Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони (реєстр. № 9105), та альтернативного до нього законопроект щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони та забезпечення гідного рівня оплати праці осіб, які виконують обов’язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України (реєстр. № 9105-1)

Опубліковано 20 березня 2023, о 20:16

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 20 березня 2023 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони, за реєстр. № 9105 від 13.03.2023, поданий Кабінетом Міністрів України /далі – законопроект № 9105/, та альтернативний до нього законопроект про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони та забезпечення гідного рівня оплати праці осіб, які виконують обов’язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України (реєстр. № 9105-1 від 20.03.2023), поданий народними депутатами України Разумковим Д.О., Моканом В.І. та іншими /далі – законопроект № 9105-1/.

Згідно із вимогами статті 100 Регламенту Верховної Ради України альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Необхідно зауважити, що у Комітеті попереднє опрацювання законопроектів №9105 та №9105-1, включаючи супровідні матеріали та експертні висновки до них, здійснювалося в надзвичайно стислі строки.

І. Щодо положень законопроекту №9105.

Відповідно до супровідних матеріалів до законопроекту його головним розробником є Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ і цей законопроект опрацьовано у відповідності з вимогами § 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (зі змінами), відповідно до яких у період дії воєнного стану на розгляд Кабінету Міністрів України може бути внесений проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін’юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Обґрунтовуючи необхідність прийняття цього законопроекту, у пояснювальній записці до нього зазначено про те, що цей законопроект розроблено з метою подальшого здійснення невідкладних заходів, спрямованих на протидію широкомасштабної збройної агресії російської федерації проти України, а реалізація положень такого законопроекту дозволить збільшити видатки, що спрямовуються на потреби сектору безпеки та оборони для зупинення військової агресії російської федерації проти України та звільнення захоплених територій.

Законопроектом №9105 пропонуються зміни до статей 1, 5 і 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» /далі – Закон/, додатків №1, №2, №3 і №4 до Закону.

Відповідно до законопроекту загальні показники державного бюджету на 2023 рік (разом і за загальним фондом) змінюються наступним чином: видатки збільшуються на 486,9 млрд грн за рахунок збільшення доходів на 60,7 млрд грн, фінансування - на 419,3 млрд грн, зменшення надання кредитів на 6,9 млрд грн, при цьому показник граничного обсягу дефіциту державного бюджету на 2023 рік збільшується на 419,3 млрд грн, а граничний обсяг державного боргу на 31 грудня 2023 року зменшується на 229,5 млрд гривень.

Так, законопроект № 9105 містить положення (щодо загального фонду державного бюджету) стосовно:

1. збільшення бюджетних призначень окремим головним розпорядникам коштів державного бюджету на 537 207,7 млн грн (96,4% суб’єктам сектору національної безпеки і оборони) за такими напрямами:

1) забезпечення національної безпеки і оборони – на 518 157,1 млн грн (у тому числі видатки споживання – на 487 912,7 млн грн, з яких на оплату праці – на 414 388,3 млн грн; видатки розвитку – на 30 244,4 млн грн), а саме для:

Міністерства оборони України /далі – Міноборони/ - на 372 462,2 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 317 394,1 млн грн), у тому числі за бюджетними програмами: «Забезпечення діяльності Збройних Сил України, підготовка кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни» (код 2101020) – на 366 567,5 млн грн; «Забезпечення діяльності Державної спеціальної служби транспорту України» (код 2105010) – на 5 811,2 млн грн; «Керівництво та військове управління у сфері оборони» (код 2101010) – на 83,4 млн грн;

Міністерства внутрішніх справ України /далі – МВС/ - на 98 380,6 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 82 242,7 млн грн), у тому числі за бюджетними програмами: «Забезпечення виконання завдань, функцій та підготовка кадрів Національної гвардії України» (код 1003020) – на 49 987,1 млн грн; «Забезпечення виконання завдань, функцій та підготовка кадрів Державної прикордонної служби України» (код 1002030) – на 25 558,6 млн грн; «Забезпечення діяльності органів, установ та закладів Національної поліції України» (код 1007020) – на 17 278,1 млн грн; «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» (код 1006280) – на 5 556,8 млн грн;

Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України /далі – Адміністрація Держспецзв’язку/ - на 31 604,9 млн грн (у тому числі видатки споживання – на 1 604,9 млн грн, з яких на оплату праці – на 1 375,9 млн грн; видатки розвитку – на 30 000 млн грн), у тому числі за бюджетними програмами: «Здійснення заходів із забезпечення спеціальною технікою та обладнанням» (код 6641160) у сумі 30 000 млн грн (визначено нову бюджетну програму); «Забезпечення функціонування державної системи спеціального зв’язку та захисту інформації» (код 6641010) – на 1 299,4 млн грн; «Доставка спеціальної службової кореспонденції органам державної влади» (код 6642020) – на 261,5 млн грн; «Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації кадрів у сфері зв’язку закладами вищої освіти» (код 6641050) – на 44 млн грн;

