Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 20 квітня 2022 року (протокол № 122) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (реєстр. № 7299 від 19.04.2022 р.), поданий народними депутатами України Арістовим Ю.Ю., Лабою М.М. та іншими, відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» за реєстр. № 7299 від 19.04.2022 р. /далі – законопроект № 7299/.
Загалом законопроектом № 7299 пропонуються зміни до статей 1 і 5 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» /далі – Закон/ та додатків № 2 і № 3 до Закону, згідно з якими збільшуються на 200 млрд грн фінансування і видатки державного бюджету, граничний обсяг дефіциту державного бюджету на 2022 рік (разом та за загальним фондом) та граничний обсяг державного боргу на 31.12.2022 р.
Зокрема, законопроектом № 7299 передбачається за загальним фондом державного бюджету збільшити на 200 млрд грн видатки для Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/ за бюджетною програмою «Резервний фонд» (код 3511030) та державні запозичення (у т.ч. внутрішні запозичення – на 100 млрд грн, зовнішні запозичення – на 100 млрд грн).
Крім того, у розділі ІІ «Прикінцеві положення» законопроекту № 7299 пропонуються зміни до розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 15.02.2022 р. № 2042-ІХ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» щодо наближення з 1 січня 2023 року до 1 травня 2022 року запровадження нового механізму автоматичного зарахування до бюджетів місцевого самоврядування акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі тютюнових виробів, тютюну та промислових замінників тютюну, рідин, що використовуються в електронних сигаретах.
У пояснювальній записці до законопроекту № 7299 вказано, що:
законопроект № 7299 підготовлено за ініціативою Уряду і безпосередньо Мінфіну з метою здійснення невідкладних заходів протидії широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України;
реалізація положень законопроекту № 7299 дозволить накопичити кошти резервного фонду, які в оперативному порядку спрямовуватимуться на забезпечення потреб сектору оборони і безпеки для зупинення військової агресії Російської Федерації проти України та вирішення невідкладних питань, спричинених військовими діями проти України.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 7299 та опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 7299 до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 7299 у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 7299 (лист від 19.04.2022 р. № 16/03-2022/65847(871329)) зазначає, що не вбачає правових перешкод для прийняття законопроекту № 7299, одночасно надає окремі зауваження до нього.
Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну, а якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, тоді він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону. Принагідно варто зазначити, що частина перша статті 52 Кодексу щодо переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет не застосовується у 2022 р. в умовах воєнного стану в Україні (введеного Указом Президента України від 24.02.2022 р. № 64 (із змінами), затвердженим Законом України від 24.02.2022 р. № 2102-IX) /відповідно до підпункту 1 пункту 22 і підпункту 1 пункту 22-1 розділу VI Кодексу/.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 7299 (лист від 19.04.2022 р. № 04110-02-2/7922) зазначає, що законопроект № 7299 є збалансованим та підтримується Мінфіном.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до законопроекту № 7299.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного стислого часу попередньо опрацьовано законопроект № 7299, проаналізовано отримані висновки до нього і звернуто увагу на таке.
1. Згідно з частиною третьою статті 24 Кодексу резервний фонд бюджету не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду державного бюджету. Законом на 2022 рік видатки загального фонду державного бюджету за бюджетною програмою «Резервний фонд» (код 3511030) визначено у сумі 1,5 млрд грн, що становить 0,1% первинно затвердженого обсягу видатків загального фонду державного бюджету (1.345,9 млрд грн).
Разом з тим, відповідно до пунктів 22 і 22-1 розділу VI Кодексу у 2022 р. в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів щодо загальної мобілізації частина третя статті 24 Кодексу не застосовується, натомість Кабінет Міністрів України може приймати рішення за погодженням з Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України щодо скорочення видатків і кредитування державного бюджету та їх спрямування до резервного фонду державного бюджету з метою використання на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації.
