти державного дорожнього фонду, як виняток з положень статті 24-2 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, спрямовуються в першу чергу на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування та можуть спрямовуватися на інші цілі виключно після виконання всіх боргових зобов'язань, визначених пунктом 3 частини третьої статті 24-2 Кодексу.
У пояснювальній записці до законопроекту № 7167 вказано, зокрема, що:
законопроект № 7167 підготовлено з метою реалізації заходів з ефективного забезпечення захисту територіальної цілісності та суверенітету України, захисту вільного судноплавства, територіальних вод у Чорному та Азовському морях та підтримки енергетичного сектору з метою інтеграції української ОЕС до європейської об’єднаної енергосистеми;
необхідно надати доступ Міноборони до ресурсів, що надаються Україні відповідно до Рамкової угоди між Урядом України та Урядом Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії щодо офіційної кредитної підтримки розвитку спроможностей Військово-Морських Сил Збройних Сил України /далі – Рамкова угода/, ратифікованої Законом України від 27.01.2022 р. №2025-ІХ;
Україна має намір реалізувати державні інвестиційні проекти із закупівлі у Британських постачальників 2 протимінних кораблів (ПМК), їх доставки та обслуговування, спільного будівництва 8 ракетних катерів, доставки та встановлення систем озброєння на існуючі кораблі, спільного будівництва фрегату, а також консультаційної та технічної підтримки будівництва військово-морської інфраструктури, включаючи доставку обладнання, в межах підтримки Британської Сторони у формі кредитів на розвиток спроможностей Військово-Морських Сил Збройних Сил України.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 7167 та опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 7167 до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 7167 у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 7167 (лист від 14.03.2022 р. № 16/03-2022/55405(850055)) зазначає, що не заперечує щодо можливості ухвалення законопроекту № 7167 з огляду на його спрямованість та необхідність нагального фінансового забезпечення відповідних оборонних заходів, за умови позитивного висновку Уряду, а також надає окремі зауваження до законопроекту № 7167.
Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/, а якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, тоді він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону. Принагідно варто зазначити, що серед переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет (визначених частиною першою статті 52 Кодексу) не передбачено випадків щодо порушеного законопроектом № 7167 питання, але відповідно до підпункту 1 пункту 22 і підпункту 1 пункту 22-1 розділу VI Кодексу така норма у 2022 році, в умовах воєнного стану в Україні (введеного Указом Президента України від 24.02.2022 р. № 64, затвердженим Законом України від 24.02.2022 р. № 2102-IX) не застосовується.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 7167 (лист від 14.03.2022 р. № 04110-02-2/6126) зазначає, що законопроект № 7167 є збалансованим та підтримується Мінфіном.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до законопроекту № 7167.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного дуже стислого часу та в надзвичайних умовах попередньо опрацьовано законопроект № 7167, проаналізовано отримані висновки до нього і звернуто увагу на таке.
1. Частиною другою статті 16 Кодексу зазначено, що: кредити (позики) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів залучаються державою на підставі міжнародних договорів України і відносяться до державних зовнішніх запозичень; кошти для реалізації таких інвестиційних проектів, а також витрати на обслуговування та погашення відповідних кредитів (позик) передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів; відповідні міжнародні договори не потребують ратифікації, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 15 і пункту 1 частини четвертої статті 30 Кодексу такі кредити (позики) зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються на реалізацію відповідних інвестиційних проектів.
Щодо використання коштів спеціального фонду бюджету Кодексом передбачені такі вимоги: платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету /частина восьма статті 13/; витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету /частина четверта статті 23/; розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету /частина друга статті 48/; на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення /частина друга статті 57/.
Згідно з частиною другою статті 4 Закону дозволено Мінфіну на підставі рішення Кабінету Міністрів України, погодженого з Комітетом, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2022 році кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням відповідних показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, визначених Законом, а також перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів державного бюджету в межах загального обсягу залучення таких кредитів (позик), затвердженого у додатку № 8 до Закону.
Слід відмітити, що Рамкова угода вчинена 12.11.2021 р. в м. Лондоні, але подана на ратифікацію Верховною Радою України згідно з розпорядженням КМУ від 24.01.2022 р. № 68-р та ратифікована Законом України від 27.01.2022 р. № 2025-IX.
