Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 22 червня 2023 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості (реєстр. № 9346 від 30.05.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативний законопроект за реєстр. № 9346-1 від 15.06.2023, поданий народними депутатами України Підласою Р.А., Кузбитом Ю.М. і Копанчук О.Є., відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості за реєстр. № 9346 від 30.05.2023 /далі – законопроект № 9346/.
Законопроектом № 9346 шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ пропонується:
1) передбачити обов’язковість наявності експертного висновку Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/ про підтримку законопроекту про внесення змін до закону про державний бюджет (який, зокрема, містить інформацію щодо можливостей фінансового забезпечення у поточному бюджетному періоді та на середньостроковий період) для можливості розгляду у Верховній Раді України такого законопроекту /підпункти 1 і 2 пункту 3 розділу І законопроекту № 9346 – щодо доповнення частин третьої і четвертої статті 52 Кодексу/;
2) відновити застосування частини першої статті 52 Кодексу (якою визначені умови внесення змін до закону про державний бюджет), крім випадку внесення змін щодо бюджетних призначень головних розпорядників коштів державного бюджету, що належать до сектору безпеки і оборони, в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації /абзаци 4 і 5 підпункту 2 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо викладу в новій редакції абзацу 12 підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу/;
3) відновити з 1 січня 2024 року середньострокове бюджетне планування шляхом складання і схвалення Бюджетної декларації /абзац 3 підпункту 2 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо виключення абзацу 11 підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу (про незастосування статті 33 і пов’язаних з нею норм Кодексу щодо Бюджетної декларації в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації)/;
4) відновити з 1 січня 2024 року розробку Мінфіном і затвердження Кабінетом Міністрів України щорічно, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період, яка формується з урахуванням показників, визначених Бюджетною декларацією та законом про державний бюджет /абзац 2 підпункту 2 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо виключення абзацу 4 підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу (про незастосування частини десятої статті 16 Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації)/. При цьому пропонується встановити, що у 2023 році, як виняток з положень частини десятої статті 16 Кодексу, Мінфін розробляє Стратегію управління державним боргом на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період та з урахуванням показників, визначених Законом України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» /далі – Закон-2023/ і законопроектом про державний бюджет на 2024 рік, та подає Кабінету Міністрів України до 25 вересня 2023 року /підпункт 3 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо доповнення розділу VI Кодексу новим пунктом 22-8/;
5) установити, що у 2023-2028 роках, як виняток з положень абзацу 2 частини першої статті 18 Кодексу, граничний обсяг надання державних гарантій, які надаються на підставі: рішень Кабінету Міністрів України – не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету; міжнародних договорів України – визначається законом про державний бюджет /підпункт 5 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо доповнення розділу VI Кодексу новим пунктом 57/. При цьому пропонується відновити дію передбачених частиною першою статті 18 Кодексу вимог щодо визначення законом про державний бюджет граничних обсягів гарантованого державою боргу і надання державних гарантій та щодо обмеження граничного обсягу надання державних гарантій не вище 3% планових доходів загального фонду державного бюджету /пункт 2 розділу ІІ законопроекту № 9346 – щодо викладу у новій редакції абзацу 4 пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону-2023 (про зупинення на 2023 рік дії окремих норм статті 18 Кодексу)/;
6) установити, що, як виняток з положень статей 16, 23, 30 Кодексу, видатки на виплати за державними деривативами, а також видатки, пов’язані із здійсненням правочинів з державними деривативами, можуть бути здійснені в межах бюджетних призначень на обслуговування державного боргу за рішенням Кабінету Міністрів України /підпункт 4 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо доповнення абзацу 3 пункту 35 розділу VI Кодексу/;
7) уточнити, що залучення до загального фонду державного бюджету грантів на бюджетну підтримку від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій здійснюється «у тому числі за досягнення індикаторів результативності» /пункт 2 і підпункт 1 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо доповнення пункту 57-2 частини другої статті 29 і першого речення пункту 3-8 розділу VI Кодексу/, а також вилучити виключне повноваження Міністра фінансів України щодо здійснення саме ним на період дії воєнного стану в Україні залучення до державного бюджету грантів на бюджетну підтримку (крім програм бюджетної підтримки ЄС) та позик від іноземних держав, ЄС, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на підставі міжнародних договорів України за рішенням Кабінету Міністрів України /підпункт 1 пункту 4 розділу І законопроекту № 9346 – щодо змін до першого речення пункту 3-8 розділу VI Кодексу/;
8) уточнити виклад умови договору з суб’єктом господарювання про надання державної гарантії або про надання кредиту, залученого державою, щодо надання права гаранту або державі як кредитору «ініціювання дебетового переказу коштів із поточних/депозитних рахунків» (замість «на договірне списання банком коштів з рахунків») суб’єкта господарювання на користь гаранта або кредитора /підпункти 1 і 2 пункту 1 розділу І законопроекту № 9346 – щодо змін до абзацу 10 частини третьої і абзацу 8 частини восьмої статті 17 Кодексу/.