Служби безпеки України /далі – СБУ/ за бюджетною програмою «Забезпечення заходів у сфері безпеки держави та діяльності органів системи Служби безпеки України» (код 6521010) - на 9 327,9 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 7 901,2 млн грн);

Головного управління розвідки Міноборони /далі – ГУР Міноборони/ за бюджетною програмою «Розвідувальна діяльність у сфері оборони» (код 5961010) - на 4 612,1 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 4 210,1 млн грн);

Управління державної охорони України /далі – УДО/ за бюджетною програмою «Державна охорона органів державної влади та посадових осіб» (код 6601020) - на 961,9 млн грн (у тому числі видатки споживання – на 717,5 млн грн, з яких на оплату праці – на 554,7 млн грн; видатки розвитку – на 244,4 млн грн);

Служби зовнішньої розвідки України /далі – СЗР/ за бюджетною програмою «Забезпечення розвідувальної діяльності у сфері безпеки держави, спеціального захисту державних представництв за кордоном та діяльності підрозділів системи Служби зовнішньої розвідки України» (код 6621010) - на 807,6 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 709,5 млн грн);

2) поповнення резервного фонду – на 19 000 млн грн для Мінфіну (загальнодержавні видатки та кредитування) за бюджетною програмою «Резервний фонд» (код 3511030);

3) Національному антикорупційному бюро України /далі – НАБУ/ за бюджетною програмою «Забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України» (код 6321010) - на 50,6 млн грн (видатки споживання, з яких на оплату праці – на 43,1 млн грн).

2. зменшення бюджетних призначень Мінфіну (загальнодержавні видатки та кредитування) щодо:

видатків на обслуговування державного боргу - на 50 340,8 млн грн за бюджетною програмою "Обслуговування державного боргу" (код 3511350);

витрат (надання кредитів з державного бюджету) - на 6 878,1 млн грн за бюджетною програмою "Виконання державою гарантійних зобов'язань за позичальників, що отримали кредити під державні гарантії" (код 3511600)

/відповідні зміни щодо зазначеного у пунктах 1 та 2 передбачено до статті 1 Закону та додатку № 3 до Закону «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2023 рік» та додатку № 4 до Закону «Повернення кредитів до Державного бюджету України та розподіл надання кредитів з Державного бюджету України в 2023 році»/.

3. Джерелами покриття запропонованого збільшення видатків (+486 866,9 млн грн) визначено /шляхом внесення змін до статті 1 Закону та додатку № 1 «Доходи Державного бюджету України на 2023 рік» та додатку №2 «Фінансування Державного бюджету України на 2023 рік» до Закону/:

збільшення фінансування за борговими операціями на 419 308,76 млн грн, а саме: збільшення державних запозичень (код 401000) на 451 840,15 млн грн (у т.ч. внутрішніх – на 271 261,19 млн грн, зовнішніх – 180 578,96 млн грн) за вирахуванням збільшення витрат на погашення державного боргу (код 402000) на 32 531,39 млн грн (у т.ч. збільшення витрат за внутрішніми зобов’язаннями на 45 939,81 млн грн, зменшення витрат за зовнішніми зобов’язаннями на 13 408,42 млн грн);

збільшення доходів на 60 680,05 млн грн, у т.ч. за такими платежами: податок та збір на доходи фізичних осіб (код 11010000) – на 36 480,05 млн грн; податок на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (код 14060000) – на 5 200 млн грн; частина чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств та їх об'єднань, що вилучається до бюджету, та дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність (код 21010000), – на 19 000 млн грн.

4. Пропонується зменшити визначений на 31.12.2023 граничний обсяг державного боргу на 229 486,38 млн грн /зміни до статті 5 Закону/ та збільшити граничний обсяг надання державних гарантій за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави, до 30 млрд грн (на 10 млрд грн) /зміни до підпункту «в» пункту 1 статті 6 Закону/.

Набрання чинності відповідного закону запропоновано з дня, наступного за днем його опублікування.

Тобто, законопроект № 9105 підготовлено збалансовано за надходженнями та витратами державного бюджету, реалізація законопроекту матиме наслідком збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету.

ІI. Щодо положень законопроекту №9105-1.

Автори законопроекту №9105-1 у пояснювальній записці до нього, цілком погоджуючись з пропозицією основного законопроекту передбачити додаткові видатки на сектор безпеки і оборони, вважають, що такі додаткові видатки повинні бути використані для забезпечення гідного рівня оплати праці осіб, які виконують обов’язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України. Водночас, з метою забезпечення збалансованості видатків державного бюджету пропонується встановити «стелю» заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ та працівників державних підприємств (крім грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, поліцейським, особам рядового і начальницького складу територіальних (міжрегіональних) воєнізованих формувань Державної кримінально-виконавчої служби) у розмірі, що не перевищує десяти розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2023 року (без врахування суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплати щорічної відпустки).

