Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 07 лютого 2023 року (протокол № 148) розглянув законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» (реєстр. № 8399 від 30.01.2023), поданий народними депутатами України Підласою Р. А., Корнієнком О. С. та іншими, відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» за реєстр. № 8399 від 30.01.2023 /далі – законопроект № 8399/.
Загалом законопроектом № 8399 передбачаються зміни до статей 1, 5, 12, 13, 14, 30, 33, пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» /далі – Закон/, доповнення Закону новими статтями 34 і 35 та зміни до додатків № 1, № 2, № 3, № 4 і № 8 до Закону. Відповідно до цих змін на 2023 рік збільшуються такі загальні показники державного бюджету (разом і за спеціальним фондом): доходи – на 445,6 млн грн, повернення кредитів – на 1.277 млн грн, фінансування і граничний обсяг дефіциту – на 3.842 млн грн (із збільшенням на таку ж суму граничного обсягу державного боргу на 31.12.2023), видатки – на 4.448,7 млн грн, надання кредитів – на 1.115,9 млн грн.
Зокрема, законопроектом № 8399 (з урахуванням наведених обґрунтувань у пояснювальній записці до нього) пропонується:
1) уточнити розподіл витрат державного бюджету (без зміни їх загального обсягу) відповідно до урядових рішень щодо оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, а саме:
постанови КМУ від 02.12.2022 № 1343, згідно з якою перейменовано Міністерство інфраструктури України /далі – Мінінфраструктури/ на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України /далі – оновлене Мінінфраструктури/, реорганізувавши Міністерство розвитку громад та територій України /далі – Мінрегіон/ шляхом приєднання до оновленого Мінінфраструктури;
постанови КМУ від 13.01.2023 № 29, згідно з якою перейменовано Державне агентство автомобільних доріг України /далі – Укравтодор/ на Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України /далі – Держвідновлення/, реорганізувавши Державне агентство інфраструктурних проектів України /далі – Укрінфрапроект/ шляхом приєднання до Держвідновлення.
У зв’язку з цим запропоновано встановити бюджетні призначення (у т.ч. за загальнодержавними видатками та кредитуванням) відповідним головним розпорядникам коштів державного бюджету: оновленому Мінінфраструктури (підсумкові коди 3100000 і 3120000), включивши витрати за бюджетними програмами, визначеними у Законі Мінрегіону (у т.ч. Державній інспекції архітектури та містобудування України як відповідальному виконавцю в складі Мінрегіону); Держвідновлення (підсумкові коди 3110000 і 3130000), включивши витрати за бюджетною програмою 3107010, визначеною у Законі Укрінфрапроекту. Відповідно передбачено виключити показники витрат щодо: Мінрегіону як головного розпорядника коштів державного бюджету (підсумкові коди 2750000 і 2760000) та Укрінфрапроекту як відповідального виконавця в складі Мінінфраструктури (підсумковий код 3107000);
2) передати від Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/ до оновленого Мінінфраструктури бюджетні призначення за бюджетною програмою «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії» (код 3511430), встановлені у Законі за спеціальним фондом у сумі 35,5 млрд грн, що пояснюється переважним спрямуванням відповідних коштів на відновлення об’єктів критичної інфраструктури, житлових приміщень, громадських будівель, будівель для забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб;
3) передбачити за спеціальним фондом додаткові витрати в обсязі 5.564,66 млн грн за рахунок відповідних додаткових надходжень, у т.ч.:
видатки розвитку для Міністерства охорони здоров’я України /далі – МОЗ/: за новою бюджетною програмою «Будівництво та модернізація закладів охорони здоров’я» (код 2301640) у сумі 1.347 млн грн для реалізації 3 інвестиційних проектів – за рахунок залучення кредитів /загальний обсяг яких – 593,75 млн євро/ від Уряду Республіки Австрія (відповідно до Рамкової угоди між Урядом України та Урядом Республіки Австрія про економічне співробітництво у розвитку проектів, ратифікованої законом від 01.12.2022 № 2793-ІХ); за бюджетною програмою «Забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру» (код 2301400) у сумі 79,96 млн грн – за рахунок надання японської грантової допомоги в обсязі 300 млн япон. єн (відповідно до Угоди (у формі обміну нотами) між Урядом України та Урядом Японії про надання Уряду України гранту непроектного типу на закупівлю спеціального обладнання для закладів охорони здоров’я);
видатки розвитку для Міністерства економіки України /далі – Мінекономіки/ за бюджетною програмою «Надання грантів для створення або розвитку бізнесу» (код 1201350) у сумі 1.277 млн грн – за рахунок повернення у такій сумі коштів, наданих у 2020 р. з державного бюджету Мінекономіки для надання фінансової допомоги Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття на поворотній основі для виплати допомоги по безробіттю (згідно з постановою КМУ від 27.04.2020 № 308);
надання кредитів для Держвідновлення за новою бюджетною програмою «Розвиток, розбудова, відновлення та забезпечення сталих транспортних зв’язків дорожньої інфраструктури» (код 3111630) у сумі 1.115,94 млн грн для реалізації інвестиційного проекту «Відбудова пріоритетних інфраструктурних об’єктів (мостів)» – за рахунок залучення кредиту від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії (відповідно до Меморандуму про взаєморозуміння між UK Export Finance, Укравтодором та Мінінфраструктури);
