Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 23 лютого 2023 року розглянув проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо використання коштів з рахунків на підтримку України (реєстр. № 8433 від 07.02.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо використання коштів з рахунків на підтримку України за реєстр. № 8433 від 07.02.2023 /далі – законопроект № 8433/.
Законопроектом № 8433 розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ доповнюється новим пунктом 56, яким передбачається установити, що:
як виняток з положень частини дев’ятої статті 13, частини третьої статті 29 і частини четвертої статті 30 Кодексу, протягом воєнного стану та бюджетного періоду, що настає за роком, в якому припинено або скасовано цей стан, за рішенням Кабінету Міністрів України головні розпорядники коштів державного бюджету /далі – головні розпорядники/ можуть відкривати рахунки в Національному банку України /далі – НБУ/ для збору добровільних внесків від фізичних та юридичних осіб приватного права та/або публічного права для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України з особливим режимом використання цих коштів; такі кошти є джерелами формування спеціального фонду державного бюджету у частині доходів, визначених пунктами 2-1 або 3 частини третьої статті 9 Кодексу, та обліковуються, розподіляються і використовуються відповідно до порядків, визначених Кабінетом Міністрів України;
як виняток з положень частини другої статті 10, статті 23 Кодексу, за рішенням Кабінету Міністрів України може здійснюватися розподіл та перерозподіл таких коштів, джерелом яких є доходи, визначені пунктом 3 частини третьої статті 9 Кодексу, між головними розпорядниками з урахуванням їх цільового призначення з відкриттям нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам;
як виняток з положень частини другої статті 57 Кодексу, залишки таких коштів зберігаються на рахунках спеціального фонду головних розпорядників до повного їх використання у наступних бюджетних періодах з урахуванням їх цільового призначення.
Водночас, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту № 8433 пропонується визначити, що залишки таких коштів, що утворилися до набрання чинності відповідним законом (йдеться про законопроект № 8433 після його прийняття), класифікуються як кошти спеціального фонду державного бюджету для їх подальшого використання відповідно до пункту 56 Кодексу.
Згідно з пояснювальною запискою реалізація законопроекту № 8433 сприятиме створенню правових механізмів для визначення джерелами формування спеціального фонду державного бюджету та використання коштів, зарахованих на рахунки, відкриті у НБУ для головних розпорядників, у вигляді добровільних внесків від фізичних та юридичних осіб приватного права та/або публічного права для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України з особливим режимом використання таких коштів.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 8433, опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 8433 до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 8433 у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 8433 (лист від 14.02.2023 № 16/03-2023/30422 (1113757)) вважає за доцільне висловити щодо нього окремі міркування, зауваження та пропозиції.
Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму висновку до законопроекту № 8433 (лист від 18.02.2023 № 04310-01-2/4788) зазначає, що його підтримує.
НБУ у своєму висновку до законопроекту № 8433 (лист від 17.02.2023 № 18-0010/11333) зазначає, що підтримує необхідність унормування у Кодексі порушеного законопроектом № 8433 питання, водночас вважає, що законопроект № 8433 потребує доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроекту № 8433.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект № 8433, проаналізовано отримані експертні висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Порушені законопроектом № 8433 питання у 2022 році унормовані у законодавстві України певним чином.
Так, з метою акумуляції коштів для відновлення економіки, об’єктів інфраструктури, підтримки вітчизняного бізнесу, які постраждали внаслідок військової агресії РФ проти України, Урядом уповноважено на відкриття у НБУ 4 рахунків, на які зараховуються кошти внесків від фізичних та юридичних осіб: Мінекономіки – «Фонд відновлення та трансформації економіки» і «Фонд підтримки малого та середнього бізнесу», Мінфін – «Фонд обслуговування та погашення державного боргу», Мінфраструктури – «Фонд відновлення зруйнованого майна та інфраструктури» /розпорядження КМУ від 05.03.2022 № 202-р/. Порядок використання коштів з рахунка «Фонд відновлення зруйнованого майна та інфраструктури» затверджено постановою КМУ від 29.07.2022 № 879, а з рахунка «Фонд підтримки малого та середнього бізнесу» – постановою КМУ від 12.10.2022 № 1156.