Тобто, на відміну від основного законопроекту №9105 розділ I законопроекту №9105-1 доповнено пунктом 4 /щодо доповнення розділу «Прикінцеві положення» Закону новими пунктами 8-1 та 8-2/, в якому викладено положення щодо вищезазначеного.

За наслідками аналізу законопроекту №9105-1 слід зазначити, що його нові положення /відмінні від законопроекту №9105/ не містять належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки, а саме відсутні розрахунки щодо можливого вивільнення обсягу коштів відповідно до кількості посад, які підпадатимуть під дію такої ініціативи) та конкретних пропозицій щодо скорочення видатків державного бюджету, пов’язаних із встановленням «стелі» оплати праці державних службовців та інших посадових осіб державних органів, Національного банку України, працівників бюджетних установ та державних підприємств, що унеможливлює спрямування вивільнених коштів на потреби оборони.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму експертному висновку до законопроекту №9105-1 з приводу зазначених вище положень цього законопроекту такі зауваження та пропозиції:

1.Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначаються в спеціальному Законі України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», до якого і слід вносити відповідні зміни. У цьому зв’язку, зауважено про те, що на розгляді Верховної Ради України знаходиться проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення гідного рівня оплати праці осіб, які виконують обов’язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України» (реєстр. № 9071 від 02.03.2023), в якому пропонуються аналогічні положення. За цих умов, вбачається більш юридично коректним вирішення зазначеного питання безпосередньо у базовому законі, а не у законопроекті №9105-1, зважаючи на те, що ці питання не предметом регулювання закону про державний бюджет.

2. Встановлення з березня 2023 року та на період до припинення або скасування воєнного стану обмеження щодо оплати праці працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ та працівників державних підприємств на рівні десяти розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2023 року (виходячи із встановленого статтею 8 Закону з 1 січня 2023 року рівня мінімальної заробітної плати - 6 700 грн, «стеля» оплати праці становитиме 67 000 грн) не узгоджуються з частиною третьою статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Крім того звертається увага на те, що застосування мінімальної заробітної плати не узгоджується з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 06.12.2016 № 1774 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», відповідно до якого мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.

3. До проекту не надано належного фінансово-економічного обґрунтування з відповідними розрахунками, як це вимагається статтею 91 Регламенту Верховної Ради України та статтею 27 Бюджетного кодексу України, особливо стосовно пропозицій щодо встановлення додаткових виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, поліцейським, обмежень заробітної плати у бюджетні сфері (принагідно зауважено, що у проекті такі зміни жодним чином не впливають на оновлені показники Закону, порівняно з тими, що передбачені у проекті реєстр. № 9105).

ІІI. Щодо положень законопроектів №9105 та №9105-1 слід зазначити таке:

1. При затвердженні державного бюджету на 2023 рік загальний ресурс на національну безпеку і оборону було визначено відповідно до Указу Президента України від 15.09.2022 № 651 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 вересня 2022 року «Про пропозиції до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України» та враховано у обсязі 1 141,1 млрд грн (включаючи кошти загального та спеціального фондів, з урахуванням державних гарантій – 20 млрд грн), і це становить 18,2 % прогнозного ВВП на цей рік та 43,4 % загального обсягу видатків державного бюджету.

Крім того, з початку року до Закону були внесені зміни Законом України від 24.02.2023 № 2953-ІХ «Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік"», якими збільшені видатки на потреби безпеки і оборони за спеціальним фондом державного бюджету на 284,97 млн грн, а саме для МВС на реалізацію проекту із закупівлі безпілотних авіаційних систем та засобів моніторингу державного кордону.

Варто нагадати, що особливості проходження бюджетного процесу під час воєнного стану визначено вимогами пункту 22 розділу VI Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), керуючись якими постановою Кабінету Міністрів України від 06.01.2023 № 14 «Деякі питання виконання Державного бюджету України у 2023 році в умовах воєнного стану» встановлено певні відмінності для головних розпорядників коштів державного бюджету, що належать до сектору безпеки і оборони.

Питання виплати грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу регулюються, насамперед, постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (зі змінами) та постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім’ям під час дії воєнного стану» (зі змінами).

2. У загальному обсязі запропонованих додаткових видатків на національну безпеку і оборону (+518,2 млрд грн) 94,2% становлять видатки споживання (+487,9 млрд грн) (з яких 84,9% видатки на оплату праці /без нарахувань/ (+414,4 млрд грн)) /за інформацією, наведеною у пояснювальній записці до законопроекту №9105, видатки на оплату праці разом з нарахуваннями дорівнюють 477,2 млрд грн, що складає 97,8% додаткового обсягу видатків споживання/ та 5,8% - видатки розвитку (+30,2 млрд грн) /за інформацією, наведеною у пояснювальній записці до законопроекту №9105, такі кошти планується спрямувати на військову (спеціальну) техніку та обладнання/.