видатки розвитку для Мінфіну за бюджетною програмою «Реалізація проекту з розбудови прикордонної дорожньої інфраструктури та облаштування пунктів пропуску» (код 3506610) у сумі 1.094,08 млн грн та для Міністерства внутрішніх справ України за бюджетною програмою «Реалізація проекту із закупівлі безпілотних авіаційних систем та засобів моніторингу державного кордону для реалізації відповідного інвестиційного проекту» (код 1002600) у сумі 284,97 млн грн – за рахунок збільшення кредиту від Уряду Республіки Польща з 100 млн євро до 160 млн євро (відповідно до змін до Договору між Урядом України та Урядом Республіки Польща про надання кредиту на умовах пов’язаної допомоги від 09.09.2015 у вигляді Протоколу, затвердженого постановою КМУ від 20.12.2022 № 1405);
видатки розвитку для Міністерства аграрної політики та продовольства України за бюджетною програмою «Формування статутного капіталу Фонду часткового гарантування кредитів в сільському господарстві» (код 2801380) у сумі 365,69 млн грн – за рахунок безповоротної допомоги Світового банку (з метою надання можливості близько 2 тис. малих і середніх господарств залучити кредити на загальну суму майже 3 млрд грн, на які цей Фонд надасть часткове гарантування зобов’язань);
4) здійснити за спеціальним фондом перерозподіл видатків, передбачених МОЗ щодо реалізації інвестиційних проектів за рахунок позик Міжнародного банку реконструкції та розвитку /далі – МБРР/, у сумі 110 млн грн шляхом зменшення видатків за бюджетною програмою «Поліпшення охорони здоров`я на службі у людей» (код 2301610) та збільшення видатків за бюджетною програмою «Відновлення і розвиток стійкої національної моделі медичної галузі України» (код 2301630), що пов’язано з метою реалізації нового інвестиційного проекту «Зміцнення системи охорони здоров’я та збереження життя" (HEAL Ukraine)» (відповідно до Угоди між Україною та МБРР від 22.12.2022 № 9468-UA про позику в обсязі 100 млн євро);
5) здійснити за спеціальним фондом перерозподіл видатків розвитку за рахунок джерела формування державного дорожнього фонду, визначеного статтею 30 Закону, шляхом виключення видатків Мінінфраструктури за бюджетною програмою «Проектування, будівництво, реконструкція, капітальний ремонт, модернізація, реставрація, придбання та облаштування незалежно від форми власності об’єктів інфраструктури, рухомого та нерухомого майна, житлової нерухомості, у тому числі пошкоджених внаслідок збройної агресії, з метою відновлення цілісності і стійкості окремих галузей життєдіяльності суспільства, а також фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху» (код 3107300) у сумі 1.831,2 млн грн та передбачення видатків за новими бюджетними програмами «Оновлення рухомого складу для перевезення пасажирів та модернізація залізничної інфраструктури для розвитку пасажирських перевезень» (код 3101270) у сумі 1.144,5 млн грн для оновленого Мінінфраструктури і «Фінансування заходів з розвитку аеродромної інфраструктури, у тому числі завершення будівництва, реконструкції аеродромної та енергетичної інфраструктури, задіяної у забезпеченні належного функціонування Міжнародного аеропорту "Львів" імені Данила Галицького, та фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм» (код 3111320) у сумі 686,7 млн грн для Держвідновлення (за рахунок відповідно 62,5% і 37,5% вищезазначеного джерела);
6) змінити цільове спрямування залишків коштів, визначених пунктом 7 статті 12 Закону: замість їх спрямування на бюджетну програму 3107300 (видатки за якою законопроектом № 8399 виключаються) передбачити їх спрямування в основному на нову бюджетну програму 3101270, а також частину таких залишків (не використаних у 2022 р. на забезпечення експлуатаційно-безпечного стану судноплавних шлюзів) – на фінансове забезпечення заходів функціонування і розвитку внутрішніх водних шляхів та інфраструктури внутрішнього водного транспорту (йдеться про бюджетну програму 3101210) ;
7) збільшити за загальним фондом видатки на оплату праці для Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за бюджетною програмою «Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини» (код 5991010) на 79,1 млн грн в межах видатків споживання, передбачених за цією програмою;
8) установити, що у 2023 р. у разі залучення державою кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій, не передбачених у переліку, визначеному додатком № 8 до Закону, і надходження коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ (крім надходжень, визначених пунктами 57-1 і 57-2 частини другої статті 29 Кодексу, та таких надходжень, передбачених додатком № 1 до Закону), такі кошти за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим з Комітетом, спрямовуються за спеціальним фондом державного бюджету на реалізацію інвестиційних проектів чи реалізацію програм та заходів у рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ відповідно, зокрема, на здійснення заходів з відновлення України та ліквідації наслідків збройної агресії РФ проти України /стаття 33 Закону у новій редакції/;
