Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 6 жовтня 2022 року розглянув питання щодо підготовки до першого читання проекту Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік (реєстр. № 8000 від 14.09.2022), поданого Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.

Згідно з частиною другою статті 89 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів має виключне право законодавчої ініціативи на внесення проекту закону про державний бюджет.

Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статей 20 і 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та статті 153 Регламенту Кабінет Міністрів 14 вересня 2022 р. подав до Верховної Ради проект Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік (реєстр. № 8000) /далі – законопроект/.

Частиною четвертою статті 20 Регламенту визначено, що проект закону про державний бюджет на наступний рік включається до порядку денного сесії Верховної Ради позачергово без голосування.

Згідно з частиною першою статті 39 Кодексу розгляд та затвердження державного бюджету відбувається у Верховній Раді за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом. Йдеться про главу 27 «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням» Регламенту.

Відповідно до статті 154 Регламенту 21 вересня 2022 р. відбулося представлення законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради. При цьому Комітет напередодні (20 вересня п.р.) розглянув відповідне питання і поінформував Верховну Раду щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу (лист від 20.09.2022 № 04-13/3-2022/158440 (1009144)).

На виконання частини третьої статті 156 Регламенту, пункту 2 частини першої і пункту 2 частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата надіслала Верховній Раді і Комітету (листи від 30.09.2022 № 06-1349 і № 06-1350) Висновки за результатами експертизи законопроекту, затверджені рішенням Рахункової палати від 30.09.2022
№ 20-2 /далі – Висновки РП/, розміщено на офіційному сайті Рахункової палати.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/, проаналізувавши законопроект, надало висновок (лист від 19.09.2022 № 16/03-2022/157435 (1008743)), в якому звернуто увагу, що йдеться про затвердження державного бюджету на 2023 рік в умовах воєнного стану в Україні та надано зауваження до окремих положень законопроекту.

У Комітеті проаналізовано законопроект (із супровідними матеріалами до нього), Висновки РП і висновок ГНЕУ до законопроекту, інші матеріали (включаючи пропозиції і зауваження щодо законопроекту) та звернуто увагу на таке.

І. Щодо основних положень і показників законопроекту

Виступаючи на засіданні Кабінету Міністрів України 13.09.2022 (на якому схвалено законопроект), щодо проекту державного бюджету на 2023 рік Прем’єр-міністр України зазначив, що:

бюджет 2023 року – це бюджет для перемоги;

ситуація з бюджетом, макропрогнозом, відновленням економіки напряму залежить від ситуації на фронті, макроекономічний прогноз і проект бюджету на 2023 рік розраховано за  консервативним середньо песимістичним сценарієм;

головний пріоритет проекту бюджету – оборона та безпека України (майже 50% всього бюджету буде спрямовано саме для сектору безпеки й оборони);

другий пріоритет проекту бюджету – соціальні програми /пенсії, субсидії, допомога малозабезпеченим родинам, виплати внутрішньо переміщеним особам, витрати на медицину та освіту/ (це ще 35% від всіх видатків у проекті бюджету);

всі інші видатки будуть скорочуватися (головна стаття економії –зменшення видатків на органи державної влади);

у проекті бюджету створюється фонд ліквідації наслідків збройної агресії та передбачається додаткова дотація для місцевих бюджетів на компенсацію витрат у зв’язку з війною;

враховуючи такі пріоритети й обмеженість ресурсів, слід відповідально підійти до питання ухвалення бюджету (наголосивши, що «війна – це дорого, і Україна зараз не може собі дозволити багатьох позитивних, але популістських ініціатив»).

У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що:

процес прогнозування здійснюється в режимі реального часу в умовах відсутності повної статистичної інформації, високого ступеня невизначеності та непередбачуваності у сфері безпеки щодо тривалості, інтенсивності і географії бойових дій та їх наслідків;

при розрахунках показників проекту державного бюджету на 2023 рік використовувалися підготовлені Міністерством економіки основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2023 р. та окремі припущення на 2022-2023 рр.

Зокрема, на 2023 рік прогноз номінального ВВП становить 6399 млрд грн (факт за 2021 р. – 5459,6 млрд грн, затверджений прогноз на 2022 р. – 5368,7 млрд грн, очікуваний показник на п.р. – 4680,2 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 4,6% (факт за 2021 р. – зростання 3,4%, затверджений прогноз на 2022 р. – зростання на 3,8%, очікуваний показник на п.р. – падіння на 33,2%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 130% (факт за 2021 р. – 110%, затверджений прогноз на 2022 р. – 106,2%, очікуваний показник на п.р. – 130,1%), середньорічний прогнозний курс валюти – 42,2 грн/дол. США (факт за 2021 р. – 27,3 грн/дол. США, врахований прогноз на 2022 р. – 28,6 грн/дол. США, очікуваний показник на п.р. – 32,3 грн/дол. США) та прогнозний курс на кінець 2023 року – 50 грн/дол. США (факт на 31.12.2021 – 27,3 грн/дол. США, врахований прогноз на 31.12.2022 – 28,7 грн/дол. США, очікуваний показник на 31.12.2022 – 36,6 грн/дол. США).

Разом з тим, за оцінкою Рахункової палати, суттєвими є чинники, що збільшують ризики недосягнення зростання в 2023 р. реального ВВП на 4,6% (включаючи ризики недосягнення прогнозованого Урядом на 2023 р. зростання експорту товарів і послуг, що негативно вплине на приплив валюти в країну), значна різниця прогнозів на 2023 рік зростання споживчих цін КМУ і НБУ є ризиком недонадходження окремих доходів державного бюджету, прогнозована значна волатильність гривні до кінця 2022 р. і в 2023 р. є ризиком невиконання основних показників державного бюджету. При цьому НБУ зауважує, що база оподаткування урядового прогнозу може виявитися завищеною з огляду на очікувану Урядом значно вищу інфляцію, ніж прогнозує НБУ, що може призвести до завищених оцінок податкових надходжень і відповідно виникнення ризиків додаткової потреби у борговому фінансуванні (у т.ч. емісійному) чи оптимізації видатків.

Виходячи із супровідних матеріалів до законопроекту, проект державного бюджету на 2023 рік розроблено із застосуванням чинного бюджетного та податкового законодавства, а також пропозицій змін до норм Податкового кодексу України. Зокрема, показники доходів проекту державного бюджету на 2023 рік розроблені із застосуванням чинних ставок оподаткування, крім ставок акцизного податку на пальне, які застосовані відповідно до ставок, визначених законопроектом про внесення змін до розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України щодо ставок акцизного податку на період дії правового режиму воєнного, надзвичайного стану (реєстр. № 7668-д від 29.08.2022).

Зазначене не у повній мірі узгоджується з визначеним пунктом 5 частини першої статті 7 Кодексу принципом обґрунтованості бюджетної системи (згідно з яким бюджет формується на реалістичних розрахунках надходжень бюджету та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил), а також визначеним пунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України принципом стабільності податкового законодавства (згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду).

Разом з тим, законопроект за реєстр. № 7668-д 21.09.2022 прийнято в цілому і відповідний закон від 21.09.2022 № 2618-IX набрав чинності з 30.09.2022. Оскільки згідно з нормами Кодексу акцизний податок з пального належить до джерел формування спеціального фонду державного бюджету (зокрема, державного дорожнього фонду), а витрати спеціального фонду бюджету проводяться виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень цього фонду, реалізація відповідного закону не призведе до розбалансування показників загального фонду проекту державного бюджету на 2023 рік, натомість може потребувати зміни показників спеціального фонду в частині надходжень і витрат державного дорожнього фонду.

Водночас, разом із законопроектом Кабінетом Міністрів подано на розгляд Верховної Ради законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 8035 від 14.09.2022), метою прийняття якого, як відмічено у пояснювальній записці, є врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою законопроекту, та актуалізація деяких положень Кодексу.

Таким чином, для дотримання збалансованості показників державного бюджету і місцевих бюджетів на 2023 рік та узгодження правових норм законопроекти належить розглядати взаємоузгоджено.