Урядом затверджено порядок використання офіційних рахунків на підтримку України «United24» та доручено деяким іншим міністерствам за погодженням з НБУ забезпечити відкриття поточних рахунків для надходження коштів у національній та іноземній валюті від фізичних та юридичних осіб, резидентів і нерезидентів як благодійна пожертва, гуманітарна допомога, гранти та дарунки для задоволення потреб відповідної галузі /постанова КМУ від 19.04.2022 № 472 (із змінами)/. Зокрема, визначено відкриття рахунків:
– для збору коштів на підтримку Збройних Сил, передбачивши, що кошти із зазначеного рахунка використовуються Міноборони, а також можуть використовуватися СБУ, МВС, Національною поліцією, Адміністрацією Держприкордонслужби, ДСНС, Національною гвардією, Адміністрацією Держспецзв’язку та іншими державними органами, що здійснюють керівництво військовими формуваннями та правоохоронними органами, іншими державними органами, задіяними у протидії збройній агресії проти України, за погодженням з Міноборони. При цьому не передбачено окремого порядку використання цих коштів, а установлено, що кошти із зазначеного рахунка використовуються для фінансового забезпечення заходів, пов’язаних з відсіччю збройної агресії РФ проти України, зокрема закупівлі форми, одягу, засобів захисту, аптечок;
– Мінсоцполітики для надання гуманітарної допомоги українцям, постраждалим від російської агресії (в порядку, встановленому постановою КМУ від 07.03.2022 № 220 /який втратив чинність на підставі постанови КМУ від 21.10.2022 № 1195/);
– МОЗ для задоволення потреб охорони здоров’я (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 26.04.2022 № 491);
– Мінцифри для забезпечення протидії інформаційним загрозам з боку держави-агресора, кіберзахисту, відновлення та розвитку цифрової інфраструктури держави (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 01.07.2022 № 751);
– МОН для задоволення потреб освіти і науки (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 08.11.2022 № 1256);
– МКІП для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 17.05.2022 № 616);
– Мінмолодьспорт для задоволення потреб фізичної культури і спорту, молодіжної політики (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 07.06.2022 № 655);
– Мінветеранів для забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 02.09.2022 № 980);
– Мінреінтеграції для задоволення потреб евакуйованих осіб із населених пунктів, що розташовані в районах проведення воєнних (бойових) дій (можливих бойових дій), у безпечні райони, та осіб, які проживають в деокупованих населених пунктах (порядок використання коштів затверджено постановою КМУ від 21.10.2022 № 1195).
Відповідно до Указу Президента України від 17.05.2022 № 344 «Про невідкладні заходи щодо об'єднання зусиль для підтримки України» Уряду доручено забезпечити запровадження в рамках національної платформи «UNITED 24» «єдиного вікна» для пожертв від благодійних організацій, міжнародних партнерів та громадян з метою підтримки України, зокрема за такими напрямками, як: допомога Збройним Силам України; гуманітарна, медична допомога і допомога дітям; відновлення інфраструктури; цифрова та інформаційна протидія збройній агресії.
Урядом затверджено Положення про Єдиний державний вебпортал для збору пожертв на підтримку України «United24» та доручено Мінцифри забезпечити створення та введення в експлуатацію цього вебпорталу /постанова КМУ від 03.05.2022 № 516/, на якому, серед іншого, передбачається висвітлювати інформацію щодо використання коштів з офіційних рахунків для пожертв на підтримку України «United24».
Законом України від 27.07.2022 № 2463-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей діяльності фінансового сектору у зв’язку із введенням воєнного стану в Україні», серед іншого, уповноважено НБУ вести під час особливого періоду у визначеному ним порядку рахунки державних органів, призначені для забезпечення потреб держави у відсічі збройної агресії проти України або ліквідації збройного конфлікту та ліквідації їх наслідків, а також для благодійних пожертв та гуманітарної допомоги (доповнення частини першої статті 42 Закону України «Про Національний банк України» новим пунктом 16-1).
До речі, у минулому році Комітет за підсумками розгляду Висновку Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2022 рік у першому кварталі та інформації щодо поточного стану виконання державного бюджету у 2022 р. рекомендував Кабінету Міністрів України визначити єдині підходи до обліку, розподілу і використання коштів, що зараховуються на поточні (спеціальні) рахунки в НБУ для надходження внесків (пожертв) від фізичних та юридичних осіб згідно з відповідними урядовими рішеннями, та у разі необхідності забезпечити нормативно-правове врегулювання цього питання.