3. Законопроектами № 9105 та №9105-1 передбачається за загальним фондом державного бюджету збільшити бюджетні призначення сектору національної безпеки і оборони загалом на 51,5 % (з урахуванням Закону від 24.02.2023 № 2953-ІХ та запропонованих у законопроекті №9105 змін загальний обсяг коштів, передбачених у державному бюджеті для цього сектору, становитиме 1 639,55 млрд грн, у т.ч. загальний фонд - 1524,23 млрд грн, спеціальний фонд - 115,32 млрд грн), а саме:

МВС – на 50,3 %, у тому числі за бюджетними програмами: «Забезпечення виконання завдань, функцій та підготовка кадрів Національної гвардії України» (код 1003020) – на 111,7%; «Забезпечення виконання завдань, функцій та підготовка кадрів Державної прикордонної служби України» (код 1002030) – на 84,1%; «Забезпечення діяльності органів, установ та закладів Національної поліції України» (код 1007020) – на 26,1%; «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» (код 1006280) – на 16,2%;

Міноборони - на 49,2%, у тому числі за бюджетними програмами: «Забезпечення діяльності Збройних Сил України, підготовка кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни» (код 2101020) – на 74,3%; «Забезпечення діяльності Державної спеціальної служби транспорту України» (код 2105010) – на 73,5%; «Керівництво та військове управління у сфері оборони» (код 2101010) – на 16%;

Адміністрації Держспецзв’язку – у 7,7 рази, у тому числі за бюджетними програмами: «Забезпечення функціонування державної системи спеціального зв’язку та захисту інформації» (код 6641010) – на 40%; «Доставка спеціальної службової кореспонденції органам державної влади» (код 6642020) – на 89,8%; «Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації кадрів у сфері зв’язку закладами вищої освіти» (код 6641050) – на 28,2%, а також визначено нову бюджетну програму «Здійснення заходів із забезпечення спеціальною технікою та обладнанням» (код 6641160) з обсягом видатків у сумі 30 000 млн грн;

СБУ за бюджетною програмою «Забезпечення заходів у сфері безпеки держави та діяльності органів системи Служби безпеки України» (код 6521010) - на 42,8%;

ГУР Міноборони за бюджетною програмою «Розвідувальна діяльність у сфері оборони» (код 5961010) - на 40,4%;

УДО за бюджетною програмою «Державна охорона органів державної влади та посадових осіб» (код 6601020) - на 45,6%;

СЗР за бюджетною програмою «Забезпечення розвідувальної діяльності у сфері безпеки держави, спеціального захисту державних представництв за кордоном та діяльності підрозділів системи Служби зовнішньої розвідки України» (код 6621010) - на 17,9%.

4. Згідно із звітними даними Державної казначейської служби України /далі – Казначейство/ за підсумками січня-лютого 2023 р. видатки загального фонду державного бюджету фактично проведено за запропонованими у законопроекті бюджетними програмами у таких обсягах:

МВС: за кодом 1002030 – 7 303,7 млн грн (або 71,1% плану на звітний період і 24% плану на рік (визначено в обсязі 30 379 млн грн)); за кодом 1003020 – 9 188 млн грн (або 42,8% плану на звітний період і 20,5% плану на рік (визначено в обсязі 44 735,65 млн грн)); за кодом 1006280 – 4 782,4 млн грн (або 68,8% плану на звітний період і 14% плану на рік (визначено в обсязі 34 238 млн грн)); за кодом 1007020 – 12 282,9 млн грн (або 70,6% плану на звітний період і 18,5% плану на рік (визначено в обсязі 66 288,4 млн грн));

Міноборони: за кодом 2101010 – 86,9 млн грн (або 79,4% плану на звітний період і 16,7% плану на рік (визначено в обсязі 520,3 млн грн)); за кодом 2101020 – 154 552 млн грн (або 91,9% плану на звітний період і 31,3% плану на рік (визначено в обсязі 493 098 млн грн)); за кодом 2105010 – 2 055,4 млн грн (або 77,1% плану на звітний період і 26% плану на рік (визначено в обсязі 7 911,6 млн грн));

ГУР Міноборони за кодом 5961010 – 1 482,3 млн грн (або 55,1% плану на звітний період і 13% плану на рік (визначено в обсязі 11 410 млн грн));

НАБУ за кодом 6321010 – 180,4 млн грн (або 87,9% плану на звітний період і 14,9% плану на рік (визначено в обсязі 1 211,3 млн грн));

СБУ за кодом 6521010 – 4 805 млн грн (або 96,6% плану на звітний період і 22% плану на рік (визначено в обсязі 21 817,8 млн грн));

УДО за кодом 6601020 – 305 млн грн (або 70,1% плану на звітний період і 14,5% плану на рік (визначено в обсязі 2 109,8 млн грн));

СЗР за кодом 6621010 – 744,4 млн грн (або 90,6% плану на звітний період і 16,5% плану на рік (визначено в обсязі 4 523,7 млн грн));

Адміністрації Держспецзв’язку: за кодом 6641010 – 612,2 млн грн (або 74,5% плану на звітний період і 18,8% плану на рік (визначено в обсязі 3 250,2 млн грн)); за кодом 6641050 – 35 млн грн (або 93,8% плану на звітний період і 22,4% плану на рік (визначено в обсязі 156,2 млн грн)); за кодом 6642020 – 82,8 млн грн (або 82,7% плану на звітний період і 28,4% плану на рік (визначено в обсязі 291,3 млн грн)).