У пояснювальній записці до законопроекту № 9346 вказано, що:
законопроект № 9346 розроблено відповідно до проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду /далі – МВФ/ та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику (схвалених розпорядженням КМУ від 24.03.2023 № 242-р) та доручення Прем’єр-міністра України від 07.04.2023 № 10489/1/1-23 щодо підготовки ключових законопроектів на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику Уряду України і Національного банку України від 24.03.2023 в рамках підтриманої МВФ нової чотирирічної Програми розширеного фінансування для України /далі – Меморандум/;
метою прийняття законопроекту № 9346 є виконання зобов’язань Уряду, визначених Меморандумом, щодо відновлення і посилення окремих норм Кодексу для забезпечення передбачуваності бюджетної політики, збалансованості бюджету та посилення боргової стійкості;
реалізація закону (йдеться про законопроект № 9346 після його прийняття) не потребує додаткових коштів з державного чи місцевих бюджетів, водночас сприятиме залученню Україною кредиту від МВФ на суму понад 15 млрд дол. США в рамках відповідної Програми розширеного фінансування, а також мобілізації масштабного пільгового фінансування від міжнародних донорів і партнерів України.
ІІ. До Комітету надійшов альтернативний до законопроекту № 9346 законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості за реєстр. № 9346-1 від 15.06.2023 /далі – законопроект № 9346-1/.
На відміну від законопроекту № 9346 законопроектом № 9346-1 не передбачено внесення змін до Закону-2023, зважаючи на порядок внесення змін до закону про державний бюджет, визначений частиною другою статті 160 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ та частиною першою статті 52 Кодексу (як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту № 9346-1).
Інші положення законопроектів № 9346 і № 9346-1 є ідентичними.
ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроектів № 9346 і № 9346-1, опрацювання експертних висновків до них.
Хоча законопроект № 9346 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2023 рік (затвердженого постановою Верховної Ради України від 07.02.2023 № 2910-IX), він пов’язаний з реалізацією пункту 40 цього Плану, в якому йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу щодо «унормування питань, пов’язаних з реалізацією прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності регулювання їх фінансового забезпечення, законодавчі зміни щодо яких можуть бути ініційовані Урядом», на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту необхідно розглянути питання щодо включення законопроектів № 9346 і № 9346-1 до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроектів № 9346 і № 9346-1 у першому читанні.
Комітет на своєму засіданні 08.06.2023 (протокол № 157) за підсумками попереднього розгляду законопроекту № 9346 рекомендував Верховній Раді України законопроект № 9346 включити до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України, а також визначити невідкладним та скоротити строки внесення альтернативних законопроектів до початку розгляду Верховною Радою України цього питання. Однак таке питання на засіданні Верховної Радою України 10.06.2023 не розглядалося.
Статтею 110 Регламенту визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема: альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення; при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді України взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради України народними депутатами – членами цього комітету; Верховна Рада України розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.