Отже, законопроектом № 8433 пропонується на законодавчому рівні унормувати питання обліку, розподілу і використання коштів, що надходять на офіційні рахунки для пожертв на підтримку України, з урахуванням чинного нормативно-правового забезпечення такого питання.
2. У пояснювальній записці до законопроекту № 8433 в частині фінансово-економічного обґрунтування вказано, що реалізація законопроекту № 8433 не потребує додаткових коштів з державного чи місцевих бюджетів та здійснюватиметься в межах відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду державного бюджету.
Водночас, відповідно до висновка Мінфіну зарахування до спеціального фонду державного бюджету зазначених коштів впливатиме на надходження та витрати державного бюджету у поточному та наступних бюджетних періодах, при цьому оцінити вплив запропонованих норм на показники бюджету неможливо з огляду на добровільний характер внесків від фізичних та юридичних осіб приватного права та/або публічного права, які надходять на вищезазначені рахунки.
Разом з тим, згідно з частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету, належить додати фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), про що також зауважує ГНЕУ.
Зокрема, не наведено інформації про обсяги коштів, зазначених у законопроекті № 8433, що надійшли на рахунки, відкриті у НБУ відповідним головним розпорядникам, та стан їх використання (із зазначенням залишків таких коштів), при тому що пожертви на підтримку України почали надходити на окремі із згаданих рахунків починаючи з березня 2022 року. ГНЕУ теж звертає увагу, що до законопроекту № 8433 слід надати обґрунтування щодо: поточного обсягу надходжень коштів на відповідні рахунки, в т.ч. у розрізі головних розпорядників; поточних напрямів та обсягів використання коштів, в т.ч. враховуючи, що лише наразі пропонується законодавчий механізм використання відповідних коштів; поточних залишків коштів, що утворилися на відповідних рахунках головних розпорядників тощо.
Щодо відповідної інформації на запит Комітету Мінфін повідомив, що за інформацією, наданою головними розпорядниками, які відкрили рахунки в НБУ для збору таких добровільних внесків (а саме: Мінекономіки, Мінінфраструктури, МКІП, Мінмолодьспорт, МОН, МОЗ, Мінсоцполітики, Мінветеранів, Мінцифри, Мінреінтеграції, Мінфін), станом на 01.02.2023 (починаючи з 2022 р.) загальний обсяг надходжень зазначених коштів становив 2898,3 млн грн, з них використано 1824,3 млн грн (або 62,9% отриманих коштів), залишок зазначених коштів – 1074 млн грн.
НБУ на запит Комітету поінформував, що відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність», зокрема, до банківської таємниці належать відомості про банківські рахунки клієнтів, інформація про операції, проведені на користь чи за дорученням клієнта, вчинені ним правочини, тому запитувана інформація може бути надана безпосередньо власникам цих рахунків – державним органам, рахунки яких відкриті у НБУ. Разом з тим, на офіційному сайті НБУ вказано, що станом на 01.02.2023: із спеціального рахунку, який НБУ відкрив для підтримки сил оборони, перераховано на потреби оборони майже 23 млрд грн, залишок коштів на цьому спецрахунку становив понад 1 млрд грн; із спеціального рахунку, відкритого НБУ для гуманітарних потреб, перераховано понад 845 млн грн, залишок коштів на цьому спецрахунку становив понад 72,5 млн грн.
3. Положення абзацу четвертого розділу І законопроекту № 8433, згідно з яким відповідні кошти є джерелами формування спеціального фонду державного бюджету у частині доходів, визначених пунктами 2-1 або 3 частини третьої статті 9 Кодексу, не містить юридичної чіткості, що може ускладнити подальше правове застосування, оскільки не зрозуміло, як визначатиметься, на який вид доходу (власні надходження бюджетних установ /пункт 2-1 частини третьої статті 9 Кодексу/ чи інші неподаткові надходження /пункт 3 частини третьої статті 9 Кодексу/) будуть зараховуватися такі кошти. ГНЕУ зауважує про некоректність відповідного припису, адже йдеться про одні й ті ж кошти, при цьому відмічаючи, що виникає питання, яким чином розмежовуватимуться отримані внески між власними надходженнями бюджетних установ та іншими неподатковими надходженнями, що є важливим, зважаючи, що абзацами третім і четвертим нового пункту 56 розділу VI Кодексу встановлюється різний режим розподілу відповідних коштів.