9) установити, що у 2023 р. залишки коштів, що утворилися на кінець 2022 р., джерелом формування яких були кредити, що надійшли до спеціального фонду у 2022 р. від Європейського інвестиційного банку /далі – ЄІБ/ в рамках інвестиційних проектів "Проект модернізації української залізниці", "Підвищення безпеки автомобільних доріг в містах України", "Міський громадський транспорт України II", "Програма розвитку муніципальної інфраструктури України", "Енергоефективність громадських будівель в Україні" та "Вища освіта України", за рішенням Кабінету Міністрів України можуть спрямовуватися на поворотній або безповоротній основі на: проектування, відновлення, будівництво, модернізацію, облаштування, ремонт об’єктів будівництва (громадського призначення, соціальної сфери, культурної спадщини, житлово-комунального господарства, інженерно-транспортної (автомобільні дороги загального користування державного значення), залізничної, енергетичної інфраструктури, пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення інших об’єктів, що мають вплив на життєдіяльність населення, інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту), фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху, а також термомодернізацію житлових і громадських будівель /нова стаття 34 Закону/, водночас доручити Кабінету Міністрів України вжити заходів щодо зарахування результатів використання таких коштів у досягнення цілей відповідних інвестиційних проектів /пункт 2 розділу ІІ законопроекту № 8399/;
10) дозволити Мінфіну за рішенням Кабінету Міністрів України відстрочення графіку платежів за заборгованістю суб'єктів господарювання перед державою (АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою) за кредитами (позиками), залученими державою (АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою) та які були джерелом відповідних позик суб’єктам господарювання, на умовах договорів про відстрочення графіку таких платежів /нова стаття 35 Закону/;
11) зупинити на 2023 р. дію абзацу першого частини четвертої статті 78, частини одинадцятої статті 84, абзацу другого частини першої та пункту 1 частини другої статті 89 Закону України «Про медіа» /доповнення пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону/, оскільки реалізація таких норм потребуватиме значних додаткових витрат з державного бюджету та може призвести до зменшення доходів загального фонду державного бюджету.
Слід звернути увагу, що законопроект № 8399 (як вказано у пояснювальній записці до нього) розроблено за ініціативою та безпосередньою участю Мінфіну і оновленого Мінінфраструктури з метою забезпечення оптимізації системи центральних органів виконавчої влади відповідно до постанов КМУ від 02.12.2022 № 1343 та від 13.01.2023 № 29, а також вирішення інших першочергових питань.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 8399 та опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 8399 до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 8399 у першому читанні. Поряд з тим, згідно із статтею 101 цього Регламенту Верховна Рада України може прийняти рішення про визначення законопроекту невідкладним після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України, а також про скорочення строків (не більш як наполовину) внесення альтернативних законопроектів, при цьому законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради України і розглядається позачергово.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 8399 (лист від 02.02.2023 № 16/03-2023/22030 (1105154)) зазначає, що у цілому не заперечує щодо можливості його прийняття за умови позитивного висновку Кабінету Міністрів України, зокрема, зважаючи, що такі зміни здебільшого обумовлені питанням оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у якій Уряд є вищим органом (ст. 113 Конституції України), одночасно висловлює зауваження з приводу окремих положень законопроекту № 8399.
Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну, а якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, то він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону. Принагідно варто зазначити, що частина перша статті 52 Кодексу щодо переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет не застосовується у 2023 р. в умовах воєнного стану /відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу/ (з 24.02.2022 в Україні введено воєнний стан Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами), затвердженим Верховною Радою України).
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 8399 (лист від 02.02.2023 № 04110-02-2/3193) зазначає, що законопроект № 8399 є збалансованим та Мінфіном підтримується, у разі потреби візьме активну участь у доопрацюванні законопроекту № 8399, при цьому під час такого доопрацювання пропонує врахувати деякі пропозиції.
Оновлене Мінінфраструктури у своєму висновку до законопроекту № 8399 (лист від 02.02.2023 № 965/11/10-23) повідомляє про підтримку законопроекту № 8399, водночас просить розглянути можливість врегулювання у Законі додаткового питання згідно з наданими пропозиціями.
Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу у своєму висновку до законопроекту № 8399 (лист від 06.02.2023 № 04-20/10-2023/23704 (1106957)) зазначає, що визнав його положення такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшов висновок Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту № 8399.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного стислого часу попередньо опрацьовано законопроект № 8399, проаналізовано отримані висновки до нього і звернуто увагу на таке.