Зважаючи, що розробником законопроекту № 9346 в Уряді є Мінфін (про що свідчать супровідні матеріали до нього), немає необхідності в отриманні окремого висновку Мінфіну до законопроекту № 9346.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 9346-1 (лист від 19.06.2023 № 04330-02-2/16780) зазначає, що його реалізація у разі прийняття не потребує додаткових коштів з державного чи місцевих бюджетів та Мінфін підтримує законопроект № 9346-1.
ГНЕУ у своїх висновках до законопроекту № 9346 (лист від 05.06.2023 № 16/03-2023/121080 (1209269)) і до законопроекту № 9346-1 (лист від 20.06.2023 № 16/03-2023/133487 (1231771)) вважає за доцільне висловити окремі зауваження щодо законопроектів № 9346 і № 9346-1.
Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики у своєму висновку до законопроекту № 9346 (лист від 09.06.2023 № 04-12/17-2023/124308 (1212820)) зазначає, що законопроект № 9346 не відповідає вимогам антикорупційного законодавства в частині запропонованих змін до частин третьої і четвертої статті 52 Кодексу.
Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу у своєму висновку до законопроекту № 9346 (лист від 09.06.2023 № 04-20/10-2023/124656 (1212536)) зазначає, що положення законопроекту № 9346 регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
На час розгляду у Комітеті даного питання від комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики і з питань інтеграції України до Європейського Союзу не надійшли висновки до законопроекту № 9346-1.
ІV. У Комітеті в рамках відведеного часу опрацьовано законопроекти № 9346 і № 9346-1, проаналізовано отримані експертні висновки до них та звернуто увагу на таке.
1. Запропоновані законопроектами № 9346 і № 9346-1 зміни до частин третьої і четвертої статті 52 Кодексу та часткове відновлення застосування частини першої цієї статті пов’язані з виконанням Меморандуму (параграф 21, структурний маяк № 2), де йдеться про подання до Парламенту законопроекту з метою відновлення і посилення статті 52 Кодексу, щоб обмежити внесення змін до закону про державний бюджет.
Як зазначено у пояснювальних записках до законопроектів № 9346 і № 9346-1, запропоновані зміни до статті 52 Кодексу передбачені для посилення ролі Мінфіну як органу, відповідального за збалансованість і обґрунтованість показників бюджету при внесенні змін до закону про державний бюджет.
Така роль Мінфіну виходить з його повноважень у процесі виконання державного бюджету, визначених Кодексом (внесення змін до закону про державний бюджет належить до стадії виконання бюджету), зокрема статтею 42 (згідно з якою Мінфін здійснює загальну організацію та управління виконанням державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету) та статтею 111 (згідно з якою Мінфін здійснює контроль за дотримання бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу).
Разом з тим, на думку ГНЕУ, пропозиція оновлених частин третьої і четвертої статті 52 Кодексу (згідно з якою законопроект про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну про підтримку такого законопроекту) виглядає дискусійною, оскільки створює передумови для обмеження Парламенту у розгляді відповідного законопроекту (зокрема, у разі надання Мінфіном негативного висновку, у т.ч. й у випадку, коли відповідна законодавча пропозиція є збалансованою, містить належне фінансово-економічне обґрунтування тощо).
Поряд з тим, Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики вважає, що така пропозиція містить корупціогенні фактори, зважаючи, що умова розгляду законопроекту про внесення змін до закону про державний бюджет виключно за наявності висновку Мінфіну про його підтримку обмежує як право законодавчої ініціативи народних депутатів України (стаття 93 Конституції України), так і визначені статтею 85 Конституції України повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів, затвердження державного бюджету та внесення змін до нього, які не містять таких винятків.
Реалізація такої пропозиції безпосередньо впливає на застосування спеціальних регламентних процедур, встановлених главою 27 «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням» Регламенту, насамперед щодо порядку внесення змін до закону про державний бюджет. Зокрема згідно з частиною третьою статті 160 Регламенту внесення змін до закону про державний бюджет здійснюється за процедурою, визначеною розділом IV Регламенту, з урахуванням особливостей, визначених у цій статті. Однак у цій статті не передбачено особливостей, спрямованих на дотримання норм частин третьої і четвертої статті 52 Кодексу при розгляді відповідних законопроектів. Тому необхідно опрацювати питання щодо доцільності одночасного внесення системно пов’язаних змін до Регламенту для узгодження правових норм.