У статті 1 законопроекту загальні показники проекту державного бюджету на 2023 рік є такими (порівняно з відповідними фактичними показниками за 2021 рік та плановими на 2022 рік):

доходи – у сумі 1.279,17 млрд грн (менше факту за 2021 р. на 17,7 млрд грн, або на 1,4%, та затверджених із змінами на п.р. на 273,9 млрд грн, або на 17,6%);

видатки – у сумі 2.513,87 млрд грн (більше факту за 2021 р. на 1.023,6 млрд грн, або на 68,7%, та менше затверджених із змінами на п.р. на 134,3 млрд грн, або на 5,1%);

повернення кредитів – у сумі 14,4 млрд грн (більше факту за 2021 р. на 5,3 млрд грн, або на 58,4%, та затверджених із змінами на п.р. на 4,1 млрд грн, або на 40,4%);

надання кредитів – у сумі 59,5 млрд грн (більше факту за 2021 р. на 45,9 млрд грн, або майже в 4,4 раза, та затверджених із змінами на п.р. на 36 млрд грн, або в 2,5 раза);

дефіцит (фінансування) – у сумі 1.279,8 млрд грн (більше факту за 2021 р. на 1.081,86 млрд грн, або майже 6,5 раза, та затвердженого із змінами на п.р. на 171,4 млрд грн, або на 15,5%).

Показники доходів проекту державного бюджету на 2023 рік розраховано відповідно до податкового законодавства на базі основних прогнозних макроекономічних показників, підготовлених Міністерством економіки. При цьому доходи загального фонду плануються у сумі 1.146,6 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 62,5 млрд грн та менше затверджених із змінами на п.р. на 64,3 млрд грн), за спеціальним фондом – у сумі 132,5 млрд грн (менше фактичних за 2021 р. на 80,2 млрд грн, затверджених із змінами на п.р. на 209,6 млрд грн).

Урядом прогнозується зменшення у 2023 р. частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет, зокрема, доходи проекту зведеного бюджету на 2023 рік прогнозуються у сумі 1.649,7 млрд грн і становлять 25,8% прогнозного ВВП, що на 6,8 відсоткового пункту менше первинного прогнозного показника на 2022 р. (факт за 2020 р. – 32,6% ВВП, факт за 2021 р. – 30,4% ВВП, первинний прогноз на 2022 р. – 32,6% ВВП). Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту зменшення прогнозної частки доходів у ВВП на 2023 р. порівняно з фактичними показниками 2021 р. спричинено вимушеним зниженням ділової активності економіки країни в період воєнного стану, а також прийняттям податкових змін, зокрема: з 01.04.2022 до припинення воєнного стану будь-які платники податку на прибуток підприємств, за виключенням деяких видів діяльності, можуть перейти на третю групу спрощеної системи оподаткування із застосуванням ставки єдиного податку 2%; на період воєнного стану знижено до 7% ставку ПДВ на внутрішні поставки та імпорт бензину, скрапленого газу та важких дистилятів. Рахункова палата зазначає, що в умовах російської військової агресії у законопроекті передбачено зменшення доходів державного бюджету порівняно з обсягом, затвердженим на 2022 рік, і, як наслідок, зниження рівня перерозподілу ВВП через державний бюджет.

Порівняно з уточненим планом на 2022 р. у проекті державного бюджету на 2023 рік найбільше зменшуються прогнозні показники доходів за такими видами: частина чистого прибутку держпідприємств, що вилучається до бюджету, та дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, – на 105,7 млрд грн, або на 93,5%; ПДВ з ввезених на територію України товарів – на 61,3 млрд грн, або на 14,3%; податок на прибуток підприємств – на 38 млрд грн, або на 22,4%; податок на доходи фізичних осіб та військовий збір (разом) – на 20,7 млрд грн, або на 13,8%; акцизний податок з виробленого в Україні пального – на 14 млрд грн, або на 93,5%; акцизний податок з ввезеного в Україну пального – на 13,2 млрд грн, або на 28,2%.

Разом з тим, порівняно з уточненими плановими показниками на 2022 р. у доходах проекту державного бюджету на 2023 рік найвагоміше збільшення передбачається щодо: ПДВ з вироблених в Україні товарів з урахуванням бюджетного відшкодування – на 48,9 млрд грн, або на 27,2%; рентної плати за користування надрами для видобування природного газу – на 48,1 млрд грн, або майже в 2 рази; акцизного податку з ввезених на митну територію України тютюну та тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, – на 12,5 млрд грн, або в 2 рази; коштів, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України "Про Національний банк України" – на 5,8 млрд грн, або на 42,6%; акцизного податку з виробленої в Україні електричної енергії – на 4,4 млрд грн, або в 2,3 раза.

Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту у плановому показнику ПДВ на 2023 рік враховано розрахунковий обсяг бюджетного відшкодування ПДВ у сумі 180,4 млрд грн, що більше на 57,1 млрд грн очікуваного показника у 2022 р. /123,3 млрд грн/ та на 20,7 млрд грн фактичного показника за 2021 р. /159,7 млрд грн/. За звітними даними впродовж січня-серпня 2022 р. грошовими коштами відшкодовано 50,4 млрд грн, що на 46,5 млрд грн менше ніж за аналогічний період 2021 р., при цьому залишки невідшкодованого ПДВ на 01.09.2022 становили 44,5 млрд грн (збільшилися на 21,3 млрд грн з початку п.р.).

Статтею 15 законопроекту передбачається, що НБУ після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності та формування резервів має перерахувати до державного бюджету у 2023 р. кошти на загальну суму не менш як 19.361 млн грн, що відповідає прогнозним розрахункам частини прибутку до розподілу НБУ (згідно з листом НБУ від 25.02.2022 № 62-0014/17918 на виконання частини третьої статті 33 Кодексу). При цьому НБУ звертає увагу, що остаточна сума для перерахування буде залежати від фактичних макроекономічних показників у прогнозованому періоді та визначатиметься після підтвердження зовнішнім аудитом і затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності НБУ. У свою чергу ГНЕУ звертає увагу на відповідні вимоги статті 5-1 Закону України «Про Національний банк України» та необхідність обґрунтування передбаченої у законопроекті суми (яка менше рівня п.р.). На відміну від попередніх років, законопроектом пропонується надходження від НБУ у 2023 р. зараховувати до спеціального фонду державного бюджету із спрямуванням на фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Довідково: у 2020 р., 2021 р. і 2022 р. НБУ перерахував такі кошти до державного бюджету в обсягах відповідно 42,7 млрд грн, 24,4 млрд грн і 18,8 млрд грн.

На 2023 рік надходження частини чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, плануються в обсязі 7,3 млрд грн (факт за 2021 р. – 28,5 млрд грн, уточнений план на 2022 р. – 113 млрд грн, факт за 8 міс. п.р. – 45,8 млрд грн). Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту розрахунок таких надходжень здійснювався виходячи із прогнозних показників фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки, однак не наведено розрахунку таких надходжень із зазначенням прогнозних показників прибутків відповідних суб’єктів господарювання, розмірів базових нормативів відрахування, а також на час подання законопроекту Урядом не встановлено на 2023 рік норматив відрахування частки прибутку, про що теж зазначено у Висновках РП. Згідно з інформацією про фіскальні ризики (наданою у складі супровідних матеріалів до законопроекту) у 2023 р. через невизначеність щодо тривалості війни та її реальних наслідків в далекосяжній перспективі існуватимуть надвисокі фіскальні ризики, пов’язані з діяльністю державних компаній, при цьому існує висока імовірність виникнення ризиків, пов’язаних з недоотриманням надходжень до державного бюджету від сплати дивідендів державними банками (фінансові результати діяльності банків державного сектору /АТ «Укрексімбанк», АБ «Укргазбанк», АТ КБ «ПриватБанк» та АТ «Ощадбанк»/ за підсумками 2022 р. очікуються збитковими або близькими до нуля).

Статтею 20 законопроекту пропонується врегулювати питання сплати господарськими товариствами дивідендів на державну частку до державного бюджету у разі неприйняття ними рішення про нарахування дивідендів до 1 травня року, що настає за звітним (аналогічні норми передбачені на 2021 р. і 2022 р.). Однак, таке питання передбачає унормування правових відносин на постійній основі і не є предметом регулювання закону про державний бюджет (визначеним статтею 40 Кодексу), який до того ж має обмежену дію у часі (рік), а відтак має врегульовуватися у Законі України «Про управління об’єктами державної власності», на що також вказує Рахункова палата.

За оцінкою Рахункової палати, враховуючи основні прогнозні макропоказники на 2023 р. та подані разом із законопроектом прогнозні розрахунки й обґрунтування, суттєвими є ризики ненадходження окремих доходів у передбачених законопроектом обсягах, насамперед йдеться про ПДВ із ввезених на митну територію України (враховуючи прогнозоване зменшення імпорту товарів на 5,2% і девальвацію гривні на 30,7%) та рентну плату за користування надрами для видобування природного газу (у зв’язку з меншою ціною реалізації видобутого в Україні природного газу, ніж враховано в прогнозному розрахунку надходжень цієї рентної плати, за умови заборони експорту природного газу в 2023 р.).