Разом з цим, за даними звітності Казначейства про виконання державного бюджету за підсумками двох місяців поточного року суб’єктами сектору національної безпеки і оборони фактично проведено видатки державного бюджету (за загальним та спеціальним фондами) в обсязі 286 млрд грн, що становить майже чверть річного уточненого плану (без врахування змін, внесених Законом від 24.02.2023 № 2953-ІХ), при цьому за загальним фондом державного бюджету такі видатки здійснено у обсязі 260,2 млрд грн або 86,3% плану на звітний період.

5. Щодо запропонованого додаткового збільшення видатків резервного фонду державного бюджету (код 3511030) на 19 000 млн грн слід відмітити, що згідно з частиною третьою статті 24 Кодексу резервний фонд бюджету не може перевищувати 1% обсягу видатків загального фонду державного бюджету, разом з тим, ця законодавча вимога відповідно до пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів щодо загальної мобілізації не застосовується. Процедури, пов'язані з виділенням коштів резервного фонду відповідного бюджету та звітуванням про їх використання, визначено у Порядку використання коштів резервного фонду бюджету, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 415 (зі змінами) /тимчасовий порядок, який був встановлений з 24 лютого 2022 року постановою Уряду від 01.03.2022 № 175, вже не діє, а саме постановою Уряду від 06.01.2023 № 14 постанову Уряду від 01.03.2022 № 175 визнано такою, що втратила чинність, та відновлено дію Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 415/.

При затвердженні державного бюджету на 2023 рік резервний фонд державного бюджету визначено у сумі 14,4 млрд грн (або 0,6% обсягу видатків загального фонду – 2 296,5 млрд грн), з яких вже за наявною інформацією рішеннями Уряду розподілені 10,7 млрд гривень.

6. Законопроектами № 9105 та №9105-1 збільшуються планові державні запозичення до 2 159,2 млрд грн (або на 26,5% до раніше збільшеного показника і на 26,7%, або на 455,7 млрд грн до первинно затвердженого показника) та граничний обсяг дефіциту державного бюджету до 1 719,7 млрд грн (або на 32,2% до раніше збільшеного показника і на 32,6%, або на 423,15 млрд грн до первинно затвердженого показника /1 296,5 млрд грн, або 20,6% прогнозного ВВП/), натомість зменшується граничний обсяг державного боргу на 31.12.2023 до 6 197,1 млрд грн (або на 3,6% до раніше збільшеного показника і на 3,5%, або на 225,6 млрд грн, до первинно затвердженого показника /6 422,7 млрд грн, або 102,3% прогнозного ВВП/).

Зазначені показники з початку поточного року вже збільшено на 3,8 млрд грн законом щодо внесення змін до Закону від 24.02.2023 № 2953-ІХ у зв’язку із збільшенням державних зовнішніх запозичень до спеціального фонду державного бюджету на реалізацію інвестиційних проектів.

У пояснювальних записках до законопроектів № 9105 та №9105-1 не наведено аргументації щодо обґрунтованості збільшення державних запозичень і граничного обсягу дефіциту державного бюджету, при цьому зменшення граничного обсягу державного боргу в еквіваленті у національній валюті пояснено зміною фінансування державного бюджету за рахунок боргових джерел, зміною прогнозного валютного курсу гривні до долара США, фактичним виконанням державного бюджету у 2022 році, але відповідних розрахунків не надано.

Відповідно до звітної інформації слід зазначити, що:

державний борг на кінець 2022 р. становив 3 715,1 млрд грн, що на 318,6 млрд грн менше затвердженого із змінами відповідного граничного обсягу (4 033,7 млрд грн), що в основному пов’язано із залученням меншого обсягу державних запозичень у 2022 р., ніж планувалося (надійшло 1 309,1 млрд грн, що на 570,5 млрд грн менше затвердженого із змінами плану);

державний борг збільшився з початку поточного року на 176,1 млрд грн, або на 4,7%, і на 31.01.2023 становив 3 891,2 млрд грн;

державні запозичення до загального фонду залучено за січень-лютий поточного року у сумі 226,8 млрд грн (у т.ч. внутрішні – 84 млрд грн, зовнішні – 142,8 млрд грн), що становить 14,8% річного плану та на 159 млрд грн /або на 41,2%/ менше уточненого плану на звітний період.

У показниках затвердженого державного бюджету на 2023 рік враховано прогнозний розрахунковий курс гривні до долара США: в середньому за рік – 42,2 грн/дол. США; на кінець року – 45,8 грн/дол. США. Наразі офіційний курс гривні до долара США залишається фіксованим /з 21.07.2022 – 36,57 грн/дол. США/.