Також потребує уточнення запропоноване доповнення, згідно з яким експертний висновок Мінфіну містить інформацію щодо можливостей фінансового забезпечення у поточному бюджетному періоді та на середньостроковий період, оскільки: не зазначено, про фінансове забезпечення чого йдеться; не зрозуміло, чи таку інформацію будуть містити висновки Мінфіну до всіх законопроектів про внесення змін до закону про державний бюджет або лише до законопроектів, які Мінфіном підтримуються; по-різному може трактуватися відповідне положення у випадку, якщо висновок Мінфіну про підтримку законопроекту не міститиме зазначену інформацію.
Передбачені законопроектами № 9346 і № 9346-1 зміни щодо незастосування частини першої статті 52 Кодексу в умовах воєнного стану лише у разі внесення змін щодо бюджетних призначень головних розпорядників коштів державного бюджету, що належать до сектору безпеки і оборони, видається логічним і обґрунтованим виходячи з заходів правового режиму воєнного стану та повноважень відповідних державних органів у такий період. Згідно з частиною другою статті 12 Закону України «Про національну безпеку України» до складу сектору безпеки і оборони входять: Міністерство оборони України, Збройні Сили України, Державна спеціальна служба транспорту, Міністерство внутрішніх справ України, Національна гвардія України, Національна поліція України, Державна прикордонна служба України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Служба безпеки України, Антитерористичний центр при Службі безпеки України, Служба судової охорони, Управління державної охорони України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, розвідувальні органи України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику.
2. Запропоноване законопроектами № 9346 і № 9346-1 відновлення з 2024 року складання та схвалення Бюджетної декларації (документа середньострокового бюджетного планування, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проекту державного бюджету і прогнозів місцевих бюджетів) спричинено передусім необхідністю виконання Меморандуму (параграф 23, структурний маяк № 5), де йдеться про подання до Парламенту законопроекту, який скасує з січня 2024 р. норму про призупинення підготовки Бюджетної декларації, та про представлення у проекті державного бюджету на 2024 рік (кінець вересня 2023 р.) прогнозу Бюджетної декларації за основними категоріями доходів і витрат та джерел фінансування дефіциту на 2025-2026 роки.
Варто відмітити, що починаючи з 2019 р. (часу набрання чинності нормами Кодексу щодо запровадження середньострокового бюджетного планування у вигляді Бюджетної декларації /згідно із законом від 06.12.2018 № 2646-VIII/) тільки у 2021 р. Кабінет Міністрів України подав на розгляд Верховної Раді України Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки (схвалену постановою КМУ від 31.05.2021 № 548), за результатами розгляду якої Верховна Рада України схвалила свої рекомендації щодо бюджетної політики (постанова Верховної Ради України від 15.07.2021 № 1652-IX). При цьому стаття 33 Кодексу не застосовувалася: у 2020 р. – згідно з пунктом 2 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (спрямованого на забезпечення заходів із запобігання негативних наслідків поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2), а у 2022 р. – згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу (у зв’язку з введенням з 24.02.2022 воєнного стану в Україні внаслідок повномасштабної російської збройної агресії).
3. Передбачене законопроектами № 9346 і № 9346-1 відновлення розробки Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період теж певним чином пов’язано з виконанням Меморандуму (параграф 30, структурний маяк № 4), де йдеться про оновлення та публікацію у кінці вересня 2023 р. такої Стратегії з метою її узгодження з цілями підтриманої МВФ Програми розширеного фінансування для України (щодо збільшення чистого внутрішнього фінансування державного бюджету за рахунок ОВДП протягом дії цієї Програми).