Належить звернути увагу, що відповідно до цих норм Кодексу Урядом з березня п.р. /станом на 18.04.2022 р./ прийнято відповідні рішення (йдеться про постанови КМУ від 03.03.2022 р. № 193, від 04.03.2022 р. № 199, від 08.03.2022 р. № 231, від 10.03.2022 р. № 245, від 20.03.2022 р. № 332, від 01.04.2022 р. № 401, від 12.04.2022 р. № 438 та розпорядження КМУ від 11.03.2022 р. № 211-р, від 21.03.2022 р. № 234-р, від 22.03.2022 р. № 238-р, від 29.03.2022 р. № 252-р, від 05.04.2022 р. № 267-р і № 270-р , від 10.04.2022 р. № 280-р, від 12.04.2022 р. № 282-р, № 283-р і № 292-р, від 15.04.2022 р. № 289-р) про скорочення видатків і кредитування загального фонду державного бюджету на 2022 рік за багатьма бюджетними програмами загалом на 164,7 млрд грн (а з урахуванням розпорядження КМУ від 13.02.2022 № 145-р – на 181,3 млрд грн) із спрямуванням цих коштів до резервного фонду державного бюджету та подальшим виділенням із зазначеного фонду коштів у сумі майже 129,8 млрд грн, зокрема:
Міноборони – у сумі 32,8 млрд грн для закупівлі і капітального ремонту озброєння та військової техніки, закупівлі речового майна, засобів індивідуального захисту та медичного майна, оперативного забезпечення Збройних Сил, у сумі 10 млрд грн на закупівлю озброєння та військової техніки для потреб Збройних Сил, у сумі 3,9 млрд грн для забезпечення харчування військовослужбовців ЗСУ;
МВС – у сумі 25,8 млрд грн для здійснення виплати додаткової винагороди військовослужбовцям, особам рядового та начальницького складу, поліцейським, забезпечення належної оплати праці особовому складу та працівникам органів системи МВС, у сумі 1 млрд грн для забезпечення харчування військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби;
Мінекономіки – у сумі 21,45 млрд грн для надання у 2022 р. застрахованим особам одноразової матеріальної допомоги з державного бюджету у зв’язку із втратою частини зарплати (доходу), робота (економічна діяльність) яких тимчасово зупинена внаслідок проведення бойових дій під час воєнного стану, у сумі 1,26 млрд грн для забезпечення виплати Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття допомоги по безробіттю, у сумі 0,2 млрд грн для надання роботодавцям компенсації витрат на оплату праці за кожну працевлаштовану особу з числа внутрішньо переміщених осіб внаслідок проведення бойових дій під час воєнного стану в Україні;
Мінінфраструктури – у сумі 18 млрд грн для здійснення Укрзалізницею заходів з безперебійного функціонування залізничного транспорту в умовах воєнного стану в частині закупівель палива та мастильних матеріалів, електроенергії, медикаментів, проведення першочергових аварійно-відбудовних робіт, виплати зарплати та на забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану, зокрема на придбання необхідних продовольчих, медичних, санітарно-гігієнічних та промислових товарів;
Мінсоцполітики – у сумі 10 млрд грн на надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в т.ч. на оплату житлово-комунальних послуг;
Мінфіну – у сумі 2,3 млрд грн для надання фінансової державної підтримки з метою забезпечення функціонування економіки, підтримки підприємництва, в т.ч. фінансового забезпечення сільгосптоваровиробників для проведення сільськогосподарської діяльності в умовах воєнного стану;
СБУ – у сумі 1,45 млрд грн для здійснення належних виплат грошового забезпечення військовослужбовцям Служби безпеки;
Житомирській, Київській, Сумській та Чернігівській облдержадміністраціям (для відповідних військових адміністрацій) – загалом у сумі 1 млрд грн з метою ліквідації наслідків бойових дій та відновлення інфраструктури населених пунктів в умовах воєнного стану;
Укравтодору – у сумі 0,49 млрд грн для здійснення заходів з розвитку мережі та утримання доріг загального користування, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, влаштування інженерних споруд для забезпечення потреб ЗСУ та інших військових формувань, заходів щодо влаштування тимчасових споруд для забезпечення транспортного та пішохідного сполучення, деяких інших заходів здійснення правового режиму воєнного стану в Україні, затвердженого розпорядженням КМУ від 24.02.2022 р. № 181.