Таким чином, запропоноване зменшення граничного обсягу державного боргу вбачається обґрунтованим, разом з тим, виникає питання щодо реалістичності отримання у поточному році збільшеного законопроектами № 9105 та №9105-1 обсягу державних запозичень.

Загалом реалізація законопроектів № 9105 та №9105-1 призведе до збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету та у середньостроковій перспективі до додаткового навантаження на державний бюджет щодо обслуговування і погашення відповідних боргових зобов’язань.

Відповідно до законодавчих пропозицій граничний обсяг дефіциту державного бюджету на поточний рік ще більше перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), а зменшений граничний обсяг державного боргу на 31.12.2023 також буде більшим за граничну величину загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу на кінець поточного бюджетного періоду, визначену частиною другою статті 18 Кодексу (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), але дію цих норм Кодексу зупинено на 2023 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону і зазначене обмеження боргу згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану.

7. З приводу зміни обсягу витрат за борговими і гарантійними зобов’язаннями у пояснювальних записках до законопроектів вказано, що зменшення платежів на обслуговування державного боргу на 50,3 млрд грн (або на 15,4%) і на виконання державою гарантійних зобов'язань на 6,9 млрд грн (або на 45,4%) спричинено економією коштів з таких платежів.

Однак не надано обґрунтування зміни витрат на погашення державного боргу. Ймовірно, збільшення витрат за внутрішніми зобов’язаннями на 45,9 млрд грн (або на 14,5%) пов'язано передусім із залученням та/або намірами залучення короткострокових ОВДП, які необхідно погасити до завершення поточного року /за січень-лютий поточного року залучено 18,3 млрд грн таких ОВДП/, а зменшення витрат за зовнішніми зобов’язаннями на 13,4 млрд грн (або на 13,6%) – із змінами прогнозного курсу гривні до долара США та нещодавно підписаними угодами між Урядом та зовнішніми кредиторами щодо відтермінування виконання боргових зобов’язань /наприклад, постанова КМУ від 08.02.2023 № 116 «Про затвердження Угоди (у формі обміну нотами) між Урядом України та Урядом Японії щодо зменшення боргового навантаження України шляхом відтермінування виконання боргових зобов’язань»/.

Згідно із звітними даними за січень-лютий 2023 р. виконання державного бюджету щодо зазначених витрат було таким:

обслуговування державного боргу (код 3511350) – 12,6 млрд грн, або 100,3% уточненого плану на звітний період та 3,9% бюджетних призначень;

виконання державою гарантійних зобов'язань (код 3511600) – 20,2 млн грн, або 1,2% плану на звітний період /менше на 1,6 млрд грн/ та 0,1% бюджетних призначень;

погашення внутрішніх боргових зобов’язань (код 402100) – 41,1 млрд грн, або 95,5% плану на звітний період /менше на 1,96 млрд грн/ та 13% річного плану;

погашення зовнішніх боргових зобов’язань (код 402200) – 6,7 млрд грн, або 86,4% плану на звітний період /менше на 1 млрд грн/ та 6,7% річного плану.

Слід також звернути увагу, що згідно з частиною шостою статті 16 і частиною сьомою статті 17 Кодексу витрати на обслуговування і погашення державного боргу та платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань держави, здійснюються згідно з відповідними договорами та/або нормативно-правовими актами, за якими виникають державні боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про державний бюджет, якщо очікуваний обсяг зазначених витрат перевищить відповідний визначений обсяг коштів, Кабінет Міністрів України невідкладно інформує про це Верховну Раду України та подає у двотижневий строк пропозиції про внесення змін до закону про державний бюджет.

8. Законопроектами № 9105 та №9105-1 передбачається можливість додаткового залучення фінансових ресурсів на оборону і безпеку в сумі 10 млрд грн шляхом збільшення на цю суму граничного обсягу надання державних гарантій за кредитами (позиками), що залучаються суб’єктами господарювання для фінансування програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави.

У разі надання відповідних державних гарантій збільшиться гарантований державою борг, що у подальшому може призвести до додаткових витрат державного бюджету на виконання гарантійних зобов’язань.

Згідно із звітною інформацією державні гарантії надано за 2022 р. загалом в обсязі 44,95 млрд грн, за січень 2023 р. – 11,9 млрд грн, але за ці періоди не надавалися державні гарантії для фінансування програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави.

Слід також звернути увагу, що у статті 5 Закону не визначено граничний обсяг гарантованого державою боргу на 31.12.2023, водночас у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону зупинена дія відповідної вимоги, визначеної абзацом першим частини першої статті 18 Кодексу.