При цьому законопроектами № 9346 і № 9346-1 пропонується відновити застосування частини десятої статті 16 Кодексу з 01.01.2024, оскільки у 2023 р., в умовах воєнного стану, не застосовується норма щодо складання Бюджетної декларації (яка має враховуватися при формуванні такої Стратегії) та вже минули строки розробки і затвердження такої Стратегії (не пізніше 1 червня року, що передує плановому). Водночас, у новому пункті 22-8 розділу VI Кодексу пропонуються особливості формування у п.р. такої Стратегії, включаючи її розробку та подання Кабінету Міністрів України до 25.09.2023, але не передбачено схвалення Урядом такого документу (з відповідним строком), тобто це питання залишається неврегульованим, на що ГНЕУ теж звертає увагу та зауважує, що у разі його невирішення виникає питання щодо значення такого документу як такого.
Слід зазначити, що у Середньостроковій стратегії управління державним боргом на 2021-2024 роки, затвердженій постановою КМУ від 09.12.2021 № 1291 (що на даний час є останнім прийнятим урядовим документом з цього питання), передбачено зниження показника державного боргу: на кінець 2021 р. – до 56,9% ВВП, на кінець 2022 р. – до 50,8% ВВП, на кінець 2023 р. – до 48,5% ВВП, на кінець 2024 р. – до 47% ВВП.
Згідно із звітними даними державний борг на 31.12.2021 становив 2.362,7 млрд грн (або 43,3% ВВП), на 31.12.2022 – 3.715,1 млрд грн (або 71,6% ВВП). Загалом державний борг за 2022 р. зріс на 57,2% і став найбільшим за всі роки відносно ВВП, такий приріст спричинено передусім перевищенням надходжень від державних запозичень (вдвічі більших, ніж у 2021 р.) над витратами на погашення боргових зобов’язань. На даний час державний борг продовжує зростати: за січень-квітень п.р. зріс на 13,3% і на 30.04.2023 становив 4.208,3 млрд грн при встановленому статтею 5 Закону-2023 граничному обсязі на 31.12.2023 у сумі 6.197,1 млрд грн. Таким чином, за останній рік, починаючи з введення воєнного стану, значно погіршилися показники боргової безпеки (включаючи співвідношення дефіциту державного бюджету і державного боргу до ВВП), що потребує формування комплексного бачення управління державним боргом і його поступового зменшення у середньостроковій перспективі з метою зниження боргового навантаження на державний бюджет, відтак відновлення законодавчих вимог щодо розробки Стратегії управління державним боргом наразі є дуже актуальним.
4. Запропоновані законопроектами № 9346 і № 9346-1 новий пункт 57 розділу VI Кодексу та законопроектом № 9346 зміна до пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону-2023 щодо обмеження надання державних гарантій також передбачені з метою виконання Меморандуму (параграфи 12 і 24, структурний маяк № 7), де йдеться про суворе обмеження надання державних гарантій, надання достатнього простору для сприяння отримання гарантій на підтримку позик від міжнародних фінансових організацій, інших партнерів для забезпечення інвестицій на потреби критичної інфраструктури та відповідно подання до Парламенту законопроекту, який відновить дію статей Кодексу, якими встановлюються ліміти на надання державних гарантій з чіткими критеріями для такого надання.
Законопроектами № 9346 і № 9346-1 передбачається, що дотримання вимоги щодо граничного обсягу надання державних гарантій, визначеної абзацом другим частини першої статті 18 Кодексу (не більше 3% планових доходів загального фонду державного бюджету), має відбутися починаючи з 2029 р., а у 2023-2028 роках така гранична величина стосуватиметься лише граничного обсягу державних гарантій, які надаються на підставі рішень Кабінету Міністрів України, при цьому граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі міжнародних договорів України, визначатиметься законом про державний бюджет, тобто загальний граничний обсяг надання державних гарантій може бути більшим.