Окремо слід зауважити, що у затверджених Урядом порядках використання коштів з рахунків за відповідними напрямами (про які вище зазначено) передбачено, що головний розпорядник перераховує кошти з його поточного рахунка, відкритого в НБУ, на рахунки одержувачів коштів, а якщо одержувач коштів є бюджетною установою, кошти перераховуються на рахунки, відкриті в органах Казначейства за кодом бюджетної класифікації 25020200 «Надходження, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів, у тому числі заходів з відчуження для суспільних потреб земельних ділянок та розміщених на них інших об’єктів нерухомого майна, що перебувають у приватній власності фізичних або юридичних осіб», для використання в установленому порядку. Тому наразі до спеціального фонду державного бюджету (на рахунки, відкриті в органах Казначейства) зараховується лише частина добровільних внесків від фізичних та юридичних осіб, що надходять на рахунки, відкриті у НБУ відповідним головним розпорядникам, тобто тільки у разі використання таких коштів бюджетними установами. Зазначене не у повній мірі узгоджується з принципами бюджетної системи, визначеними пунктами 1 і 4 частини першої статті 7 Кодексу, а саме: принципом єдності (що забезпечується єдиною правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності) та принципом повноти (до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування).
Натомість згідно із законопроектом № 8433 відповідні кошти є коштами спеціального фонду державного бюджету, що унеможливить в подальшому їх облік і використання поза бюджетом. Разом з тим, доцільно розглянути можливість удосконалення положень законопроекту № 8433 з метою однозначного їх трактування, передусім в частині обов’язковості казначейського обслуговування відповідних коштів та дотримання визначених бюджетним законодавством процедур здійснення витрат за рахунок таких коштів.
4. Потребує додаткового опрацювання питання щодо визначення виду доходу бюджету (згідно з бюджетною класифікацією), до якого належить віднести вказані у законопроекті № 8433 добровільні внески від фізичних та юридичних осіб. Зокрема, включення таких коштів до складу власних надходжень бюджетних установ вбачається дискусійним, оскільки зазначені внески надходять на визначену мету (щодо задоволення потреб певної галузі), а не безпосередньо для конкретної бюджетної установи цієї галузі.
ГНЕУ теж вбачає дискусійним у правовому відношенні кваліфікацію відповідних коштів як власних надходжень бюджетних установ, оскільки йдеться про спрямування вказаних коштів на потреби держави, а не за напрямами, визначеними частиною четвертою статті 13 Кодексу.
Водночас ГНЕУ вважає некоректним класифікувати відповідні кошти в цілому і як «інші неподаткові надходження» (в значенні пункту 3 частини третьої статті 9 Кодексу), яке є узагальнюючим поняттям для всіх неподаткових надходжень, які не передбачені пунктами 1, 2 і 2-1 частини третьої статті 9 Кодексу, оскільки йдеться про чітко визначене джерело надходжень.
У зв’язку з цим, на думку ГНЕУ, відповідні кошти доцільно розглядати як окреме нове тимчасове джерело неподаткового характеру фінансового забезпечення виконання окремих функцій держави, що відповідно передбачає встановлення нового виду доходу державного бюджету.
5. НБУ зазначає, що пропоновані законопроектом № 8433 положення мають узгоджуватися з нормами пункту 16-1 частини першої статті 42 Закону України «Про Національний банк України» та не допускати різного тлумачення в частині переліку суб’єктів, які матимуть можливість відкривати рахунки в НБУ, і цільового призначення таких рахунків. Аналогічне зауваження міститься у висновку ГНЕУ.
Також НБУ звертає увагу, що пунктом 16-1 частини першої статті 42 Закону України «Про Національний банк України» чітко передбачено строк ведення НБУ вищевказаних рахунків – протягом особливого періоду, проте згідно із законопроектом № 8433 залишки коштів зберігаються на рахунках спеціального фонду державного бюджету головних розпорядників до повного їх використання у наступних бюджетних періодах з урахуванням їх цільового призначення. Отже, на думку НБУ, існує ймовірність наявності залишків коштів на таких рахунках після завершення особливого періоду, однак у НБУ не буде правових підстав для ведення цих рахунків. В свою чергу ГНЕУ відмічає, що відповідне положення законопроекту № 8433 не враховує ситуацію, коли матиме місце відсутність у наступному бюджетному періоді потреби у здійсненні відповідних витрат з урахуванням цільового призначення коштів.