Зважаючи на наведене, порушені законопроектом № 7167 питання не могли бути передбачені на 2022 рік у Законі, оскільки на дату його прийняття /02.12.2021 р./ Рамкова угода ще не була подана на ратифікацію. Крім того, такі питання не можуть бути врегульовані в рамках реалізації частини другої статті 4 Закону (тобто без внесення змін до Закону), оскільки йдеться про нову позику від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії на реалізацію нового інвестиційного проекту.
Отже, прийняття законопроекту № 7167 створить правові підстави для фінансового забезпечення заходів в рамках реалізації нового інвестиційного проекту «Офіційна кредитна підтримка обороноздатності Збройних сил України»» за рахунок відповідної позики.
2. Згідно з пояснювальною запискою законопроектом № 7167 пропонується збільшити видатки за спеціальним фондом державного бюджету на 67,6 млрд грн за рахунок збільшення фінансування спеціального фонду державного бюджету, отже законопроект № 7167 є збалансованим, водночас призведе до збільшення розміру дефіциту державного бюджету та обсягу державного боргу і в майбутніх бюджетних періодах потребуватиме здійснення обслуговування і погашення залученого кредиту у сумі 1,7 млрд фунтів стерлінгів, що теж відмічено у висновку Мінфіну.
Загалом у супровідних матеріалах до законопроекту № 7167 наведено короткі пояснення щодо напрямів збільшення фінансування і видатків державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано належних обґрунтувань і розрахунків щодо змін бюджетних показників, хоча частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
3. Законопроектом № 7167 на 35,8% збільшується граничний обсяг дефіциту державного бюджету до 256,36 млрд грн, що становитиме 4,8% прогнозного ВВП і перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), хоча дію відповідної норми зупинено на 2022 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону.
Поряд з тим, законопроектом № 7167 виключаються обмеження щодо граничного обсягу надання державних гарантій за рішеннями Кабінету Міністрів України, при тому що на 2022 рік Законом не визначено граничного обсягу гарантованого державою боргу на 31.12.2022 р.
Зазначене створює ризики неконтрольованого зростання у 2022 р. обсягу надання державних гарантій і відповідно гарантованого державою боргу, а також значного боргового навантаження на державний бюджет у наступних бюджетних періодах.
4. Положення запропонованої нової статті 38 Закону не має чіткої правової визначеності, що може призвести до його довільного трактування, а відтак потребує належної конкретизації. ГНЕУ також зауважує, що доречно уточнити, про які саме «інші цілі» йде мова, та вважає доцільним у тексті положення обмежитися посиланням на пункт 3 частини третьої статті 24-2 Кодексу, оскільки формулювання «виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування» повністю дублює зміст цієї норми.
5. Довідково варто звернути увагу, що Законом України від 23.02.2022 р. № 2099-ІX щодо змін до Закону збільшено видатки загального фонду державного бюджету на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави загалом на 22.709,7 млрд грн (з них для Міноборони – на 16.040,8 млн грн).
6. Положення законопроекту № 7167 містять техніко-юридичні неточності та потребують приведення у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки, бюджетної методології та правил підготовки законопроектів про внесення змін до закону про державний бюджет.
Крім того, законопроект № 7167 може потребувати інших уточнень, спрямованих на забезпечення узгодженості правових норм, якщо до його розгляду Верховна Рада України розгляне і прийме інші законопроекти щодо внесення змін до Закону.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», поданий народним депутатом України Кузбитом Ю.М. (реєстр. № 7167 від 14.03.2022 р.), включити до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій Комітету:
пункт 4 розділу І викласти в такій редакції:
«4. Доповнити статтею 38 такого змісту:
«Стаття 38. Установити, що у 2022 році, як виняток з положень статті 24-2 Бюджетного кодексу України, кошти державного дорожнього фонду спрямовуються першочергово на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, а також на забезпечення потреб сектору оборони»;
внести необхідні редакційні та техніко-юридичні правки для узгодження правових норм (у т.ч. щодо приведення до вимог нормопроектувальної техніки).
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 7167 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести необхідні редакційні та техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.