Згідно із звітними даними у 2021 р. державні гарантії надано у сумі 74,2 млрд грн (або 6,8% фактичних доходів загального фонду державного бюджету) при визначеному граничному обсязі 88,7 млрд грн, гарантований державою борг на 31.12.2021 становив 309,3 млрд грн (або 5,7% ВВП) при визначеному граничному обсязі 350,5 млрд грн, у 2022 р. державні гарантії надано у сумі 47,1 млрд грн (або 3,2% фактичних доходів загального фонду державного бюджету), гарантований державою борг на 31.12.2022 становив 357,7 млрд грн (або 6,9% ВВП), при цьому на 2022 р. і на 2023 р. не визначено граничних обсягів надання державних гарантій та гарантованого державою боргу.
Загалом передбачене законопроектами № 9346 і № 9346-1 відновлення вимог щодо визначення у законі про державний бюджет граничних обсягів надання державних гарантій і гарантованого державою боргу та встановлення лімітів щодо державних гарантій має позитивно вплинути на забезпечення боргової стійкості і контролю за гарантованими зобов’язаннями держави.
Запропонованою законопроектом № 9346 зміною до Закону-2023 передбачається відновити дію абзацу першого частини першої статті 18 Кодексу щодо визначення законом про державний бюджет граничних обсягів гарантованого державою боргу і надання державних гарантій, відтак для виконання такої норми належало б одночасно передбачити відповідні зміни до статей 5 і 6 Закону-2023 (щодо безпосереднього визначення таких граничних обсягів на 2023 р. у цих статтях), щоб уникнути неузгодженості цих статей після прийняття законопроекту № 9346.
Однак включення до законопроекту № 9346 вищезгаданої зміни до Закону-2023 (пункт 2 розділу ІІ) поряд із змінами до Кодексу (розділ І) не узгоджується з порядком внесення змін до закону про державний бюджет, визначеним частиною другою статті 160 Регламенту (згідно з якою внесення змін до закону про державний бюджет, які безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України, не допускається, у такому разі спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про державний бюджет відповідно до положень Кодексу та Регламенту) та частиною першою статті 52 Кодексу (згідно з якою зміни до закону про державний бюджет можуть вноситися виключно законами про внесення змін до закону про державний бюджет). Саме необхідність дотримання таких вимог спричинила подання законопроекту № 9346-1 (альтернативного до законопроекту № 9346), в якому не міститься відповідна зміна до Закону-2023.
5. Запропонованою законопроектами № 9346 і № 9346-1 зміною до пункту 35 розділу VI Кодексу врегульовується можливість здійснення за рішенням Кабінету Міністрів України видатків на виплати за державними деривативами та видатків, пов’язаних із здійсненням правочинів з державними деривативами, в межах бюджетних призначень на обслуговування державного боргу.
У Законі-2023 не передбачено видатків на виплати за державними деривативами, оскільки відповідно до пункту 35 розділу VI Кодексу та рішення Уряду (постанова КМУ від 19.07.2022 № 906) у 2022 р. здійснено правочин з державними деривативами, згідно з яким виплату за державними деривативами, яку належало сплатити до 31.05.2023, відстрочено до 01.08.2024. Водночас, статтею 18 Закону-2023 надано право Мінфіну здійснювати правочини з державними деривативами за рахунок здійснення понадпланових державних запозичень з визначенням Кабінетом Міністрів України умов таких правочинів та відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу.
Отже, за необхідності здійснення у п.р. правочину з державними деривативами відповідне положення законопроектів № 9346 і № 9346-1 дасть право провести таку операцію в межах видатків на обслуговування державного боргу, тобто без додаткового боргового навантаження на державний бюджет (яке б було у випадку проведення такої операції за рахунок здійснення понадпланових державних запозичень).