1. Щодо уточнення у законопроекті № 8399 витрат державного бюджету у зв’язку з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади слід зазначити, що:
постановою КМУ від 17.12.2022 № 1400 «Деякі питання діяльності центральних органів виконавчої влади» затверджено Положення про оновлене Мінінфраструктури;
постановою КМУ від 03.01.2023 № 3 «Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 р. № 85» збільшено граничну чисельність працівників апарату для оновленого Мінінфраструктури з 313 до 427 осіб (на 114 осіб) та виключено відповідний показник для Мінрегіону (383 особи), тобто чисельність загалом скорочена на 269 осіб. Однак зазначене скорочення чисельності працівників не відобразилося у законопроекті № 8399, зважаючи, що видатки на забезпечення діяльності оновленого Мінінфраструктури (у т.ч. на оплату праці) за бюджетною програмою 3101010 включають відповідні видатки, передбачені у Законі Мінінфраструктури і Мінрегіону за бюджетними програмами 3101010 і 2751010, без зміни загального обсягу таких видатків. Частково це може пояснюватися необхідністю здійснення вихідної допомоги та інших виплат при звільненні відповідних працівників;
у законопроекті № 8399 видатки на забезпечення діяльності Держвідновлення (у т.ч. на оплату праці) за бюджетною програмою 3111010 теж включають відповідні видатки, передбачені у Законі Укравтодору і Укрінфрапроекту за бюджетними програмами 3111010 і 3107010, без зміни загального обсягу таких видатків. Разом з тим, наразі немає офіційної інформації з приводу прийняття урядових рішень про затвердження Положення про Держвідновлення та щодо визначення граничної чисельності працівників Держвідновлення (згідно з постановою КМУ від 05.04.2014 № 85 (із змінами) гранична чисельність працівників Укравтодору становить 139 осіб, Укрінфрапроекту – 55 осіб).
2. Передбачене законопроектом № 8399 збільшення на 3,8 млрд грн зовнішніх запозичень до спеціального фонду для реалізації інвестиційних проектів має бути унормовано саме у Законі і не може бути врегульовано в рамках реалізації частини другої статті 4 Закону (тобто без внесення змін до Закону), оскільки переважно йдеться про залучення нових кредитів від Уряду Австрії, Уряду Великобританії та МБРР для реалізації МОЗ, Держвідновлення відповідних нових інвестиційних проектів. Отже, прийняття законопроекту № 8399 створить правові підстави для фінансового забезпечення заходів щодо реалізації таких проектів.
Законом планові зовнішні запозичення до спеціального фонду на 2023 р. визначено загалом у сумі 169,96 млрд грн, що на 75,2 млрд грн більше, ніж на 2022 р. При цьому за 2022 р. такі зовнішні запозичення становили загалом 48 млрд грн, або 50,7% затвердженого із змінами річного плану /94,76 млрд грн/ та на 32,7 млрд грн більше, ніж за 2021 р. Хоча стан залучення таких кредитних ресурсів у 2022 р. поліпшився порівняно з попереднім роком, але залишився недостатнім та є наслідком системних недоліків у плануванні і використанні зазначених коштів. У зв’язку з цим виникає питання щодо реалістичності отримання додаткових запозичень до спеціального фонду і спроможності використання таких коштів до кінця п.р. в обсязі, запропонованому законопроектом № 8399.
Законопроектом № 8399 збільшуються планові державні запозичення до 1.707,4 млрд грн (Законом передбачено у сумі 1.703,6 млрд грн), граничний обсяг дефіциту державного бюджету – до 1.300,4 млрд грн (Законом визначено у сумі 1.296,5 млрд грн, що становить 20,6% прогнозного ВВП), граничний обсяг державного боргу на 31.12.2023 – до 6.426,6 млрд грн (Законом визначено у сумі 6.422,7 млрд грн, що становить 102,3% прогнозного ВВП).
Отже, реалізація законопроекту № 8399 призведе до збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету та у середньостроковій перспективі до додаткового навантаження на державний бюджет щодо обслуговування і погашення відповідних боргових зобов’язань, що теж відмічено у висновку Мінфіну.
У разі прийняття законопроекту № 8399 граничний обсяг дефіциту державного бюджету на п.р. ще більше перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), а граничний обсяг державного боргу на 31.12.2023 – граничну величину загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець поточного бюджетного періоду, визначену частиною другою статті 18 Кодексу (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), хоча дію цих норм Кодексу зупинено на 2023 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону та зазначене обмеження боргу згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
У додатку № 4 до законопроекту № 8399 /щодо змін до додатка № 8 до Закону/ щодо реалізації інвестиційного проекту «Відбудова пріоритетних інфраструктурних об’єктів (мостів)» передбачено залучення кредиту від Уряду Великобританії загальним обсягом 30795 тис. євро, що може потребувати уточнення, оскільки Законом України від 18.10.2022 № 2675-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» передбачено подібний інвестиційний проект за рахунок кредиту від Уряду Великобританії загальним обсягом 30000 тис. фунтів стерлінгів.
