Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 2 листопада 2022 року розглянув проект Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік (реєстр. № 8000 від 31.10.2022), підготовлений Кабінетом Міністрів України до другого читання, відмітивши таке.
Верховною Радою України 7 жовтня 2022 р. розглянуто і прийнято у першому читанні проект Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік за реєстр. № 8000 від 14.09.2022 /далі – законопроект, поданий на І читання/ шляхом прийняття Постанови Верховної Ради України від 07.10.2022 № 2666-ІХ «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік», якою схвалено Бюджетні висновки Верховної Ради України /далі – Бюджетні висновки/.
Відповідно до частини першої статті 158 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ та пункту 2 цієї Постанови Верховної Ради України Кабінету Міністрів України доручено підготувати та у двотижневий строк з дня набрання чинності цією Постановою (тобто не пізніше 21 жовтня п.р.) подати до Верховної Ради України законопроект про державний бюджет на 2023 рік, підготовлений до другого читання відповідно до Бюджетних висновків, разом з порівняльною таблицею щодо їх врахування з вмотивованими поясненнями стосовно неврахованих положень Бюджетних висновків, а також з порівняльною таблицею і поясненнями щодо відмінностей положень і показників такого законопроекту порівняно з редакцією, що подавалася Кабінетом Міністрів України на перше читання.
Згідно з частиною другою статті 158 Регламенту поданий Кабінетом Міністрів України законопроект про державний бюджет, підготовлений до другого читання (разом із супровідними документами до нього), надається народним депутатам України не пізніш як за 10 днів до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради України. Згідно з частиною третьою статті 158 Регламенту після подання Кабінетом Міністрів України такого законопроекту Комітет готує висновок щодо врахування у такому законопроекті Бюджетних висновків, при цьому пропозиції народних депутатів України і комітетів Верховної Ради України до такого законопроекту, підготовленого до другого читання, не розглядаються.
Поряд з тим, згідно з частиною четвертою статті 158 Регламенту розгляд у другому читанні законопроекту про державний бюджет завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому, а згідно з частиною шостою статті 159 Регламенту закон про державний бюджет приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому.
Кабінетом Міністрів України у встановлені строки не подано відповідний законопроект. З цього приводу Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ поінформувало Комітет (лист від 24.10.2022 № 04110-02-2/24589), що досі продовжують надходити пропозиції від головних розпорядників бюджетних коштів до Бюджетних висновків, на виконання пункту 2.15 частини другої Бюджетних висновків Мінфін спільно з головними розпорядниками коштів державного бюджету додатково опрацьовує відхилені пропозиції народних депутатів України і комітетів Верховної Ради України у таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту, поданого на І читання, а також 15–21.10.2022 проводилися консультації Мінфіну з Міжнародним валютним фондом, зокрема з представниками Європейського департаменту МВФ обговорено показники проекту державного бюджету на 2023 рік та потреби у залученні зовнішнього пільгового фінансування і грантової допомоги, інформувалося щодо податкової політики та податкових ініціатив. У зв’язку з цим Мінфін (листом від 19.10.2022 № 04110-03-3/24127) звернувся до Кабінету Міністрів України з клопотанням щодо перенесення терміну подання на розгляд Кабінету Міністрів України доопрацьованого до другого читання законопроекту про державний бюджет на 2023 рік за результатами проведених консультацій та отриманої інформації. Подібну за змістом інформацію Прем’єр-міністр України направив Голові Верховної Ради України (листом від 27.10.2022 № 22196/0/2-22), відмітивши, що за результатами проведення консультацій підготовлений до другого читання законопроект про державний бюджет на 2023 рік буде схвалений Кабінетом Міністрів України та поданий до Верховної Ради України.
Кабінет Міністрів України 31 жовтня 2022 р. подав проект Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік, підготовлений до другого читання (реєстр. № 8000) /далі – доопрацьований законопроект/, на розгляд Верховної Ради України (лист КМУ від 31.10.2022 № 22488/0/2-22). У складі супровідних матеріалів до доопрацьованого законопроекту надано порівняльні таблиці щодо відмінностей його положень і відповідних показників порівняно із законопроектом, поданим на І читання.