9. Щодо запропонованого у законопроектах № 9105 та №9105-1 збільшення доходів загального фонду державного бюджету потрібно зазначити, що:

збільшення податку та збору на доходи фізичних осіб (код 11010000) на 36,5 млрд грн /або на 25,4%/ за поясненнями Уряду здійснено за рахунок збільшення видатків на грошове забезпечення військовослужбовців та врахування фактичних макропоказників за 2022 рік. Зокрема, законопроектами видатки на оплату праці загалом збільшуються на 414,4 млрд грн /або на 74,2%/ порівняно із затвердженими із змінами відповідними показниками. Згідно із звітними даними за січень-лютий поточного року доходи за цим кодом надійшли до державного бюджету у сумі 24,3 млрд грн, що становить 16,9% річного плану та на 2,2 млрд грн /або на 10%/ більше плану на звітний період. Отже, збільшення плану таких доходів вбачається обґрунтованим;

збільшення дивідендів (доходу), нарахованих на акції (частки) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність (код 21010000), на 19 млрд грн /або в 3,6 раза/ за поясненнями Уряду здійснено у зв’язку з отриманням чистого прибутку за результатами фінансово-господарської діяльності у минулому році державними банками. Однак, згідно із звітними даними за січень-лютий поточного року доходи за цим кодом надійшли до державного бюджету у сумі 0,26 млрд грн, що становить 3,6% річного плану та на 0,1 млрд грн /або на 27,2%/ менше плану на звітний період. За інформацією, розміщеною на офіційному сайті НБУ, за 2022 р. лише два банки з державною часткою отримали чистий прибуток (прибуток після оподаткування), а саме: АТ КБ «ПриватБанк» – 30,25 млрд грн, АТ «Ощадбанк» – 0,69 млрд грн. Разом з тим, для забезпечення відповідних надходжень до державного бюджету від державних банків Кабінету Міністрів України належить затвердити базові нормативи відрахування державними банками частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2022 р. /відповідно до пункту 8 Порядку формування та реалізації дивідендної політики держави, затвердженого постановою КМУ від 12.05.2007 № 702/;

щодо збільшення податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (код 14060000) на 5,2 млрд грн /або на 2,3%/ у пояснювальних записках до законопроектів не наведено обґрунтувань. Поряд з тим, згідно із звітними даними за січень-лютий поточного року доходи за цим кодом надійшли до державного бюджету у сумі 26,9 млрд грн, що становить 12,1% річного плану та на 7,9 млрд грн /або на 22,7%/ менше плану на звітний період. Тому наразі виникає питання щодо можливості виконання збільшеного плану таких доходів у поточному році.

Загалом доходи загального фонду державного бюджету за січень-лютий поточного року надійшли в обсязі 236,6 млрд грн, що становить 20,2% річного плану та на 90 млрд грн /або на 61,4%/ більше плану на звітний період. Проте, без урахування надходжень від грантів та іншої міжнародної допомоги за кодами 42020000 і 42030000 (які не планувалися і надійшли за цей період у сумі 87,98 млрд грн), доходи загального фонду надійшли в обсязі 148,6 млрд грн, що становить 12,7% річного плану та на 2 млрд грн /або на 1,4%/ більше плану на звітний період.

Враховуючи зазначене та вірогідність перегляду прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України на поточний рік (зокрема, в частині погіршення прогнозу зростання ВВП), існують ризики щодо виконання доходів загального фонду державного бюджету у 2023 р. залежно передусім від тривалості війни та впливу її наслідків на економіку і громадян України.

10. Відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить додати до законопроекту фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Проте у пояснювальних записках до законопроектів №9105 та № 9105-1 наведено лише стислі пояснення щодо збільшення надходжень та збільшення/зменшення витрат загального фонду державного бюджету (у запропонованих обсягах) за окремими напрямами, джерел покриття збільшення видатків державного бюджету і зміни граничних обсягів державного боргу і державних гарантій, але, не надано належних розрахунків і обґрунтувань щодо причин та підстав збільшених бюджетних призначень суб’єктам сектору національної безпеки та оборони, НАБУ, можливості скорочення видатків державного бюджету на обслуговування державного бюджету, а також реалістичності здійснення внутрішніх та зовнішніх запозичень у запропонованих обсягах, зважаючи на кредитний рейтинг України та стан фінансового ринку, і відповідно можливих ризиків та наслідків взяття додаткових боргових зобов’язань та збільшення дефіциту державного бюджету. ГНЕУ також звертає увагу на недотримання вказаних законодавчих вимог.

11. Окремо варто відмітити, що законопроектом № 9105 передбачається передусім врегулювати питання фінансового забезпечення сектору національної безпеки та оборони за напрямами, які потребують невідкладного вирішення, насамперед мова йде про забезпечення виплати грошового забезпечення військовослужбовцям, поряд з цим, запропоновано спрямувати кошти також на посилення обороноздатності країни, тобто, відповідно до фінансових можливостей держави запропоновано всебічно вирішити поточні завдання національної безпеки та оборони.

Разом з цим, на розгляді у Верховній Раді України є законопроект за реєстр. №9006 про зміни до Закону щодо збільшення видатків на закупівлю озброєння та військового обладнання, положення якого за експертними висновками Мінфіну, Офісу Генерального прокурора, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України, Державного бюро розслідувань, Міністерства культури та інформаційної політики України не підтримуються, а Міноборони висловлює зауваження та звертає увагу на необхідність врахування експертного висновку Мінфіну.