3. Щодо передбаченого законопроектом № 8399 збільшення видатків на оплату праці для Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на 79,1 млн грн (в межах видатків, передбачених за бюджетною програмою 5991010) варто відмітити, що до Комітету надійшло звершення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини /лист від 04.01.2023 № 25.2/23/51.1/ з аналогічною пропозицією. Зокрема, у зверненні зазначається, що у зв’язку з розширенням напрямів діяльності Секретаріату внаслідок воєнної агресії РФ проти України збільшено кількість регіональних представництв для забезпечення здійснення парламентського контролю та забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина по всій території України, тому у 2022 р. штатна чисельність Секретаріату збільшена з 382 до 458 осіб, при цьому на 2023 р. при прийнятті Закону збільшено видатки споживання на 96,6 млн грн, але в межах таких видатків не збільшено відповідні видатки на оплату праці.
4. Законопроектом № 8399 пропонується зупинити на 2023 р. дію окремих норм Закону України від 13.12.2022 № 2849-IX «Про медіа» (який набирає чинності 31.03.2023), що стосуються фінансового забезпечення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення /далі – Нацрада/, а саме:
абзацу першого частини четвертої статті 78 (щодо встановлення посадового окладу члена Нацради в розмірі 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на 1 січня календарного року, та пропорційно до такого окладу з коефіцієнтами 1,3 і 1,2 відповідно посадового окладу голови Нацради та першого заступника голови, заступника голови, відповідального секретаря Нацради). Згідно з цією нормою посадовий оклад члена Нацради у п.р. має становити 157.650 грн, а Голови Нацради – 204.945 грн, зважаючи, що статтею 7 Закону з 01.01.2023 відповідний прожитковий мінімум встановлено у розмірі 2102 грн. Згідно з чинною наразі нормою (частиною одинадцятою статті 7 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення») посадовий оклад голови Нацради становить 12 відповідних прожиткових мінімумів (у п.р. – 25.224 грн), першого заступника голови Нацради – 11,5, заступника голови та відповідального секретаря Нацради – 11, члена Нацради – 10 відповідних прожиткових мінімумів (у п.р. – 21.020 грн);
частини одинадцятої статті 84 (щодо визначення розміру посадових окладів державних службовців апарату на рівні 3 розмірів посадового окладу, встановленого Кабінетом Міністрів України для державних службовців, які займають відповідні посади Секретаріату Кабінету Міністрів України). Пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону зупинено на 2023 р. дію аналогічної норми, передбаченої частиною дев’ятою статті 12 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», але цей Закон втрачає чинність з 31.03.2023;
абзацу другого частини першої статті 89 (щодо фінансування діяльності Нацради на рівні не менше 0,022% доходів загального фонду державного бюджету за попередній рік). На п.р. Законом видатки державного бюджету на функціонування Нацради визначено за бюджетною програмою 6441010 у сумі 159,3 млн грн, а згідно з цією нормою такі видатки мали б становити 328 млн грн, тобто в 2 раза більше (зважаючи, що за 2022 р. доходи загального фонду надійшли у сумі 1.491.091,1 млн грн). Крім того, ця норма не узгоджується з вимогами частини другої статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків) та нормами Кодексу;
пункту 1 частини другої статті 89 (щодо визначення додатковими джерелами фінансового забезпечення Нацради, що зараховуються до спеціального фонду Нацради, коштів в обсязі не менше 4% фактичних надходжень від плати за користування радіочастотним спектром України за поточний рік). Ця норма не відповідає вимогам Кодексу, насамперед, частині п’ятій статті 13 (згідно з якою розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Кодексом та законом про державний бюджет) та пункту 16 частини другої статті 29 Кодексу (згідно з яким рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України належить до доходів загального фонду державного бюджету), а також не врахована на 2023 р. у Законі.
Таким чином, вищезгадані норми Закону України «Про медіа» не забезпечені фінансовими ресурсами державного бюджету і відповідно їх реалізація не передбачена на 2023 р. у Законі, а також деякі з цих норм не відповідають нормам Конституції України та Кодексу, відтак запропоноване зупинення дії цих норм на 2023 р. спрямовано на дотримання збалансованості державного бюджету та вбачається обґрунтованим.
Разом з тим, на думку ГНЕУ, до прийняття рішення про зупинення приписів щодо фінансового забезпечення та відповідної незалежності Нацради слід підходити з урахуванням Директиви 2010/13/ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, якою передбачено, що «держави-члени повинні забезпечити наявність у національних регуляторних органів будь-якого рівня адекватних фінансових та людських ресурсів для ефективного виконання покладених на них функцій та для сприяння роботі ERGA» (параграф 4 ст. 30).