У проекті державного бюджету на 2023 рік загальний обсяг доходів, що є джерелами формування державного дорожнього фонду, передбачається у сумі 57,3 млрд грн, що на 28,8 млрд грн (або на 33,5%) менше плану на 2022 р. Зокрема, плануються доходи щодо: акцизного податку з вироблених в Україні пального і транспортних засобів – у сумі 1,1 млрд грн (на 14 млрд грн менше плану на п.р.); акцизного податку з ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів – у сумі 46,5 млрд грн (на 14,5 млрд грн менше плану на п.р.); ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби – у сумі 9,6 млрд грн (на 0,3 млрд грн менше плану на п.р.); плати за проїзд дорогами транспортних засобів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, – у сумі 5 млн грн (на 20 млн грн менше плану на п.р. (хоча за 8 місяців п.р. надходження цієї плати становили 46,5 млн грн)).

Граничний обсяг дефіциту проекту державного бюджету на 2023 рік передбачається у сумі 1.279,8 млрд грн (у т.ч. загальний фонд – 1.107,9 млрд грн, спеціальний фонд – 171,9 млрд грн), що розрахунково становить 20% прогнозного ВВП (факт за 2021 р. – 3,6%, уточнений прогноз на 2022 р. – 23,7% очікуваного ВВП). Зазначене не відповідає вимогам абзаців другого і третього частини першої статті 14 Кодексу щодо визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% ВВП. У зв’язку з цим, у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту пропонується зупинити на 2023 рік дію вищенаведених норм Кодексу (які також зупинено на 2021-2022 рр. і не застосовувалися у 2020 р.).

Загалом державні запозичення передбачаються в обсязі 1.686,8 млрд грн (у т.ч. внутрішні – 90,7 млрд грн, зовнішні – 1.596,1 млрд грн), що більше уточнених планових показників на 2022 р. на 196,1 млрд грн, або на 13,2% (у т.ч. внутрішні – менше на 705,4 млрд грн, або майже в 8,8 раза, зовнішні – більше на 901,6 млрд грн, або в 2,3 раза). Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту середньозважена ставка для внутрішніх боргових інструментів становитиме близько 16,8% річних, для зовнішніх боргових інструментів – близько 3% річних, але умови запозичень можуть змінюватися залежно від впливу політичних, економічних та геополітичних чинників, при цьому із запланованих зовнішніх запозичень до загального фонду (1.426,1 млрд грн) передбачається отримати кошти від МВФ (633 млрд грн), Уряду США та інших офіційних кредиторів (576 млрд грн), ЄС (217,1 млрд грн).

У Висновках РП вказано, що передбачене на 2023 р. збільшення державних запозичень порівняно з 2022 р. зумовлено зростанням видатків і зменшенням доходів внаслідок військової агресії проти України та посилить залежність від державних запозичень, частка яких у фінансових ресурсах державного бюджету у 2023 р. збільшиться до 56,4%. Відповідно значно посилиться боргове навантаження на державний бюджет у наступних бюджетних періодах.

НБУ (лист від 23.09.2022 № 18-0010/66738) зазначає, що оскільки дефіцит бюджету майже повністю передбачається покрити за рахунок пільгових кредитів міжнародних партнерів, залучення таких коштів має відбуватися зі значним випередженням, але міжнародна допомога потребує багаторівневого погодження серед партнерів, тож надходить неритмічно та нерівномірно, у такому випадку нестача коштів буде з високою ймовірністю покриватися за рахунок емісійного фінансування НБУ, що негативно впливатиме на цінову та фінансову стабільність та посилить ризики розбалансування макроекономічної ситуації. На думку НБУ, значний обсяг зовнішньої допомоги у 2023 р. ймовірно буде пов’язаний з певними умовами кредиторів (зокрема у разі реалізації програми з МВФ), тому деякі закладені у законопроекті припущення можуть виявитися нереалістичними. Рахункова палата теж зауважує, що обсяг надходжень від зовнішніх запозичень залежатиме від продовження співробітництва із міжнародними фінансовими організаціями й іншими кредиторами та ризики недоотримання таких запозичень є суттєвими, що може призвести до недостатності обсягу коштів для фінансування дефіциту державного бюджету.

Крім того, НБУ вважає, що покладання значною мірою на зовнішнє фінансування зменшує мотивацію підвищення ставок за внутрішніми державними цінними паперами до ринкового рівня, що у свою чергу зменшує привабливість активів у національній валюті та ефективність заходів, спрямованих на захист доходів у гривнях і заощаджень громадян від інфляції, та посилює тиск на валютний ринок.

Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій банків та обмін облігацій на ринкових умовах, що були раніше випущені з метою поповнення статутних капіталів банків, а також обміном на векселі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Аналогічні норми протягом багатьох років постійно передбачаються у законах про державний бюджет, при цьому у 2018-2022 рр. /станом на 01.10.2022/ зазначені операції не здійснювалися (за виключенням збільшення статутного капіталу Укрексімбанку у 2020 р.).

Статтею 18 законопроекту пропонується надати право Мінфіну здійснювати понадпланові державні запозичення (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж. Аналогічна норма передбачена у законах про державний бюджет на 2020-2022 рр., при цьому зазначені операції здійснювалися у 2021 р.

Такі положення не узгоджуються з вимогами Кодексу (про що також зауважує Рахункова палата), зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу).

Кредити (позики), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів, у 2023 р. плануються в обсязі майже 170 млрд грн, що більше уточненого планового показника на 2022 р. на 75,2 млрд грн, або на 79,3% (факт за 2021 р. – 15,37 млрд грн, або 62,6% річного плану, факт за 8 міс. 2022 р. – 6,84 млрд грн, або 7,2% річного плану). Залучення таких кредитів (позик) на невисокому рівні триває багато років, що свідчить про системні недоліки у плануванні та використанні зазначених коштів, зокрема через неналежне здійснення відповідальними виконавцями заходів з впровадження проектів. Зважаючи на наведене, можливість отримання у 2023 р. відповідних кредитних ресурсів у значно збільшеному обсязі вбачається занадто оптимістичною. При цьому частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення Кабінету Міністрів, погодженого з Комітетом, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2023 р. таких кредитів (позик) та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також перерозподілу витрат бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення таких кредитів (позик). Зазначене положення не враховує вимоги частини першої статті 16, частини першої статті 18 та частини першої статті 40 Кодексу (щодо встановлення законом про державний бюджет граничного обсягу державного боргу, фінансування державного бюджету, бюджетних призначень головним розпорядникам коштів державного бюджету та обсягів залучення відповідних кредитів (позик)), що теж зазначено у Висновках РП. Довідково: протягом останніх років аналогічна норма передбачається у законах про державний бюджет і застосовується в процесі виконання державного бюджету.

ГНЕУ зауважує, що положення статей 4, 16-18 та абзаців 2-4 пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту можуть призвести до порушення параметрів боргової безпеки країни та максимізації боргових ризиків у середньо- та довгостроковій перспективі.

Загальні витрати на обслуговування і погашення державного боргу плануються в обсязі 741,3 млрд грн, що більше уточненого плану на 2022 р. на 164,9 млрд грн, або на 28,6%. При цьому витрати на погашення основної суми боргу плануються у сумі 415 млрд грн /на 21,7 млрд грн, або на 5,5%, більше плану на 2022 р./, а видатки на обслуговування боргу – у сумі 326,3 млрд грн /на 143,2 млрд грн, або на 78,3%, більше бюджетних призначень на 2022 р./. Згідно з інформацією про фіскальні ризики (наданою у складі супровідних матеріалів до законопроекту), попри складну ситуацію з бюджетом, у п.р. Україна продовжувала платити за своїми боргами, після ініційованих Україною перемовин інвестори погодилися на відтермінування платежів щодо зовнішнього боргу України до кінця 2023 р. з можливістю продовження відстрочки ще на рік, завдяки цьому за два наступні роки Україна зможе зекономити майже 6 млрд дол. США. Зокрема, йдеться про здійснені у 2022 р. правочини з державним боргом та державними деривативами /відповідно до постанов КМУ від 19.07.2022 № 805 і № 806 (із змінами)/. У зв’язку з цим, у законопроекті не передбачено на 2023 р. виплат за державними деривативами.

Граничний обсяг державного боргу на 31.12.2023 передбачається у сумі 6.406 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2021 на 4.043,5 млрд грн, або в 2,7 раза, та затвердженого із змінами граничного обсягу на 31.12.2022 на 2.761,1 млрд грн, або на 75,8%), що становить 100,1% прогнозного ВВП (на 31.12.2021 такий борг становив 2.362,5 млрд грн, або 43,3% ВВП, уточнений граничний обсяг такого боргу на кінець 2022 р. визначено у сумі 3.644,9 млрд грн, або 77,9% очікуваного ВВП). Зважаючи, що згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану не застосовується частина десята статті 16 Кодексу (згідно з якою Стратегія управління державним боргом на середньостроковий період затверджується Кабінетом Міністрів щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому), Урядом у п.р. не затверджено Стратегію управління державним боргом на 2023-2025 рр.