Крім того, за інформацією, розміщеною на Урядовому порталі, на засіданні Кабінету Міністрів України 19 квітня п.р. прийнято рішення про виділення ще понад 30 млрд грн на зміцнення оборони України, зокрема, майже 16 млрд грн для Міноборони (на виплати зарплат військовим, ремонт і модернізацію техніки, виплати родинам загиблих героїв) та 17 млрд грн для МВС (щодо забезпечення прикордонників, нацгвардійців, поліцейських, які є частиною сил оборони).
При цьому Урядом спрощено процедуру виділення коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану та зупинено до припинення чи скасування воєнного стану дію Порядку використання коштів резервного фонду бюджету, затвердженого постановою КМУ від 29.03.2002 р. № 415 /постанова КМУ від 01.03.2022 р. № 175 «Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану»/.
Отже, враховуючи наведене, передбачене законопроектом № 7299 велике збільшення видатків державного бюджету для поповнення резервного фонду державного бюджету (на 200 млрд грн) наразі в умовах воєнного стану в Україні вбачається виправданим і доцільним.
Однак, на думку ГНЕУ, не заперечуючи необхідності забезпечення оперативності в управлінні бюджетними коштами (у т.ч. коштами резервного фонду) з метою задоволення потреб сектору оборони і безпеки та вирішення невідкладних питань, разом з тим, в умовах набуття ознак довготривалого характеру ситуації, що склалася в Україні, що до певної міри робить зрозумілим та прогнозованим характер видатків у період війни, вбачається доцільним розглянути можливість поступового переходу до проведення певних видатків у «плановому» порядку та посилення парламентського контролю за використанням бюджетних коштів, виходячи з вимоги забезпечення в умовах обмеженості бюджетних ресурсів результативності досягнення поставлених цілей, у першу чергу у сфері національної безпеки та оборони.
2. Законопроектом № 7299 збільшується граничний обсяг дефіциту державного бюджету на п.р. до 456,36 млрд грн (або в 1,8 раза до раніше збільшеного показника) та граничний обсяг державного боргу станом на 31.12.2022 р. до 2.992,89 млрд грн (або на 7,2% до раніше збільшеного показника).
Зокрема, Законом України від 15.03.2022 р. № 2135-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» вже збільшено відповідні граничні обсяги державного боргу і дефіциту державного бюджету на 67,6 млрд грн у зв’язку із передбаченим залученням у цій сумі за спеціальним фондом державного бюджету на 2022 р. позики від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії на реалізацію інвестиційного проекту «Офіційна кредитна підтримка обороноздатності Збройних сил України», а також скасовано окремі обмеження щодо обсягу надання державних гарантій у п.р.
Таким чином, у разі прийняття законопроекту № 7299 уточнений плановий показник дефіциту державного бюджету на п.р. перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), хоча дію відповідної норми зупинено на 2022 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону. Поряд з тим, ймовірним може бути перевищення граничної величини загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець поточного бюджетного періоду, визначеної частиною другою статті 18 Кодексу (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), при тому що зазначене обмеження згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
Згідно з пояснювальною запискою законопроектом № 7299 пропонується збільшити видатки загального фонду державного бюджету на 200 млрд грн за рахунок здійснення додаткових зовнішніх та внутрішніх запозичень.
Отже законопроект № 7299 є збалансованим, водночас призведе до збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету та у середньостроковій перспективі до значного додаткового навантаження на державний бюджет щодо обслуговування і погашення відповідних боргових зобов’язань, що теж відмічено у висновку Мінфіну.
Водночас, Мінфін зауважує, що збільшення плану державних запозичень у п.р. на 200 млрд грн збільшує ризики виконання плану державних запозичень, враховуючи поточну кон’юнктуру та спроможність внутрішнього та зовнішнього ринків капіталу, що пов’язані, насамперед, із розв’язаною Росією війною проти України, а також призведе до зростання державного боргу в найближчій перспективі, при цьому значні обсяги державного боргу посилюють вразливість національної економіки та можуть призвести до негативних наслідків для державного бюджету, економіки та держави.
Однак до законопроекту № 7299 не надано належних обґрунтувань і розрахунків щодо запропонованих змін бюджетних показників, хоча частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), на що також вказує ГНЕУ.
За звітними даними про виконання державного бюджету за січень- березень п.р. державні запозичення до загального фонду державного бюджету за І квартал 2022 р. становили 162,86 млрд грн, або 120,4% плану на цей період (на 27,5 млрд грн більше) та 29,9% річного плану. Зокрема, від розміщення ОВДП на фінансування державного бюджету залучено 66,17 млрд грн, з них за рахунок випуску військових облігацій – 47,7 млрд грн. Із зовнішніх джерел запозичення становили 96,69 млрд грн, з яких значні кошти отримано від: МВФ в рамках додаткового фінансування за програмою екстреної підтримки RFI (41,3 млрд грн /1,4 млрд дол. США/); ЄС в рамках нового пакету екстреної макрофінансової допомоги (19,5 млрд грн /0,6 млрд євро/); ЄІБ в рамках проектів «Основний кредит для аграрної галузі» (12,6 млрд грн /382 млн євро/) і «Основний кредит для МСП та компаній з середнім рівнем капіталізації» отримання коштів позики ЄІБ (8,5 млрд грн /257 млн євро/); МБРР в рамках проектів «Додаткова позика до Другої позики на політику розвитку в сфері економічного відновлення» (10,3 млрд грн /0,3 млрд євро/) і «Друге додаткове фінансування проекту "Екстрене реагування на COVID-19 та вакцинація в Україні" (2,7 млрд грн /91,2 млн дол. США/).
Водночас, за І квартал п.р. доходи загального фонду державного бюджету надійшли у сумі 289,7 млрд грн, що становить 111% уточненого плану на цей період та 24% річного уточненого плану. Однак за інформацією Мінфіну, якщо у січні і лютому відбулося перевиконання місячного плану таких доходів (відповідно на 13,1% і 29,3%), то у березні місячний план не виконано на 7,1%, при цьому з об’єктивних причин відбулося зниження рівня виконання податкових і митних платежів, що частково вдалося компенсувати завдяки авансовій сплаті дивідендів державними банками і компаніями з державною часткою власності.
3. Щодо передбачених законопроектом № 7299 змін до розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 15.02.2022 р. № 2042-ІХ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» потрібно зазначити, що цим Законом первинно передбачалося з 1 квітня 2022 року запровадити новий механізм автоматичного зарахування до бюджетів місцевого самоврядування акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі тютюнових виробів, тютюну та промислових замінників тютюну, рідин, що використовуються в електронних сигаретах (у зв’язку із передбаченою одночасною зміною справляння такого 5-відсоткового акцизного податку, а саме його сплатою виробниками та імпортерами тютюнових виробів).
Однак відповідно до Закону України від 15.03.2022 р. № 2134-ІХ «Про внесення змін до розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та інших законодавчих актів України» було відтерміновано запровадження відповідних норм на 1 січня 2023 року з дорученням Кабінету Міністрів України до 15 грудня 2022 року визначити порядок реалізації частини третьої статті 64 Кодексу.
Натомість законопроектом № 7299 пропонується наблизити дату введення відповідних положень до 1 травня 2022 року (тобто лише на місяць пізніше від первинно встановленої дати) з дорученням Уряду до 30 квітня п.р. затвердити порядок реалізації частини третьої статті 64 Кодексу.
З цього приводу Мінфін повідомляє, що підтримує запропоновані зміни та забезпечить своєчасне подання на розгляд Уряду проекту акту, необхідного для реалізації відповідних норм Кодексу, для його затвердження у встановлений законопроектом № 7299 строк.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (реєстр. № 7299 від 19.04.2022 р.), поданий народними депутатами України Арістовим Ю.Ю., Лабою М.М. та іншими, включити до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з необхідними редакційними та техніко-юридичними правками.