5. Планові показники залучення кредитів від ЄІБ до спеціального фонду державного бюджету на 2022 р. для реалізації інвестиційних проектів (про залишки за якими йдеться у передбаченій законопроектом № 8399 новій статті 34 Закону) визначені у додатку № 8 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» та уточнені шляхом збільшення згідно з розпорядженням КМУ від 19.08.2022 № 724-р «Про відображення очікуваних надходжень у 2022 році за позиками, залученими Україною від Європейського інвестиційного банку», звіту щодо фактичних показників наразі немає, натомість на офіційному сайті Мінфіну розміщено інформацію про вибірку (залучення) кредитів від ЄІБ у 2022 р. та є звітні дані про здійснення витрат державного бюджету за 2022 рік за бюджетними програмами, пов’язаними з реалізацією цих інвестиційних проектів, зокрема щодо інвестиційних проектів:
«Проект модернізації української залізниці»: план – 294,08 млн грн, уточнений план – 3.850 млн грн (збільшено на 3.555,92 млн грн), вибрано – 100 млн євро, витрати за бюджетною програмою 3101620 не проводилися;
«Підвищення безпеки автомобільних доріг в містах України»: план – 340 млн грн, уточнений план – 1.925 млн грн (збільшено на 1.585 млн грн), вибрано – 50 млн євро, витрати за бюджетною програмою 3101630 не проводилися;
«Міський громадський транспорт України II»: план – 205,92 млн грн, уточнений план – 3.850 млн грн (збільшено на 3.644,08 млн грн), вибрано – 100 млн євро, витрати за бюджетною програмою 3101630 – 373,8 млн грн;
«Програма розвитку муніципальної інфраструктури України»: план – 500 млн грн, уточнений план – 3.850 млн грн (збільшено на 3.350 млн грн), вибрано – 100 млн євро, витрати за бюджетною програмою 2751640 – 0,9 млн грн;
«Енергоефективність громадських будівель в Україні»: план – 1,68 млн грн, уточнений план – 7.700 млн грн (збільшено на 7.698,32 млн грн), вибрано – 200 млн євро, витрати за бюджетною програмою 2751660 не проводилися;
«Вища освіта України»: план – 200 млн грн, уточнений план – 1.925 млн грн (збільшено на 1.725 млн грн), вибрано – 50 млн євро, витрати за бюджетною програмою 2201610 – 24,05 млн грн.
Таким чином, на кінець 2022 р. утворилися значні залишки коштів за наданими у минулому році кредитами від ЄІБ для реалізації вищенаведених інвестиційних проектів.
Щодо можливості спрямування таких залишків за рішенням Кабінету Міністрів України на напрями, передбачені у новій статті 34 Закону, слід зауважити, що:
виникає питання: чи зазначене узгоджується з умовами відповідних фінансових угод між Україною та ЄІБ або потребує внесення до них змін. Зокрема ГНЕУ звертає увагу, що за змістом відповідних фінансових угод ними передбачено цільове використання коштів для реалізації конкретних проектів, відтак спрямування залишків таких коштів Урядом, по суті, в односторонньому порядку на інші цілі може містити ризики порушення Україною взятих правових зобов’язань;
пункт 2 розділу ІІ законопроекту № 8399 (яким Кабінету Міністрів України доручається вжити заходів щодо зарахування результатів використання таких коштів у досягнення цілей відповідних інвестиційних проектів) є недостатньо зрозумілим за своїм змістом та, на думку ГНЕУ, виникають питання щодо можливості і способу реалізації цього пункту;
у додатку № 8 до Закону передбачено залучення у 2023 р. кредитів від ЄІБ на реалізацію вищенаведених інвестиційних проектів, відтак відповідно до частини другої статті 16 Кодексу (згідно з якою кошти для реалізації таких інвестиційних проектів передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів) та частини другої статті 57 Кодексу (згідно з якою на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення) такі залишки мали б спрямовуватися на реалізацію вищенаведених інвестиційних проектів;
за висновком ГНЕУ пропозиція щодо надання права Кабінету Міністрів України спрямовувати кошти на «поворотній або безповоротній основі» не передбачає законодавчого регулювання порядку та підстав їх надання, в т.ч. визначення, в яких випадках кошти надаються на поворотній, а в яких на безповоротній основі, що не відповідає принципу правової визначеності та може містити корупційні ризики.
6. Передбаченою законопроектом № 8399 новою редакцією статті 33 Закону пропонується залучення до спеціального фонду державного бюджету кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій та коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, не передбачених у Законі, із спрямуванням на реалізацію інвестиційних проектів чи програм та заходів у рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим з Комітетом (тобто без внесення змін до Закону). Водночас передбачається, що з метою відображення надходження у 2023 р. таких коштів здійснюється коригування відповідних показників доходів, фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, переліку кредитів (позик), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету у 2023 р. від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, визначених Законом.
Таке положення не узгоджується з нормами Кодексу, зокрема з:
частинами першою і другою статті 16 (згідно з якими державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про державний бюджет, з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду, кредити (позики) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів відносяться до державних зовнішніх запозичень, кошти для реалізації таких інвестиційних проектів передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів);
частиною першою статті 18 (згідно з якою граничний обсяг державного боргу визначається законом про державний бюджет);
частиною першою статті 40 (згідно з якою законом про державний бюджет мають визначатися, серед іншого, загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету, граничний обсяг річного дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також у додатку до закону – доходи і фінансування державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету, перелік кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів).