У статтях 5 і 6 законопроекту не передбачено граничних обсягів гарантованого державою боргу на 31.12.2023 та надання у 2023 р. державних гарантій, що не відповідає вимогам частини першої статті 18 і пункту 2 частини першої статті 40 Кодексу (щодо визначення законом про державний бюджет граничного обсягу гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, який не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету). У зв’язку з цим, у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту запропоновано зупинити на 2023 рік дію відповідних норм Кодексу (які також зупинено на 2022 р.). Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту зазначене пояснюється тим, що в умовах військової агресії РФ проти України, відсутності у суб’єктів господарювання - резидентів України фінансових ресурсів, що можуть бути спрямовані на розвиток і відновлення підприємств, та необхідної застави для отримання банківського кредиту залучені під державні гарантії кредитні кошти є найбільш доступними за вартістю та можуть бути спрямовані на фінансування інвестиційних проектів у відповідних галузях. Однак зазначене може призвести до неконтрольованого зростання гарантованого державою боргу і відповідно збільшення боргового навантаження на державний бюджет у майбутньому. Зокрема, на думку Рахункової палати, у 2023 р. суттєвим є ризик невиконання суб’єктами господарювання своїх зобов’язань перед кредиторами за залученими під державні гарантії запозиченнями, що може призвести до перевищення передбачених у законопроекті витрат на виконання державою гарантійних зобов’язань. Про існування такого ризику у зв’язку із погіршенням результатів діяльності суб’єктів господарювання через війну в Україні та настання форс-мажорних обставин також зазначено в інформації про фіскальні ризики (наданій у складі супровідних матеріалів до законопроекту).

Загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець 2023 р. розрахунково перевищуватиме рівень, визначений частиною другою статті 18 Кодексу (не вище 60% ВВП). Разом з тим, згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу положення частини другої статті 18 Кодексу не застосовуються у випадку введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях. У супровідних матеріалах до законопроекту вказано, що розроблення плану заходів з приведення такого загального обсягу боргу до встановлених Кодексом вимог буде здійснюватися після завершення війни та відновлення економіки країни.

У законопроекті надходження від приватизації державного майна плануються за загальним фондом в обсязі 6 млрд грн, що менше на 2 млрд грн плану на 2022 р. (факт за 2020 р. – 2.248,2 млн грн, за 2021 р. – 5.097,9 млн грн, за 8 міс. 2022 р. – 303,5 млн грн). Зважаючи на невиконання цього джерела фінансування державного бюджету протягом останніх років, існують ризики щодо виконання запланованого показника і у 2023 р. Згідно з супровідними матеріалами до законопроекту такі надходження будуть забезпечені шляхом продажу об’єктів великої і малої приватизації та відповідно до Закону України від 28.07.2022 № 2468-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння процесам релокації підприємств в умовах воєнного стану та економічного відновлення держави» (яким, зокрема, передбачено спрощення та прискорення процедур приватизації), вказані зміни дозволять забезпечити проведення приватизації відповідно до переліку об’єктів великої приватизації державної власності, затвердженого розпорядженням КМУ від 16.01.2019 № 36-р. Водночас звернуто увагу, що на такі надходження може вплинути відсутність попиту на об’єкти приватизації у зв’язку із погіршенням інвестиційного клімату у країні внаслідок вторгнення РФ та проведення бойових дій. Рахункова палата зауважує, що в умовах значної невизначеності, насамперед щодо тривалості та наслідків війни, погіршення інвестиційного клімату ризик недоотримання цих надходжень дуже великий.

У статті 1 законопроекту (аналогічно як у законах на попередні роки) пропонується визначити оборотний залишок бюджетних коштів у розмірі до 2% видатків загального фонду державного бюджету (тобто це означає межу від 0% до 2%). Однак цим лише дублюється положення абзацу другого частини третьої статті 14 Кодексу, яким встановлено межу для визначення безпосередньо у законі про державний бюджет конкретного показника оборотного залишку в абсолютній величині. Отже, таке положення законопроекту унеможливлює контроль за збереженням на кінець року оборотного залишку бюджетних коштів та визначення фактичного обсягу вільного залишку бюджетних коштів.

Видатки проекту державного бюджету на 2023 рік розподілені (додаток № 3 до законопроекту) між 86 головними розпорядниками коштів державного бюджету (без урахування головних розпорядників коштів за загальнодержавними видатками і кредитуванням). Порівняно з 2022 р. кількість головних розпорядників коштів не змінилася.

При цьому видатки за загальним фондом плануються у сумі 2.253,3 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 993,5 млрд грн та затверджених із змінами на п.р. на 29,05 млрд грн), за спеціальним фондом – у сумі 260,55 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 30,1 млрд грн, менше затверджених із змінами на п.р. на 163,3 млрд грн).

У проекті державного бюджету на 2023 рік видатки споживання визначені в обсязі 2.368,9 млрд грн (більше первинних бюджетних призначень на 2022 р. на 712,7 млрд грн, або на 43%, та уточнених бюджетних призначень на п.р. на 91,3 млрд грн, або на 4%) і становлять 77,2% загального обсягу видатків, а видатки розвитку – 523,3 млрд грн (більше первинних бюджетних призначень на 2022 р. на 288,2 млрд грн, або в 2,2 раза, та менше уточнених бюджетних призначень на п.р. на 36,8 млрд грн, або на 6,6%) і становлять 20,8% загального обсягу видатків, а решта видатків в обсязі 36,6 млрд грн (1,5% загального обсягу видатків) є нерозподіленими (резервний фонд та фонд ліквідації наслідків збройної агресії). За економічною структурою найбільші обсяги видатків передбачені на:

оплату праці працівників бюджетних установ – 564,2 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 342,9 млрд грн, або в 2,5 раза, та бюджетних призначень на 2022 р. на 54,6 млрд грн, або на 10,7%);

соціальне забезпечення – 457,9 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 114,4 млрд грн, або на 33,3%);

видатки та заходи спеціального призначення – 373 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 335,7 млрд грн, або в 10 разів);

обслуговування державного боргу – 326,3 млрд грн (більше фактичних за 2021 р. на 176,3 млрд грн, або в 2,2 раза, та бюджетних призначень на 2022 р. на 143,2 млрд грн, або на 78,3%);

трансферти місцевим бюджетам – 181,7 млрд грн (менше фактичних за 2021 р. на 21,1 млрд грн, або на 10,4%, та бюджетних призначень на 2022 р. на 28,3 млрд грн, або на 13,5%).

Відповідно до вимог частини першої статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» обсяг видатків на фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони має становити не менше 5% запланованого ВВП, з яких не менше 3% – на фінансування сил оборони. У супровідних матеріалах до законопроекту відмічено, що до Мінфіну не надходили пропозиції від Ради національної безпеки і оборони до законопроекту стосовно статей, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони, а також вказано, що: у законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 1.141,1 млрд грн, або 17,8% ВВП, з них: видатки із загального фонду – 1.006,07 млрд грн (+ 751,5 млрд грн до первинного плану на 2022 р.), видатки із спеціального фонду – 115,04 млрд грн (включаючи 99,45 млрд грн – за рахунок кредитних коштів, залучених державою від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії), державні гарантії – до 20 млрд грн.

Після подання Урядом законопроекту до Верховної Ради РНБО 15 вересня 2022 р. прийнято рішення «Про пропозиції до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України» (введеного в дію Указом Президента України від 15.09.2022 № 651), яким доручено Кабінету Міністрів передбачити в законопроекті загальний фінансовий ресурс на забезпечення національної безпеки і оборони України в обсязі не менше 17,8% ВВП для сектору безпеки і оборони України, при цьому фінансове забезпечення потреб сектору безпеки і оборони України передбачити в обсязі не менше 1.141,1 млрд грн /підпункт 1 пункту 1/. Таким чином, у законопроекті враховано зазначене рішення РНБО.

Відповідно до статті 7 законопроекту розміри прожиткового мінімуму у 2023 р. не змінюватимуться (будуть на рівні, встановленому з 01.12.2022), зокрема, прожитковий мінімум становитиме 2589 грн, для працездатних осіб – 2684 грн, для осіб, які втратили працездатність, – 2093 грн. Згідно з статтею 8 законопроекту мінімальна зарплата також не змінюватиметься і з 1 січня 2023 р. у місячному розмірі становитиме 6700 грн /на рівні, встановленому з 01.10.2022/. Отже, при визначенні показників прожиткового мінімуму не враховано його фактичний розмір. За інформацією, розміщеною на офіційному сайті Мінсоцполітики, наданою відповідно до статті 5 Закону України «Про прожитковий мінімум», фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах січня 2022 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 4666 грн, а у законопроекті розмір такого мінімуму передбачено у сумі 2589 грн, що майже вдвічі менше вказаного фактичного розміру. Крім того, ГНЕУ висловило зауваження щодо передбаченого законопроектом зупинення на наступний рік дії Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».