Таким чином, у разі підтримки законопроекту №9105 законопроект за реєстр. №9006, враховуючи експертні висновки до нього та зміст положень законопроекту №9105, у певній мірі втратить свою актуальність.

ІV. Щодо процедури розгляду законопроектів №9105 і №9105-1 та опрацювання експертних висновків до них.

1. В своєму узагальнюючому висновку до законопроекту №9105 Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України зазначило про те, що, розглянувши проект у вкрай стислий термін, зважаючи на ситуацію, що склалась в сфері національної безпеки та оборони, не заперечує щодо можливості внесення пропонованих змін.

У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України до законопроекту №9105-1, зазначено про те, що розглянувши проект у вкрай стислий термін, зважаючи на ситуацію, що склалась в сфері національної безпеки та оборони, у цілому не заперечується можливість збільшення видатків на її фінансування, водночас, щодо окремих положень проекту надається ряд зауважень та пропозиції (про основні з яких зазначено вище). За узагальнюючим висновком ГНЕУ до законопроекту №9105-1, виходячи з вимог статті 116 Конституції України, згідно з якою Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сфері праці, щодо внесеного проекту вважається за доцільне отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо доцільності та фінансово-економічних можливостей запровадження проекту.

2. Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну, а якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, то він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України) та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону.

З огляду на те, що в Уряді головним розробником законопроекту №9105 був Мінфін, то цей законопроект не потребує окремого подання експертного висновку Мінфіну.

За узагальнюючим висновком Мінфіну до законопроекту №9105- 1 (опрацьовано в робочому порядку) його прийняття не підтримується як такого, що не узгоджується з чинним законодавством і може призвести до розбалансування показників Державного бюджету України на 2023 рік.

При цьому, у висновку Мінфіну до законопроекту №9105-1 висловлено зауваження до цього законопроекту, що стосуються такого:

- додатки до законопроекту є збалансованими, проте вони не враховують зміни до видаткової частини, які передбачені новими пунктами 8-1 та 8-2 Прикінцевих положень Закону /додаткові положення до тексту законопроекту №9105-1/;

- положення законопроекту не узгоджуються зі статтею 27 Бюджетного кодексу України в частині надання до законопроекту фінансово-економічних обґрунтувань та пропозицій змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету;

- реалізація законопроекту, у разі його прийняття, потребуватиме значних додаткових видатків з державного бюджету для органів сектору безпеки і оборони на виплату усім військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, поліцейським (крім курсантів і слухачів вищих військових начальних закладів, закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання) додаткової винагороди в розмірі 30 тис. грн не залежно від покладених на них завдань чи районів проходження служби. За інформацією органів сектору безпеки і оборони додаткова потреба в коштах на виплату зазначеної додаткової винагороди на 2023 рік становитиме орієнтовно 12,5 млрд грн (з розрахунку на місяць) або 100,1 млрд грн (з розрахунку 8 місяців), які у цьому законопроекті не враховано;

- окремі положення законопроекту не узгоджуються з чинним законодавством:

встановлення у законопроекті розміру щомісячної додаткової винагороди не узгоджується із нормами законів України «Про Кабінет Міністрів України» (стаття 20) та «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (стаття 9), згідно з якими Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо визначення умов та розмірів грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських;

- встановлення обмежень щодо розміру оплати праці суперечить приписам Конституції України, відповідно до яких громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (статті 22 та 24).

Принагідно варто зазначити, що частина перша статті 52 Кодексу щодо переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет не застосовується у 2023 р. в умовах воєнного стану /відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу/ (воєнний стан введено Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами)).

3. Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики провів антикорупційну експертизу законопроекту №9105 та, керуючись положеннями пункту 3 частини першої статті 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», статті 55 Закону України «Про запобігання корупції», частини першої статті 93 Регламенту Верховної Ради України, на своєму засіданні 16 березня 2023 року (протокол № 132) дійшов висновку та прийняв рішення, що проект Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони» (реєстр. № 9105) відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу провів оцінку відповідності законопроекту №9105 міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та своєму засіданні 17.03.2023 визнав положення проекту Закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони (р.№9105) такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.

На час розгляду у Комітеті даного питання до законопроекту №9105- 1 не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).

За підсумками розгляду проекту Закону України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони, за реєстр. № 9105 від 13.03.2023, поданого Кабінетом Міністрів України, та альтернативного до нього законопроекту про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" щодо забезпечення видатками сектору безпеки і оборони та забезпечення гідного рівня оплати праці осіб, які виконують обов’язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України (реєстр. № 9105-1 від 20.03.2023), поданого народними депутатами України Разумковим Д.О., Моканом В.І. та іншими, керуючись частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України, Комітет з питань бюджету прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України: за результатами розгляду цих законопроектів у першому читанні законопроект за реєстр.№9105 прийняти за основу та в цілому як закон (з редакційними та техніко-юридичними правками).