Зважаючи на низький рівень залучення відповідних кредитів на реалізацію інвестиційних проектів та використання таких коштів у попередніх роках (включаючи 2022 р., в якому залучено 48 млрд грн, або 50,7% затвердженого плану), а також тривалий період процедури залучення зазначених кредитів (починаючи з прийняття рішення Урядом щодо доцільності залучення відповідного кредиту, часу на укладання міжнародного договору до моменту безпосереднього надходження коштів до державного бюджету та їх використання), постає питання щодо доцільності внесення на початку року запропонованих змін до статті 33 Закону.
Поряд з тим, у статті 4 Закону є норма, якою дозволяється Уряду збільшувати надходження відповідних кредитів і витрат на реалізацію інвестиційних проектів (виходячи з очікуваних надходжень), перерозподіляти такі витрати в межах переліку кредитів та інвестиційних проектів, визначених у додатку № 8 до Закону. При цьому законопроектом № 8399 передбачається уточнити зазначений перелік (шляхом внесення змін до додатка № 8 до Закону), доповнивши його новими кредитами та інвестиційними проектами.
7. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту № 8399 новою статтею 35 Закону надається субпозичальникам можливість відстрочення платежів за субкредитами на таких самих умовах, які надаються країнами-кредиторами державі Україна або Уряду України, як виняток з положень частини тринадцятої статті 17 Кодексу (згідно з якою забороняється реструктуризація заборгованості суб’єктів господарювання перед державою (АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою) за кредитами (позиками), залученими державою (АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою)).
Таке положення спрямовано на пом’якшення для відповідних суб’єктів господарювання економічних наслідків війни РФ проти України, однак може призвести у п.р. до недоотримання коштів від повернення кредитів, наданих суб’єктам господарювання, до державного та/або місцевих бюджетів, у разі прийняття відповідного рішення Уряду.
Водночас з приводу надання дозволу Мінфіну за рішенням Кабінету Міністрів України відстрочувати платежі за заборгованістю суб'єктів господарювання перед АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою за кредитами (позиками), залученими АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою, виникає питання щодо відповідності такого положення принципу самостійності бюджетної системи України, визначеному пунктом 3 частини першої статті 7 Кодексу (згідно з яким державний бюджет та місцеві бюджети є самостійними), та щодо доцільності такого положення, оскільки в обґрунтуванні нової статті 35 Закону наводяться заходи щодо врегулювання платежів з обслуговування саме державного боргу. ГНЕУ вважає дискусійним підхід щодо надання Мінфіну як органу виконавчої влади повноваження щодо відстрочення платежів за кредитами (позиками), залученими органами місцевого самоврядування, у контексті відповідності принципам місцевого самоврядування, зокрема, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами (ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Крім того, вбачається зайвою частина друга нової статті 35 Закону (щодо порядку сплати нарахованої плати за надання державою (АР Крим, обласною радою чи міською територіальною громадою) кредиту (позики) у разі такого відстрочення), оскільки відповідне питання має врегульовуватися відповідно до частини першої цієї статті (в якій йдеться про відстрочення графіку платежів на умовах договорів про відстрочення такого графіку).
8. Загалом бюджетні показники у законопроекті № 8399 є збалансованими.
У супровідних матеріалах до законопроекту № 8399 наведено стислі пояснення щодо перерозподілу/передачі витрат державного бюджету, додаткових надходжень і витрат спеціального фонду державного бюджету та більшості положень законопроекту № 8399, але не надано розрахунків щодо змін бюджетних показників та пояснень щодо окремих текстових статей, хоча частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), на що також звертають увагу ГНЕУ і Мінфін.
При цьому ГНЕУ зауважує, що до законопроекту № 8399 слід було б надати додаткову інформацію, зокрема щодо: можливості забезпечення додаткових надходжень бюджету від ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, здійснення зовнішніх запозичень; спроможності повернення коштів Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття (новий пункт 6 статті 13 Закону); реальної потреби у перегляді напрямів використання коштів спеціального фонду державного бюджету (зміни до статей 12, 14, 30 Закону), обсягу фінансового забезпечення пропонованих бюджетних програм (зміни до додатка № 3 до Закону). Щодо повернення коштів Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття слід відмітити, що у бюджеті цього Фонду на 2023 рік (затвердженому постановою КМУ від 31.01.2023 № 85) передбачено повернення зазначених коштів у сумі 1.277 млн грн, як і пропонується у законопроекті №8399.