Поряд з тим, у статті 7 законопроекту пропонується третій рік поспіль визначати прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадових окладів судді та працівникам інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами /у розмірі 2102 грн/, прокурора окружної прокуратури /у розмірі 1600 грн/, при цьому такі розміри є нижчими від передбаченого цією ж статтею загального прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Положення статті 40 Кодексу та статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» не містять вимог щодо визначення таких видів прожиткових мінімумів та їх встановлення у законі про державний бюджет. ГНЕУ щодо таких пропозицій законопроекту зазначає, що життєві потреби працівників в основному є подібними та навряд чи відрізняються залежно від державного органу та займаної посади, відтак прожитковий мінімум для працездатних осіб має бути єдиним, а градація зарплати повинна відбуватися через кратність розміру прожиткового мінімуму, що враховується при визначенні посадових окладів. Разом з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що відповідні положення законопроекту унормовують питання виплат зарплати (грошового забезпечення) для суддів, прокурорів, працівників ДБР, НАБУ в межах фінансових можливостей бюджету, виключення таких положень потребуватиме додаткових видатків державного бюджету на 2023 рік щонайменше у сумі 5,8 млрд грн (для Офісу Генерального прокурора – 4,3 млрд грн, ДБР – 1,5 млрд грн).

Пунктом 8 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту передбачається установити, що у 2023 р. окремі норми законів України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» застосовуються у порядку, на умовах та у строки, визначені Кабінетом Міністрів. Як зазначено у супровідних матеріалах до законопроекту, таким положенням надається право Кабінету Міністрів визначати порядок, умови та терміни індексації пенсій, страхових виплат потерпілим від нещасних випадків на виробництві, перерахунку пенсій працюючим пенсіонерам, а також індексації пенсій державним службовцям, журналістам, чорнобильцям тощо виходячи з фінансових можливостей Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування та державного бюджету.

З цього приводу належить відмітити, що згідно з підпунктом 2 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення заходів загальної мобілізації Кабінет Міністрів може приймати рішення щодо порядку застосування і розмірів державних соціальних стандартів та гарантій, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування.

Незважаючи на вкрай напружену ситуацію із наповненням державного бюджету, у проекті державного бюджету на 2023 рік передбачено кошти для забезпечення виконання соціальних зобов’язань держави, відповідні заходи здійснюватимуться за такими основними бюджетними програмами:

«Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» (код 2506080) в обсязі 232,9 млрд грн, що відповідає уточненому плану на п.р. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту такі видатки розраховані з урахуванням індексу інфляції, прогнозного обсягу єдиного внеску на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність. За поясненнями Уряду у 2023 р. виплату пенсій буде забезпечено вчасно і в повному обсязі та планується їх індексація. Разом з тим, на 01.10.2022 загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за позиками, наданими за рахунок коштів ЄКР /з урахуванням заборгованості попередніх років/, становив 70,25 млрд грн (на рівні, який був на початок п.р.), що свідчить про значну залежність фінансового стану Пенсійного фонду від ресурсів державного бюджету і позик за рахунок коштів ЄКР. Відтак, може виникнути необхідність збільшення передбачених у законопроекті видатків для Пенсійного фонду;

«Підтримка малозабезпечених сімей» (код 2501540) в обсязі 72,9 млрд грн, з яких згідно з пояснювальною запискою до законопроекту передбачено на: надання пільг і житлових субсидій громадянам на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу у грошовій формі – 37,9 млрд грн; державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю – 17,4 млрд грн; державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям – 15,5 млрд грн;

«Соціальний захист громадян, які потрапили у складні життєві обставини» (код 2501530) в обсязі 66,6 млрд грн, з яких згідно з пояснювальною запискою до законопроекту передбачено на надання допомоги внутрішньо переміщеним особам на проживання – 57,6 млрд грн;

«Соціальний захист дітей та сім’ї» (код 2501400) в обсязі 27,3 млрд грн, з яких згідно з пояснювальною запискою до законопроекту передбачено на допомогу при народженні та усиновленні дитини – 9,7 млрд грн;

«Соціальний захист осіб з інвалідністю» (код 2507110) в обсязі 3.433,1 млн грн та «Реабілітація дітей з інвалідністю» (код 2507100) у обсязі 125,6 млн грн (згідно з пояснювальною запискою до законопроекту зазначені кошти будуть спрямовані на: забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації осіб з інвалідністю, протезування та ортезування, проведення реабілітаційних заходів дітей з інвалідністю, медичну, фізичну, психологічну та іншу реабілітацію осіб з інвалідністю).

Рахункова палата зауважує, що враховуючи передбачене у законопроекті переформатування і структурування бюджетних програм Мінсоцполітики та неможливість отримати актуальні дані щодо обліку вразливих категорій осіб, які в умовах воєнного стану постійно змінюються, є ризики неналежної обґрунтованості прогнозних видатків на 2023 р., насамперед за відповідними бюджетними програми (коди 2501400, 2501530 і 2501540).

У проекті державного бюджету на 2023 рік видатки на реалізацію програм і заходів соціального захисту ветеранів війни, членів сімей таких осіб, постраждалих учасників Революції Гідності, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць України (без врахування трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення житлом, на які передбачено в цілому 5,5 млрд грн) збільшено порівняно з 2022 р. загалом у понад 3 рази і визначено в обсязі 1,3 млрд грн, у т.ч. за такими напрямками: психологічна допомога, соціальна, професійна адаптація, санаторно-курортне лікування, розвиток спорту ветеранів (код 1501040) – 540,4 млн грн; виплата одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності деяких категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (код 1501100) – 324,5 млн грн; функціонування Українського ветеранського фонду (код 1501090) – 244,7 млн грн; здійснення заходів з підтримки ветеранів, розвитку ветеранського руху (код 1501030) – 82,9 млн грн.

Згідно з абзацом другим частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП. Втім за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків проекту зведеного бюджету на 2023 р. на охорону здоров’я становитиме 206,4 млрд грн, або 3,2% ВВП, а до законопроекту не подана відповідна програма медичних гарантій. Натомість, як і у 2020-2022 рр., пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту пропонується зупинити дію абзацу першого частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» щодо затвердження програми медичних гарантій у складі закону про державний бюджет. У проекті державного бюджету на 2023 рік видатки на охорону здоров’я передбачено в обсязі 175,7 млрд грн /включаючи трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам/ з урахуванням продовження реалізації заходів відповідно до Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення». При цьому видатки на реалізацію програми медичних гарантій плануються в обсязі 142,7 млрд грн, що на 14,5 млрд грн, або на 9,2%, менше бюджетних призначень на 2022 р.

З огляду на наявність ризиків виникнення надзвичайних ситуацій військового, гуманітарного, соціального, природного, техногенного та економічного характеру та відповідно необхідності здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету, у законопроекті на 2023 рік пропонується сформувати резервний фонд державного бюджету у сумі 17,28 млрд грн, що становить 0,77% обсягу видатків загального фонду (згідно з частиною третьою статті 24 Кодексу резервний фонд бюджету не може перевищувати 1% обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету, але відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу така норма не застосовується в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації). Відповідні бюджетні призначення на 2022 р. /на 01.10.2022/ визначено у сумі 203,7 млрд грн, а з урахуванням рішень Уряду, прийнятих на підставі підпункту 2 пункту 22 розділу VI Кодексу, на даний час загальний плановий обсяг резервного фонду державного бюджету становить 383,3 млрд грн.

Відповідно до статті 29 законопроекту пропонується у 2023 р. створити у складі спеціального фонду державного бюджету фонд ліквідації наслідків збройної агресії з метою ліквідації наслідків (у т.ч. числі гуманітарних, соціальних, економічних), спричинених збройною агресією РФ проти України, передбачивши: напрями використання коштів цього фонду, виділення коштів з цього фонду за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом, щомісячне звітування про надходження і використання коштів цього фонду. Одним із джерел формування цього фонду пропонуються кошти, пов’язані з виконанням Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів». Аналогічні положення містяться у законопроекті про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» щодо створення фонду ліквідації наслідків збройної агресії (реєстр. № 8027 від 13.09.2022), який Комітетом рекомендовано Верховній Раді прийняти. На відміну від законопроекту за реєстр. № 8027 на 2023 рік передбачається включити до джерел формування цього фонду ще й кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України» (план на 2023 р. у сумі 19.361 млн грн), та відповідно визначити планові витрати цього фонду у сумі 19.361 млн грн. ГНЕУ звертає увагу, що Законом України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» не передбачено спрямування відповідних коштів до державного бюджету, а врегулювати таке питання запропоновано законопроектом за реєстр. № 8027. Відтак для належної реалізації такої законодавчої ініціативи потрібно спочатку прийняти законопроект за реєстр. № 8027. Крім того, для узгодження і однозначного тлумачення правових норм необхідно уточнити деякі положення законопроекту, зокрема, щодо погодження відповідних рішень Кабінету Міністрів з Комітетом (з огляду на норми підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу).

Відповідно до статті 33-1 Кодексу обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів на середньостроковий період визначається Бюджетною декларацією в межах загальних граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету, відбір державних інвестиційних проектів здійснюється Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів, державні капітальні вкладення включаються до проекту закону про державний бюджет за результатами розподілу. До законопроекту на 2023 рік не включено державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів, що пояснюється у супровідних матеріалах до законопроекту зупиненням дії положень Кодексу щодо складання Бюджетної декларації та відсутністю рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів щодо відбору державних інвестиційних проектів.

Разом з тим, з метою стимулювання економічного розвитку та надання державної підтримки суб’єктам господарювання у проекті державного бюджету на 2023 рік запропоновано за загальним фондом видатки за такими бюджетними програмами:

«Забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва» (код 3501540) в обсязі 16 млрд грн, з яких згідно з пояснювальною запискою до законопроекту більше 2 млрд грн необхідно лише для компенсації відсотків за кредитами сільськогосподарським товаровиробникам. В рамках цієї бюджетної програми та відповідно до порядків, затверджених постановою КМУ від 24.01.2020 № 28, Фонд розвитку підприємництва реалізує державні програми «Доступні кредити 5-7-9%», «Доступна іпотека 7%» та «Доступний фінансовий лізинг 5-7-9%», які є ключовими програмами підтримки бізнесу в умовах воєнного стану (за звітними даними за 8 місяців п.р. за цією бюджетною програмою використано загалом 2.326,4 млн грн /уточнений річний план – 9.326,4 млн грн/, з них за загальним фондом – 1.785,5 млн грн /уточнений річний план – 5.785,5 млн грн/). Крім того, за спеціальним фондом передбачено кошти для кредитування проектів малого та середнього бізнесу за рахунок коштів, залучених державою (код 3511440), у сумі 1.962 млрд грн;

«Надання грантів для створення або розвитку бізнесу» (код 1201350) в обсязі 1,37 млрд грн. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту такі кошти передбачено для надання: безповоротної державної допомоги фізичним особам, суб’єктам господарювання у формі мікрогрантів на створення або розвиток власного бізнесу; грантів для створення або розвитку садівництва, ягідництва та виноградарства, тепличного господарства; безповоротної державної допомоги суб’єктам господарювання у формі грантів на створення або розвиток переробних підприємств. Надання такої допомоги бізнесу започатково у п.р. під час воєнного стану: на даний час з резервного фонду державного бюджету передбачено виділити 313,9 млн грн і за звітними даними за 8 місяців п.р. проведено відповідні видатки у сумі 52,7 млн грн;

«Фінансова підтримка сільгосптоварвиробників» (код 2801580) в обсязі 201 млн грн. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту такі кошти у сумі 200 млн грн передбачається спрямувати для надання підтримки сільгосптоваровиробникам, які використовують меліоровані землі, та організацій водокористувачів, а 1 млн грн – сімейним фермерським господарствам для додаткової фінансової підтримки через механізм доплати на користь застрахованих осіб – членів/голови сімейного фермерського господарства єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Крім цього, для кредитування фермерських господарств (код 2801460) передбачається надання кредитів з державного бюджету за рахунок коштів спеціального фонду в обсязі 80 млн грн. У 2022 р. у зв’язку з необхідністю акумулювання коштів на потреби оборони видатки за бюджетною програмою 2801580 скорочено з 4,4 млрд грн до 2 млн грн, з яких за звітними даними за 8 місяців п.р. використано 0,7 млн грн, а виконання програми 2801460 у п.р. не здійснювалося (план – 80 млн грн), проте сільгосптоварвиробники мають можливість брати участь у державних програмах «Доступні кредити 5-7-9%» та «Доступний фінансовий лізинг 5-7-9%»;

«Формування статутного капіталу Фонду часткового гарантування кредитів в сільському господарстві» (код 2801380) в обсязі 360 млн грн. Відповідно до Закону України від 04.11.2021 № 1865-IX «Про Фонд часткового гарантування кредитів у сільському господарстві» видатки на таку мету вперше передбачено у державному бюджеті на 2022 рік у сумі 200 млн грн, але у зв’язку з необхідністю акумулювання коштів на потреби оборони такі видатки скорочено до 10 млн грн і за звітними даними за 8 місяців п.р. проведено у цьому обсязі.

Відповідно до пункту 5-1 частини четвертої статті 30 Кодексу статтею 28 законопроекту передбачено спрямувати надходження від плати за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей (які згідно із пунктом 5-1 частини третьої статті 29 Кодексу зараховуються до спеціального фонду державного бюджету), заплановані у сумі 1.596,2 млн грн, на реалізацію програм та заходів за визначеними бюджетними програмами на: охорону здоров’я (642,9 млн грн), освіту та наукову і науково-технічну діяльність (439,7 млн грн), культуру (54,6 млн грн), фізичну культуру і спорт (459 млн грн).

Згідно з частиною першою статті 24-1 та пунктом 52 розділу VI Кодексу державний фонд регіонального розвитку створюється у складі державного бюджету та має визначатися при складанні проекту державного бюджету з 01.01.2023 в обсязі не менше 1,5% прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету на відповідний бюджетний період (до 2023 р. – не менше 1%). У законопроекті не передбачено державного фонду регіонального розвитку, відтак пропонується зупинити на 2023 рік дію відповідних норм Кодексу та у супровідних матеріалах до законопроекту пояснюється, що у зв’язку з військовою агресією РФ проти України пріоритетними напрямами спрямування бюджетних коштів є видатки на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави.

Відносини між державним та місцевими бюджетами на 2023 рік у законопроекті будуються на основі чинного законодавства в умовах дії воєнного стану в Україні та з урахуванням викликів, пов’язаних з збройною агресією РФ, що зумовлює значні руйнування виробничого потенціалу та всієї інфраструктури міст, селищ, сіл, призводить до вимушеного переселення мільйонів людей, вкрай негативно позначається на результатах економічної діяльності та виконання державного і місцевих бюджетів. При цьому на 2023 рік, як і на 2022 р., пропонується встановити відносини між державним бюджетом і 1582 місцевими бюджетами (у т.ч. 1438 бюджетами сільських, селищних, міських територіальних громад, 119 районними бюджетами та 24 обласними бюджетами і бюджетом м. Києва).

Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів становить 181,7 млрд грн (у т.ч. із загального фонду – 154,6 млрд грн, спеціального фонду – 27,1 млрд грн), з місцевих бюджетів до державного бюджету – 19,1 млрд грн. Порівняно із відповідними показниками, затвердженими на 2022 р., загальний обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів зменшено на 28,3 млрд грн (на 13,5%), але на 6,4 млрд грн (на 3,7%) більше уточненого плану на п.р. /план з урахуванням прийнятих Урядом у період воєнного стану рішень щодо перерозподілу видатків державного бюджету/.

Із загального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам:

– дотації у сумі 56,6 млрд грн, або у 1,6 раза більше, ніж визначено на 2022 рік, що обумовлено передусім наданням нової додаткової дотації на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною агресією РФ, у сумі 23,9 млрд грн (розподіл якої між місцевими бюджетами згідно із статтею 25 законопроекту має здійснюватися Кабінетом Міністрів).

Слід звернути увагу, згідно із статтею 24 законопроекту пропонується змінити окремі параметри, що застосовуються при здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів на 2023 рік, врахувавши дані не за останній звітний бюджетний період (за 2021 р.), а надходження відповідного податку на прибуток підприємств за січень-серпень 2022 р. та очікувані надходження податку на доходи фізичних осіб за 2022 р. (необхідність таких змін у супровідних матеріалах до законопроекту пояснена особливостями нового адміністративно-територіального устрою та великими розбіжностями в індексах податкоспроможності територіальних громад на 2023 рік). Внаслідок проведеного вирівнювання порівняно з п.р. збільшено на 12,7 млрд грн, або на 77,7%, обсяг базової дотації, яку передбачено у сумі 28,96 млрд грн для 1155 бюджетів територіальних громад (80,3% від загальної кількості таких бюджетів і на 84 бюджети, чи на 0,6%, більше п.р.) та 17 обласних бюджетів. Поряд з тим, до загального фонду державного бюджету планується отримати з місцевих бюджетів реверсну дотацію в обсязі 19,1 млрд грн (на 8,3 млрд грн, або на 76,8%, більше ніж на п.р.), яка буде перераховуватися із 218 бюджетів територіальних громад (або 15,2%) і 6 обласних бюджетів. Вирівнювання не здійснюється для 65 бюджетів територіальних громад (або 4,5%) і 1 обласного бюджету. Отже залишається незначною частка бюджетів, щодо яких не здійснюється вирівнювання податкоспроможності, і бюджетів, з яких передбачено перерахування до державного бюджету реверсної дотації, тобто самодостатніх громад.

Додаткові дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я (2,95 млрд грн) і на забезпечення утримання соціальної інфраструктури м. Славутича (30 млн грн) передбачені на рівні п.р. Додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб'єктам космічної діяльності та літакобудування (753,6 млн грн) збільшена порівняно з п.р. на 48,2 млн грн, або на 6,8%, однак, як і у минулі роки, втрати місцевих бюджетів від наданих державою податкових пільг в інших сферах економіки не відшкодовуються;

– субвенції в обсязі 97,9 млрд грн, що менше на 46,5 млрд грн, або на 32,2%, затвердженого обсягу на 2022 р. та на 11,4 млрд грн, або на 10,4%, уточненого плану на п.р., зокрема:

освітня субвенція у сумі 87,5 млрд грн, що менше на 20,5 млрд грн затвердженої на 2022 р. та на 9,7 млрд грн, або на 10%, уточненого плану на п.р. Незважаючи на вимоги частини другої статті 103-2 Кодексу, згідно з якою обсяги освітньої субвенції затверджуються у законі про державний бюджет окремо для обласних бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування, у законопроекті вперше не запропоновано її розподіл між місцевими бюджетами. З такого приводу у пояснювальній записці до законопроекту підкреслено, що у зв’язку з суттєвою вимушеною міграцією учнів цього року та неможливістю зробити достовірний прогноз кількості учнів у необхідних для освітньої субвенції розрізах для всіх територіальних громад МОН буде здійснювати такий розподіл з урахуванням уточненого контингенту станом на 05.09.2022;

субвенція на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами у сумі 304,6 млн грн (менше на 199,9 млн грн, або на 39,6%, затвердженої на п.р. і на 149,4 млн грн, або на 32,9%, уточненого плану на п.р.);

субвенція на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я у сумі 1.571,1 млн грн (менше на 619,3 млн грн, або на 28,3%, затвердженої на п.р. і на 1.381,8 млн грн, або на 46,8%, уточненого плану на п.р.). Зменшення цієї субвенції пояснюється реформуванням системи судово-медичної експертизи та передачею з 01.07.2023 відповідних видатків безпосередньо до державного бюджету;

4 субвенції на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для окремих категорій громадян, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, учасників Революції гідності та учасників бойових дій на території інших держав, та які потребують поліпшення житлових умов, у сумі 5,5 млрд грн, або практично на рівні п.р.;

субвенція на проектні, будівельно-ремонтні роботи, придбання житла та приміщень для розвитку сімейних та інших форм виховання, наближених до сімейних, підтримку малих групових будинків та забезпечення житлом дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа у сумі 9,97 млн грн, що менше на 800 млн грн затвердженої на п.р. і на 9 млн грн уточненого плану на п.р., оскільки згідно з пояснювальною запискою до законопроекту такі кошти передбачені лише для надання державної соціальної допомоги дітям, які перебувають у малих групових будинках;

субвенція на створення мережі спеціалізованих служб підтримки осіб, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі, у сумі 175,4 млн грн (на 60,4 млн грн, або на 25,6%, менше затвердженої на п.р.);

субвенція на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, у сумі 200 млн грн (на рівні затвердженої на п.р.). Слід зауважити, що відповідно до пункту 9 частини третьої статті 29 та пункту 8 частини четвертої статті 30 Кодексу з 01.01.2023 збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, має зараховуватися до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуватися на надання цієї субвенції. Однак, виходячи з вимог частини п’ятої статті 29 Кодексу (згідно з якою закон про державний бюджет може відносити на відповідний бюджетний період окремі види доходів загального (спеціального) фонду державного бюджету або їх частину до спеціального (загального) фонду державного бюджету), у статті 10 законопроекту такий збір на 2023 рік пропонується включити до доходів загального фонду державного бюджету, що як зазначається у супровідних матеріалах до законопроекту обумовлено введенням воєнного стану та обмеженими фінансовими можливостями державного бюджету.

Вперше передбачається надання субвенцій на облаштування безпечних умов у закладах середньої освіти у сумі 1,5 млрд грн (для облаштування бомбосховищ та створення безпечних умов для учнів і вчителів) та на придбання шкільних автобусів у сумі 1 млрд грн (для відновлення парку шкільних автобусів, що були передані на потреби Збройних Сил України).

Поряд з тим, не плануються окремі трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджені на п.р., серед них: дотація на проведення розрахунків протягом опалювального періоду за комунальні послуги та енергоносії, які споживаються установами, організаціями, підприємствами, що утримуються за рахунок відповідних місцевих бюджетів (1,48 млрд грн); субвенції на: забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» (1,57 млрд грн), реалізацію програми «Спроможна школа для кращих результатів» (1 млрд грн), реалізацію проектів ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт пам'яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності (1,8 млрд грн), реалізацію інфраструктурних проектів та розвиток об'єктів соціально-культурної сфери (8,7 млрд грн), здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (6 млрд грн).

Із спеціального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам субвенції в обсязі 27,1 млрд грн, що на 16,8 млрд грн, або на 38,3% менше затвердженого обсягу на 2022 р., з яких на:

фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах – 13,56 млрд грн, що на 11 млрд грн, або на 44,9% менше ніж на п.р. Оскільки ця субвенція надається в рамках державного дорожнього фонду відповідно до пункту 2 частини третьої статті 24-2 і статті 103-1 Кодексу, зменшення її обсягу пов’язане із значним зменшенням надходжень такого фонду;

реалізацію інвестиційних проектів за рахунок кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій, а саме на: завершення будівництва метрополітену у м. Дніпрі у сумі 4,6 млрд грн (на 3,4 млрд грн, або у 4 рази більше ніж на п.р.); подовження третьої лінії метрополітену у м. Харкові у сумі 1,5 млрд грн (на 1,2 млрд грн, або у 4,8 раза більше ніж на п.р.); реформування регіональних систем охорони здоров’я для здійснення заходів з виконання спільного з МБРР проекту «Поліпшення охорони здоров’я на службі у людей» у сумі 463,3 млн грн (на 222,6 млн грн, або на 92,4%, більше ніж на п.р.); реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України у сумі 1,7 млрд грн (на 664,6 млн грн, або на 64% більше ніж на п.р.), реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України у сумі 5,3 млрд грн (на 4,8 млрд грн, або у 10 разів більше ніж на п.р.).

Загалом на 2023 рік пропонується надати з державного бюджету місцевим бюджетам 25 трансфертів, у т.ч. 19 – із загального фонду, 6 – із спеціального фонду. При цьому у законопроекті не здійснено розподіл між місцевими бюджетами 14 трансфертів з державного бюджету (на загальну суму 129,9 млрд грн), з них 2 додаткові дотації (на загальну суму 26,9 млрд грн), 10 субвенцій загального фонду (на загальну суму 96 млрд грн) та 2 субвенції спеціального фонду (на загальну суму 7 млрд грн), або 56% їх загальної кількості (з яких нових лише 3 трансферти), що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів). Надалі зволікання з розподілом відповідних трансфертів (що здійснюється згідно з частиною шостою статті 108 Кодексу) створює ризики неефективного використання зазначених коштів протягом бюджетного періоду.

Статтею 19 законопроекту пропонується установити, що, як виняток з положень частини шостої статті 108 Кодексу, розподіл між місцевими бюджетами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України та на реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України здійснюється Кабінетом Міністрів. У проекті державного бюджету на 2023 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Мінрегіону за спеціальним фондом /за рахунок кредиту, залученого від Європейського інвестиційного банку/: код бюджетної програми 2761600 – у сумі 1703,4 млн грн; код бюджетної програми 2761610 – у сумі 5292 млн грн.