Загалом щодо доопрацьованого законопроекту у межах відведеного стислого часу його розгляду належить зауважити таке.
Оцінка стану врахування Урядом Бюджетних висновків у доопрацьованому законопроекті свідчить, що:
щодо частини 1 (пропозиції): з 12 пропозицій (пунктів і підпунктів) враховано 11 пропозицій /91,7%/ і враховано в іншій редакції 1 пропозицію /8,3%/;
щодо частини 2 (доручення): з 72 доручень (пунктів і підпунктів) враховано 16 доручень /22,2%/, враховано частково (або в іншій редакції) 19 доручень /26,4%/ і не враховано 37 доручень /51,4%/.
Загальні показники проекту державного бюджету на 2023 рік у доопрацьованому законопроекті змінено порівняно із законопроектом, поданим на І читання, таким чином:
доходи збільшено на 50.087,4 млн грн (або на 3,9%), у т.ч. за загальним фондом – на 26.465 млн грн, спеціальним фондом – на 23.622,4 млн грн;
видатки збільшено на 66.803,9 млн грн (або на 2,7%), у т.ч. за загальним фондом – на 43.201,2 млн грн, за спеціальним фондом – на 23.602,7 млн грн;
надання кредитів збільшено на 19,7 млн грн за спеціальним фондом;
дефіцит (фінансування) збільшено на 16.736,2 млн грн (або на 1,3%) за загальним фондом. Таким чином, граничний обсяг дефіциту державного бюджету пропонується встановити на рівні 20,6% прогнозного ВВП (збільшено на 0,6 відсоткового пункту порівняно із законопроектом, поданим на І читання), але такий рівень не відповідає вимогам абзаців другого і третього частини першої статті 14 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ щодо визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% ВВП. У зв’язку з цим, у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» доопрацьованого законопроекту (як і в законопроекті, поданому на І читання) пропонується зупинити на 2023 рік дію відповідних норм Кодексу (які також зупинено на 2021-2022 рр. і не застосовувалися у 2020 р.).
У доопрацьованому законопроекті порівняно із законопроектом, поданим на І читання, пропонується не змінювати розміри мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць (у т.ч. для основних соціальних і демографічних груп населення). Поряд з тим, пунктом 11 Прикінцевих положень доопрацьованого законопроекту передбачено доручення Уряду щодо опрацювання питання про збільшення видатків для підвищення розмірів прожиткового мінімуму і мінімальної зарплати на 2023 рік після припинення чи скасування воєнного стану, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету та оцінювання обґрунтованості додаткової потреби у бюджетних коштах. Однак зазначене положення не враховує вимогу збільшення відповідних бюджетних показників у разі фактичного перевищення прогнозного індексу споживчих цін, врахованого при затвердженні державного бюджету (що передбачено у п. 2.6 ч. 2 Бюджетних висновків).
Під час підготовки проекту державного бюджету на 2023 рік до ІІ читання скориговано основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2023 рік (уточнені Мінекономіки за більш консервативними припущеннями), на яких доопрацьовано бюджетні показники. Зокрема: уточнений прогноз номінального ВВП становить 6.279,3 млрд грн (попередній прогноз – 6.399 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 3,2% (попередній прогноз – 4,6%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 128% (попередній прогноз – 130%). Поряд з тим, у пояснювальній записці до доопрацьованого законопроекту зазначено, що більш оптимістичні очікування щодо фінансової підтримки з боку міжнародних партнерів, яка сприятиме підтримці платіжного балансу, зумовили коригування припущень щодо обмінного курсу гривні до долара США на кінець 2023 року – 45,8 грн/дол. США (попередній прогноз – 50 грн/дол. США), при цьому середньорічне його значення залишається без змін (прогноз – 42,2 грн/дол. США).