9. Окремі положення законопроекту № 8399 потребують техніко-юридичного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, бюджетної методології та усунення певних неточностей, на що теж вказує ГНЕУ і Мінфін, зокрема необхідно:
у змінах до статті 12 Закону уточнити вираз «залишок коштів, який утворився на 1 січня 2023 року та не використаний у 2022 році» для усунення внутрішньої суперечності, а також у змінах до пункту 7 цієї статті ГНЕУ пропонує обмежитися посиланням на новий пункт 7-1 цієї ж статті, а не на абзац 4 статті 30 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік»;
у змінах до статті 30 Закону та найменуванні нової бюджетної програми «Фінансування заходів з розвитку аеродромної інфраструктури, у тому числі завершення будівництва, реконструкції аеродромної та енергетичної інфраструктури, задіяної у забезпеченні належного функціонування Міжнародного аеропорту "Львів" імені Данила Галицького, та фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм» (код 3111320) слово «фінансування» замінити словами «фінансове забезпечення» (оскільки згідно з пунктом 51 частини першої статті 2 Кодексу термін «фінансування бюджету» в бюджетному законодавстві застосовується в іншому значенні) з редакційним уточненням відповідних положень;
удосконалити редакцію нової статті 34 Закону в частині виключення слів «від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів» (які є зайвими, оскільки у цій статті йдеться лише про кредити від ЄІБ для реалізації визначених інвестиційних проектів) та упорядкування напрямів використання відповідних коштів з метою однозначного застосування відповідного положення;
у частині першій нової статті 35 Закону слова «цього Кодексу» замінити словами «Бюджетного кодексу України» для правильності відповідного припису (оскільки йдеться саме про відповідну норму Кодексу), а слова «відповідної (позики) наданої» – словами «відповідного кредиту (позики), наданого» для виправлення редакційної неточності;
внести інші редакційні і техніко-юридичні поправки до положень законопроекту № 8399 для забезпечення юридичної чіткості норм.
10. Мінфін з урахуванням пропозицій МОЗу пропонує під час доопрацювання законопроекту № 8399 у додатку № 3 до нього уточнити розподіл видатків спеціального фонду за бюджетною програмою «Відновлення і розвиток стійкої національної моделі медичної галузі України» (код 2301630), передбачивши видатки споживання в сумі 116,74 млн грн, видатки розвитку – 415,26 млн грн (законопроектом № 8399 передбачено відповідно 136,74 млн грн і 395,26 млн грн), та бюджетною програмою «Поліпшення охорони здоров’я на службі у людей» (код 2301610), передбачивши зменшення видатків споживання на 45 млн грн і видатків розвитку на 65 млн грн порівняно з чинними показниками Закону (замість передбаченого законопроектом № 8399 зменшення на 65 млн грн і 45 млн грн відповідно).
11. Оновлене Мінінфраструктури з метою стабільного функціонування енергетичної сфери, дотримання вимог Закону України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування» і стабільного проходження опалювального сезону просить розглянути можливість передбачити у Законі додаткову потребу у фінансовому забезпеченні компенсації заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води у сумі 36 млрд грн шляхом відкриття нової бюджетної програми відповідно до наданих Мінрегіоном пропозицій.
Щодо порушеного питання необхідно зазначити, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (із змінами, внесеними законами від 29.07.2022 № 2481-ІХ і від 19.10.2022 № 2700-ІХ) за спеціальним фондом державного бюджету передбачено субвенцію місцевим бюджетам на компенсацію різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води згідно із Законом України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування», послуги з централізованого постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), послуги з централізованого водопостачання і централізованого водовідведення згідно із Законом України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення» у сумі 14 млрд грн за рахунок надходжень в рамках програм допомоги ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, яка надається з метою фінансового забезпечення заходів, спрямованих на врегулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування. Постановою КМУ від 20.12.2022 № 1403 затверджено порядок та умови надання у 2022 р. цієї субвенції, включаючи її розподіл між місцевими бюджетами. Однак у 2022 р. ця субвенція не була надана у зв’язку із неотриманням відповідних надходжень, на що теж звертає увагу оновлене Мінінфраструктури.
Порушене питання стосується змін до Закону, але не є безпосереднім предметом регулювання саме законопроекту № 8399. Поряд з тим, при подальшому доопрацюванні законопроекту № 8399 може виникнути необхідність врегулювання у Законі інших важливих питань, які також не були предметом регулювання законопроекту № 8399.
У зв’язку з цим потрібно звернути увагу на вимоги частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, якою визначено, що: пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту, який прийнятий Верховною Радою за основу; головний комітет може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні, такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту.
12. Верховна Рада України може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, відтак у разі їх прийняття до розгляду законопроекту № 8399 залежно від сутності внесених змін до Закону окремі положення та показники законопроекту № 8399 можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» (реєстр. № 8399 від 30.01.2023), поданий народними депутатами України Підласою Р. А., Корнієнком О. С. та іншими:
включити до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання, визначити невідкладним та скоротити строки внесення альтернативних законопроектів до початку розгляду питання;
за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та доручити Комітету доопрацювати до другого читання зазначений законопроект з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи, пропозицій, висловлених у висновку Комітету від 7 лютого 2023 року відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, скоротивши строк подання таких пропозицій і поправок наполовину.
При цьому, керуючись частиною першою статті 116 Регламенту Верховної Ради України, звернутися до Голови Верховної Ради України з проханням на пленарному засіданні під час розгляду законопроекту за реєстр. № 8399 у першому читанні оголосити про необхідність внесення пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень у тексті зазначеного законопроекту, його інших структурних частин та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні та відповідають предмету правового регулювання зазначеного законопроекту.