Аналогічно статтею 25 законопроекту передбачається здійснення Кабінетом Міністрів України розподілу між місцевими бюджетами додаткової дотації на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною агресією Російської Федерації. У проекті державного бюджету на 2023 рік ця додаткова дотація передбачена у складі загальнодержавних витрат Мінфіну (код бюджетної програми 3511280) за загальним фондом у сумі 23.934 млн грн.

Такими статтями законопроекту не враховуються вимоги Кодексу, оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаних трансфертів місцевим бюджетам мав би бути передбачений у додатку № 6 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл має здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу (за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом). При цьому слід звернути увагу, що згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VІ Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовується частина шоста статті 108 Кодексу щодо обов’язковості погодження з Комітетом рішень Кабінету Міністрів України.

За інформацією у супровідних матеріалах до законопроекту розрахунковий обсяг фінансового ресурсу місцевих бюджетів на 2023 рік становить 571,3 млрд грн, у т.ч. за загальним фондом – 520,8 млрд грн, за спеціальним фондом – 50,5 млрд грн. Прогнозний обсяг доходів місцевих бюджетів (з урахуванням трансфертів до державного бюджету) визначено у сумі 370,5 млрд грн, у т.ч. за загальним фондом – 347,1 млрд грн, за спеціальним фондом – 23,4 млрд грн. При цьому на 2023 рік збережено збільшений у п.р. відсоток зарахування податку на доходи фізичних осіб до бюджетів територіальних громад на 4%, що за орієнтовними розрахунками дозволяє збільшити надходження до загального фонду таких бюджетів на 9,9 млрд грн. Частка трансфертів з державного бюджету в прогнозному обсязі доходів місцевих бюджетів становить 31,8%, що порівняно з планом на 2022 рік більше на 3,3 відсоткових пункти.

ІІ. Щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу та узгодження з деякими іншими законами

Частиною третьою статті 153 Регламенту встановлено, що законопроект про державний бюджет має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту). Відповідно до частин сьомої і восьмої статті 33 Кодексу та частини першої статті 152 Регламенту Кабінет Міністрів щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, має схвалювати Бюджетну декларацію та у триденний строк подавати її до Верховної Ради. Однак згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовуються стаття 33 Кодексу та пов’язані з нею норми щодо Бюджетної декларації. У зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України з 24 лютого 2022 р. в Україні введено воєнний стан /згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами), затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX/ та проводяться заходи загальної мобілізації /згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 65 (із змінами), затвердженим Законом України від 03.03.2022 № 2105-IX/. Тому Кабінет Міністрів у 2022 р. не схвалив Бюджетну декларацію на 2023-2025 роки і відповідно не подав її до Верховної Ради, відтак Верховна Рада не схвалювала відповідних рекомендацій щодо бюджетної політики.

Загалом про відповідність окремих положень законопроекту нормам Кодексу і іншого законодавства вже відмічалося вище по тексту, а також вказано ГНЕУ і Рахунковою палатою у своїх висновках.

Серед іншого, на думку ГНЕУ, статтями 4, 19, 25, 29 законопроекту і пунктом 8 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту допускається можливість управління державними видатками «у ручному режимі», без відповідного економічного обґрунтування напрямів та обсягів розподілу бюджетних коштів, і такі положення є суперечливими з точки зору дотримання вимог статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків).

Законопроект за своїм змістом і формою переважно узгоджується з вимогами статті 40 Кодексу щодо предмету регулювання закону про державний бюджет. Однак, як і у попередні роки, законопроектом пропонується зупинити на 2023 р. дію окремих норм законодавчих актів /йдеться про пункт 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту/ або визначити інший порядок їх регулювання /йдеться передусім про пункти 6 і 8 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту (згідно з якою законопроект про державний бюджет не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів). Аналогічні зауваження містяться у Висновках РП. ГНЕУ зауважує, що у статтях 19, 23-27, пунктах 3 і 4 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту продовжена багаторічна негативна практика призупинення законом про державний бюджет дії чинних актів законодавства, зміни передбаченого ними правового регулювання відносин, що суперечить численним рішенням Конституційного Суду України.

На думку ГНЕУ і Рахункової палати, пункт 5 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту (згідно з яким доручається Кабінету Міністрів забезпечувати утворення органів виконавчої влади та/або виконання органами виконавчої влади додаткових повноважень в межах граничної чисельності працівників системи органів виконавчої влади) не повною мірою узгоджується з пунктом 9-1 статті 116 Конституції України (згідно з яким Кабінет Міністрів утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади).

Поряд з тим, при подальшому доопрацюванні законопроекту потрібно внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення для приведення у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки.

У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає деякої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу. Зокрема, не надано інформації щодо: врахування Бюджетної декларації і рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту) /підпункт «г» пункту 1/ – у зв’язку з відсутністю Бюджетної декларації на 2023-2025 роки з огляду на норми підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу (про що вище зазначено); переліку державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм /пункт 4-1/ – у зв’язку з невключенням відповідних державних інвестиційних проектів до законопроекту (про що вище зазначено). Поряд з тим, окрему інформацію /передбачену підпунктом «ж» пункту 1, пунктами 2-1, 6-2, 6-3, 11 і 12-2/ також не надано у зв’язку з її відсутністю з об’єктивних причин (про що поінформовано у супровідних матеріалах до законопроекту).

ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту у першому читанні

Процедура підготовки і розгляду законопроекту про державний бюджет у першому читанні визначена статтями 156-157 Регламенту, якими серед іншого передбачено, що:

– народні депутати, комітети Верховної Ради формують свої пропозиції до законопроекту і не пізніше 1 жовтня року, що передує плановому, направляють їх до Комітету з урахуванням визначених вимог, зокрема: пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей законопроекту не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті;

– пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня року, що передує плановому, та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються;

– Комітет не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, розглядає пропозиції до законопроекту, висновки Рахункової палати і готує висновки та пропозиції до нього у вигляді проекту постанови Верховної Ради, а також таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи з урахуванням вимог пунктів 1-3 частини першої статті 118 Регламенту;

– зазначені матеріали надаються народним депутатам не пізніше ніж за 2 дні до розгляду законопроекту у першому читанні;

– Верховна Рада розглядає законопроект у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому.

У Комітеті за участю уповноважених представників Мінфіну та Рахункової палати опрацьовано таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту (при формуванні якої включено загалом 1270 пропозицій відповідно до 212 звернень/листів народних депутатів і 10 висновків/листів комітетів Верховної Ради /з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин; з питань освіти, науки та інновацій; з питань цифрової трансформації; з питань національної безпеки, оборони та розвідки; з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування; з питань економічного розвитку; з питань екологічної політики та природокористування; з питань аграрної та земельної політики; з питань цифрової трансформації; з питань правової політики/ та Висновки РП.

У ході роботи відмічено, що окремі народні депутати подали збалансовані пропозиції лише формально, тому що запропоновані джерела додаткових витрат бюджету в таких пропозиціях виявилися нереалістичними і не підтверджуються належними розрахунками і поясненнями, не узгоджуються з бюджетною методологією та можуть зумовити невиконання бюджетних програм (зокрема, на функціонування державних органів), видатки за якими пропонується зменшити. Поряд з тим, окремі пропозиції містять зміни до інших законодавчих актів, хоча відповідно до частини четвертої статті 153 Регламенту законопроект не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів. За попередньою оцінкою для врахування поданих пропозицій необхідно загалом майже 4 трлн грн. Загалом до таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту не включені пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2022 р. (тобто зареєстровані в єдиній автоматизованій системі роботи з документами у Верховній Раді 2 жовтня п.р. і пізніше) як такі, що згідно з частиною другою статті 156 Регламенту не розглядаються.

Поряд з тим, при опрацюванні законопроекту розглянуто звернення головних розпорядників коштів державного бюджету, переважна більшість яких зазначили про недостатність бюджетних коштів для забезпечення їх діяльності, а також звернення органів місцевого самоврядування, в яких переважно йшлося про недостатнє забезпечення фінансовими ресурсами місцевих бюджетів.

У результаті проведеної роботи підготовлено проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік» та таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту. Пропозиції, наведені у зазначеній таблиці та які запропоновано врахувати (або врахувати частково), включено до зазначеного проекту постанови Верховної Ради. Такі пропозиції мають бути розглянуті та враховані Кабінетом Міністрів при підготовці законопроекту до другого читання.

Відповідно до частини десятої статті 157 Регламенту законопроект вважається прийнятим у першому читанні, якщо буде прийнято в цілому проект постанови Верховної Ради щодо висновків і пропозицій до законопроекту, а схвалені Верховною Радою висновки і пропозиції до законопроекту набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради.

За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік» (реєстр. № 8000/П), підготовлений Комітетом з питань бюджету, прийняти за основу та в цілому.