Разом з тим, відповідне положення законопроектів № 9346 і № 9346-1 потребує техніко-юридичного доопрацювання для узгодження з іншими нормами пункту 35 розділу VI Кодексу. Зокрема, на думку ГНЕУ, таке положення не відповідає принципу правової визначеності, оскільки не визначає умови, підстави застосування встановленого у ній винятку (наприклад, порівняно з приписом чинного абзацу 4 вказаного пункту, в якому врегульовано спосіб вирішення питання недостатності обсягу видатків на виплати за державними деривативами), якщо очікуваний обсяг видатків на такі виплати перевищить обсяг коштів, визначений законом про державний бюджет на таку мету. ГНЕУ також зауважує, що постає питання, чи пропонований підхід передбачатиме (і за яких обставин) можливість здійснення відповідних видатків в межах бюджетних призначень на обслуговування державного боргу навіть за умови, якщо очікуваний обсяг таких видатків не перевищить обсяг коштів, визначений законом про державний бюджет України на таку мету.
6. Щодо інших положень законопроектів № 9346 і № 9346-1 у пояснювальних записках до них зазначено, що:
1) зміни до статті 17 Кодексу пов’язані з її приведенням у відповідність з нормами Закону України від «Про платіжні послуги». Зокрема, цим Законом (прийнятим 30.06.2021 за № 1591-IX та більшість норм якого введено в дію з 01.12.2022) запроваджено термін «дебетовий переказ» (платіжна операція, що здійснюється з рахунку платника на підставі наданої отримувачем платіжної інструкції, за умови отримання згоди платника на виконання платіжної операції, наданої ним отримувачу, надавачу платіжних послуг отримувача або платника, або на підставі платіжної інструкції стягувача без отримання згоди платника) та визнано таким, що втратив чинність з дня введення в дію цього Закону, Закон України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні», в якому застосовувався інший термін «списання договірне» (списання банком з рахунка клієнта коштів без подання клієнтом платіжного доручення, що здійснюється банком у порядку, передбаченому в договорі, укладеному між ним і клієнтом, або згідно з умовами обтяження, предметом якого є майнові права на грошові кошти, що знаходяться на банківському рахунку);
2) зміни до статті 29 і пункту 3-8 розділу VI Кодексу пов’язані з унормуванням питання залучення до загального фонду державного бюджету грантів за досягнення індикативних показників (результативних показників) у відповідних галузях, визначених міжнародними договорами. Однак виникає питання щодо доцільності включення саме до назви виду доходу «гранти на бюджетну підтримку від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій» відповідного доповнення («у тому числі за досягнення індикаторів результативності»), якщо згідно із запропонованим законопроектами № 9346 і № 9346-1 формулюванням гранти за досягнення індикативних показників будуть одним із видів грантів на бюджетну підтримку, відтак можуть надходити до загального фонду державного бюджету відповідно до чинних норм Кодексу. Тому відповідні положення законопроектів № 9346 і № 9346-1 доцільно уточнити з урахуванням додаткових пояснень від Мінфіну.
Крім того, окремі положення законопроектів № 9346 і № 9346-1 потребують техніко-юридичного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, бюджетної методології та усунення певних неточностей і неузгодженостей (про що частково зазначено вище).
7. Враховуючи необхідність унормування даної законодавчої ініціативи в рамках виконання зобов’язань за Меморандумом, доцільно після прийняття законопроекту № 9346 або № 9346-1 за основу передбачити його подальше доопрацювання до другого читання за скороченою процедурою.
Зокрема, відповідно до частини першої статті 116 Регламенту пропозиції та поправки вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу, водночас згідно з частиною другою цієї статті Верховна Рада України своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від закріплених у Регламенті положень може продовжити встановлені у цій статті строки або скоротити їх не більш як наполовину.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України:
проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості (реєстр. № 9346 від 30.05.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативний законопроект за реєстр. № 9346-1 від 15.06.2023, поданий народними депутатами України Підласою Р.А., Кузбитом Ю.М. і Копанчук О.Є., включити до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання;
за результатами розгляду законопроектів за реєстр. № 9346 і № 9346-1 у першому читанні проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості (реєстр. № 9346-1 від 15.06.2023), поданий народними депутатами України Підласою Р.А., Кузбитом Ю.М. і Копанчук О.Є., прийняти за основу та доручити Комітету доопрацювати до другого читання зазначений законопроект з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, скоротивши строк подання таких поправок і пропозицій наполовину.