Щодо доходів проекту державного бюджету на 2023 рік у доопрацьованому законопроекті порівняно із законопроектом, поданим на І читання, внесено такі зміни, зокрема за рахунок:
часткового врахування п. 2.1 ч. 2 Бюджетних висновків – за загальним фондом збільшено прогноз ПДВ з ввезених на митну територію України товарів (на 27,1 млрд грн), а за спеціальним фондом – акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (на 12,98 млн грн) та з ввезених на митну територію підакцизних товарів (продукції) (на 7,03 млрд грн) /з урахуванням норм закону від 21.09.2022 № 2618-ІХ щодо змін до Податкового кодексу України/;
уточнення основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України – за загальним фондом зменшено прогноз податку на прибуток підприємств (на 21,3 млрд грн) та ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (на 6 млрд грн);
врахування норм закону від 20.09.2022 № 2606-ІХ щодо змін до Податкового кодексу України – за загальним фондом зменшено прогноз рентної плати за користування надрами для видобування природного газу (на 23,45 млрд грн);
вдосконалення у програмному середовищі Eviews10 підходів розрахунку прогнозних показників податку на доходи фізичних осіб – за загальним фондом збільшено прогноз податку та збору на доходи фізичних осіб (на 14,79 млрд грн);
уточнення відповідного показника за даними НБУ – збільшено прогноз коштів, що перераховуються НБУ відповідно до Закону України «Про Національний банк України» (на 51,64 млрд грн), водночас передбачено зарахування таких коштів по 50% до загального і спеціального фондів (у законопроекті, поданому на І читання, – у повному обсязі до спеціального фонду), у зв’язку з чим за загальним фондом передбачено прогноз таких коштів у сумі 35,5 млрд грн, за спеціальним фондом збільшено прогноз таких коштів на 16,14 млрд грн.
Щодо боргових показників і фінансування проекту державного бюджету на 2023 рік слід зазначити, що у доопрацьованому законопроекті:
збільшено прогноз зовнішніх запозичень до загального фонду на 16,7 млрд грн (до 1.442,9 млрд грн), що пояснюється необхідністю вирішення питань соціального і економічного характеру. Разом з тим, зважаючи на великий прогнозний обсяг зовнішніх запозичень та залежність їх надходження від продовження співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями й іншими кредиторами, суттєвими є ризики недоотримання таких запозичень, що може призвести до недостатності коштів для фінансування дефіциту державного бюджету;
у зв’язку із збільшенням прогнозу запозичень відповідно збільшено граничний обсяг державного боргу на кінець 2023 р. до 6.422,7 млрд грн, що становить 102,3% прогнозного ВВП (тобто збільшено на 2,2 відсоткових пункта порівняно із законопроектом, поданим на І читання). Зазначений показник значно перевищує обмеження, визначене частиною другою статті 18 Кодексу щодо загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу (не вище 60% ВВП), але така вимога не застосовуються у випадку введення воєнного стану (згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу), а також у доопрацьованому законопроекті (як і в законопроекті, поданому на І читання) передбачено зупинення її дії на 2023 рік;
не визначено граничні обсяги гарантованого державою боргу та надання державних гарантій (як і в законопроекті, поданому на І читання), що містить ризики фінансової стійкості і боргової безпеки та може призвести до значного додаткового боргового навантаження на державний бюджет. Зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо: визначення граничного обсягу гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій /абзац перший частини першої статті 17, абзац перший частини першої статті 18 та пункт 2 частини першої статті 40/; визначення граничного обсягу надання державних гарантій не вище 3% планових доходів загального фонду державного бюджету /абзац другий частини першої статті 18/. У зв’язку з цим у доопрацьованому законопроекті (як і в законопроекті, поданому на І читання) передбачено положення щодо зупинення дії відповідних норм статті 18 Кодексу.
Щодо видатків проекту державного бюджету на 2023 рік потрібно зазначити, що у доопрацьованому законопроекті порівняно із законопроектом, поданим на І читання:
загальний ресурс на національну безпеку і оборону не змінився та становить 1.141,1 млрд грн /або 18,2% ВВП/ (у т.ч.: видатки із загального фонду – 1.006,07 млрд грн, із спеціального фонду – 115,04 млрд грн, державні гарантії – до 20 млрд грн), при цьому зазначений обсяг відповідає рішенню РНБО від 15.09.2022 «Про пропозиції до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України» (введеному в дію Указом Президента України від 15.09.2022 № 651);
збільшено (передбачено) видатки з урахуванням Бюджетних висновків, серед іншого:
– за загальним фондом на:
фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду – на 38,9 млрд грн;
виробництво та трансляцію телерадіопрограм для державних потреб, збирання, обробку та розповсюдження офіційної інформаційної продукції, фінансову підтримку системи державного іномовлення України – на 1,4 млрд грн;
судову владу – на 1,3 млрд грн (у т.ч. Державній судовій адміністрації – на 1,1 млрд грн, Верховному Суду – на 245,4 млн грн, Вищій раді правосуддя – на 25,5 млн грн);
здійснення зовнішнього оцінювання та моніторинг якості освіти Українським центром оцінювання якості освіти та його регіональними підрозділами – на 215 млн грн;
загальнодержавні заходи у сфері освіти (на забезпечення організації здобуття освіти за дистанційною формою навчання, у т.ч. дітьми, які вимушено знаходяться за кордоном) – на 150 млн грн;
забезпечення функціонування Українського культурного фонду, у т.ч. здійснення Фондом заходів з підтримки проектів (на сприяння розвитку пріоритетних напрямів культури, забезпечення сприятливих умов для розвитку інтелектуального та духовного потенціалу особистості і суспільства) – на 150 млн грн;
забезпечення діяльності Національного фонду досліджень, грантову підтримку наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок (для продовження фінансування проектів за конкурсами цього Фонду, а також проведення нового конкурсу на вирішення пріоритетних задач для відбудови та безпеки України) – на 90 млн грн;
забезпечення діяльності Українського інституту книги, підтримку книговидавничої справи та популяризація української літератури у світі (зокрема на реалізацію програм популяризації читання, української літератури в Україні та за кордоном, реалізацію програм підтримки перекладів творів української літератури іншими мовами) – на 74 млн грн;
забезпечення здобуття професійної (професійно-технічної) освіти за професіями загальнодержавного значення – на 50 млн грн;
забезпечення діяльності Національного центру «Мала академія наук України», надання позашкільної освіти державними закладами позашкільної освіти заходи з позашкільної роботи (на проведення Всеукраїнських заходів із позашкільної освіти для молоді (олімпіад, літніх шкіл, турнірів тощо)) – на 30 млн грн;
здійснення заходів Фондом Президента України з підтримки освіти, науки та спорту (зокрема для продовження навчання молоді за програмами підготовки магістрів, докторів філософії та докторів наук у провідних вітчизняних закладах вищої освіти і за кордоном) – на 20 млн грн;
здійснення культурно-мистецьких заходів національними творчими спілками та Всеукраїнським товариством "Просвіта" (зокрема на створення належних умов для проживання відомих акторів, театральних діячів та забезпечення функціонування Будинку ветеранів сцени Національної спілки театральних діячів України ім. Н. Ужвій) – на 11 млн грн;
– за спеціальним фондом на:
реалізацію заходів за рахунок коштів фонду ліквідації наслідків збройної агресії – на 16,1 млрд грн (у зв’язку із збільшенням прогнозу коштів, що перераховуються НБУ відповідно до Закону України «Про Національний банк України» та які є джерелом наповнення цього фонду), водночас розширено напрями спрямування коштів цього фонду /згідно з п. 1.7 і п. 1.8 ч. 1 та пп. 2.5.1 і пп. 2.5.3 ч.2 Бюджетних висновків/;
витрати державного дорожнього фонду (у зв’язку із збільшенням прогнозних показників окремих доходів, що є джерелами формування цього фонду), зокрема на: розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення – на 4,2 млрд грн; субвенцію місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах – на 2,46 млрд грн; фінансове забезпечення заходів функціонування і розвитку внутрішніх водних шляхів та інфраструктури внутрішнього водного транспорту – на 70,4 млн грн.
Крім того, у доопрацьованому законопроекті відповідно до Бюджетних висновків: здійснено перерозподіл окремих видатків між бюджетними програмами Мінсоцполітики та Мінінфраструктури /п. 1.9 і пп. 1.11.1 ч. 1 та пп. 2.10.27-2.10.29 ч. 2/; передбачено МОЗ видатки за новою бюджетною програмою «Відновлення і розвиток стійкої національної моделі медичної галузі» у сумі 422 млн грн за рахунок коштів гранту Світового банку /пп. 2.10.24 ч. 2/.
Щодо деяких питань регіонального розвитку та міжбюджетних відносин на 2023 рік у доопрацьованому законопроекті варто зазначити, що:
збільшено трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам порівняно із законопроектом, поданим на І читання, на 2.518,6 млн грн, у т.ч. за загальним фондом – на 54 млн грн (у зв’язку з передбаченням у цій сумі нової субвенції на виконання окремих заходів з реалізації соціального проекту «Активні парки - локації здорової України» на виконання п. 2.10.34 ч. 2 Бюджетних висновків), за спеціальним фондом – на 2.464,6 млн грн (у зв’язку з відповідним збільшенням субвенції на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах);
відповідно до п. 1.11.2 ч. 1 Бюджетних висновків передбачено за загальним фондом видатки на реалізацію інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що здійснюються за рахунок державного фонду регіонального розвитку, у сумі 2 млрд грн (із зменшенням на цю суму видатків щодо резервного фонду). Поряд з тим, згідно з п. 2.2 ч. 2 Бюджетних висновків на цю мету із спеціального фонду державного бюджету передбачено спрямування 100% акцизного податку з вироблених в Україні та з ввезених на митну територію України сигарил понад загальний обсяг, визначений в сумі 831 млн грн, за умови внесення відповідних змін до Податкового кодексу України (однак не передбачено спрямування таких надходжень на збільшення освітньої субвенції, що теж доручалося);
згідно із новою статтею 32 запропоновано у 2023 р. залишки коштів за освітньою субвенцією, які утворилися на рахунках місцевих бюджетів на кінець 2022 р., перерахувати до спеціального фонду державного бюджету для подальшого розподілу таких коштів за рішеннями Кабінету Міністрів України між місцевими бюджетами з урахуванням цільового призначення освітньої субвенції, а також на реалізацію заходів із забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа», видання, придбання, доставку підручників, посібників і навчально-методичної літератури для здобувачів повної загальної середньої освіти та педагогічних працівників, інших заходів у сфері освіти. Таке положення передбачено відповідно до п. 2.11 ч.2 Бюджетних висновків, як виняток з положень частини четвертої статті 103-2 Кодексу (згідно з якою залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази зазначених у частині першій цієї статті закладів освіти державної та комунальної власності).
Окремо необхідно зауважити, що новою статтею 33 доопрацьованого законопроекту (яка не пов’язана з реалізацією Бюджетних висновків) передбачено, зокрема, що: у 2023 р. у разі надходження коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ та залучення коштів державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для відновлення та ліквідації наслідків збройної агресії РФ проти України такі кошти за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим з Комітетом, спрямовуються за спеціальним фондом державного бюджету на здійснення заходів з відновлення та ліквідації наслідків збройної агресії РФ проти України; на обсяг внесених змін до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення залучення таких коштів здійснюється коригування відповідних показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, переліку кредитів (позик), що залучаються до спеціального фонду державного бюджету для реалізації інвестиційних проектів. Таке положення не враховує вимоги частини першої статті 16, частини першої статті 18 та частини першої статті 40 Кодексу /щодо встановлення законом про державний бюджет граничного обсягу державного боргу, фінансування державного бюджету, бюджетних призначень головним розпорядникам коштів державного бюджету та обсягів залучення відповідних кредитів (позик)/. Крім того, таке положення потребує техніко-юридичного уточнення для усунення неузгодженостей та приведення у відповідність до бюджетної методології.
Загалом у супровідних матеріалах до доопрацьованого законопроекту не наведено належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та інформації про нормативно-правові підстави щодо нових положень і показників доопрацьованого законопроекту (або інших відмінностей порівняно із законопроектом, поданим на І читання), які не пов’язані з реалізацією Бюджетних висновків.
Слід зазначити, що з часу отримання Верховною Радою України доопрацьованого законопроекту щодо нього до Комітету надійшли додаткові пропозиції народних депутатів України та звернення окремих державних органів.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік (реєстр. № 8000 від 31.10.2022), підготовлений Кабінетом Міністрів України до другого читання, за результатами розгляду прийняти у другому читанні і в цілому як закон з урахуванням погоджених з Міністерством фінансів України пропозицій Комітету з питань бюджету щодо змін до законопроекту, що викладені у листі-висновку Комітету.