6. ГНЕУ висловлює деякі інші міркування і зауваження щодо законопроекту № 8433, насамперед:
при вирішенні порушеного у законопроекті № 8433 питання вбачається доцільним перегляд практики продовження в умовах воєнного часу, по суті, «ручного» управління бюджетними коштами, без опосередкування законом про державний бюджет, що звужує контроль Парламенту за такими коштами та, як наслідок, може негативно позначитися на ефективності їх використання, мати корупційні ризики, принаймні такий підхід мав би бути застосований стосовно коштів, щодо яких не передбачено терміновості використання і які цілком можуть використовуватися в рамках загальної стратегії та відповідних механізмів фінансового забезпечення заходів щодо подолання наслідків війни на консолідованій основі;
в абзаці третьому нового пункту 56 розділу VI Кодексу (на відміну від абзацу четвертого цього ж пункту) не передбачено прямої вимоги щодо використання коштів з урахуванням їх цільового призначення.
7. Згідно з Порядком використання офіційних рахунків для пожертв на підтримку України «United24» (затвердженим постановою КМУ від 19.04.2022 № 472) інформація про використання коштів з офіційних рахунків подається до Мінцифри за визначеною формою: не рідше ніж один раз на три дні – Міноборони, МОЗ, Мінсоцполітики, МКІП, Мінветеранів, МОН; щотижня – Мінінфраструктури, Мінрегіоном, Мінмолодьспортом; Мінцифри узагальнює та оприлюднює відповідну інформацію на Єдиному державному вебпорталі для збору пожертв на підтримку України «United24».
На зазначеному вебпорталі оприлюднюються звітні дані щодо надходження і використання коштів лише за трьома спеціальними рахунками, відкритими в НБУ: для підтримки Збройних Сил України; на забезпечення потреб охорони здоров’я; на підтримку Фонду відновлення зруйнованого майна та інфраструктури. При цьому такі дані є невпорядкованими, зокрема не оприлюднюються загальні обсяги коштів на звітну дату, що надійшли на спеціальний рахунок, використані, залишилися невикористаними.
Крім того, тільки у деяких затверджених Урядом порядках використання коштів з рахунків за відповідними напрямами /постанови КМУ від 29.07.2022 № 879, від 12.10.2022 № 1156, від 08.11.2022 № 1256/ передбачено норму, згідно з якою складення та подання фінансової і бюджетної звітності про використання бюджетних коштів, а також контроль за цільовим та ефективним витрачанням бюджетних коштів здійснюються в установленому законодавством порядку. Однак у бюджетній звітності надходження і використання відповідних коштів, що надходять з рахунків у НБУ, окремо не відображаються.
Враховуючи наведене, з метою забезпечення прозорості спрямування зазначених у законопроекті № 8433 коштів та здійснення належного контролю за їх використанням видається необхідним при доопрацюванні законопроекту № 8433 передбачити положення щодо запровадження щомісячної звітності про надходження і використання відповідних коштів, яку мають забезпечити Казначейство разом з відповідними головними розпорядниками.
8. Окремі положення законопроекту № 8433 потребують техніко-юридичного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, бюджетної методології та усунення певних неточностей, на що теж вказує ГНЕУ, зокрема:
у назві законопроекту № 8433 згадуються рахунки на підтримку України, а в абзаці третьому розділу І – рахунки для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України;
в абзаці п’ятому розділу І законопроекту № 8433 передбачається можливість здійснення за рішенням Кабінету Міністрів України розподілу та перерозподілу коштів, які є джерелами формування спеціального фонду державного бюджету у частині доходів, визначених пунктом 3 частини третьої статті 9 Кодексу («інші неподаткові надходження»), але не конкретизовано, що йдеться саме про кошти, передбачені абзацом другим нового пункту 56 розділу VI Кодексу;
за висновком ГНЕУ відповідно до вимог законодавчої техніки законопроект про внесення змін до законодавчих актів не може містити перехідних положень.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо використання коштів з рахунків на підтримку України (реєстр. № 8433 від 07.02.2023), поданий Кабінетом Міністрів України: включити до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання; за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та доручити Комітету доопрацювати зазначений законопроект до другого читання з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи.