Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 19 вересня 2023 року заслухав питання про представлення Міністром фінансів України С. Марченком проекту Закону України про Державний бюджет України на 2024 рік (реєстр. № 10000 від 15.09.2023), поданого Кабінетом Міністрів України, та за підсумками розгляду даного питання інформує про таке.
Згідно з частиною другою статті 89 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів України має виключне право законодавчої ініціативи на внесення проекту закону про державний бюджет.
Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статей 20 і 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та статті 153 Регламенту Кабінет Міністрів України 15 вересня 2023 року подав до Верховної Ради України проект Закону України про Державний бюджет України на 2024 рік (реєстр. № 10000) /далі – законопроект/.
Частиною четвертою статті 20 Регламенту визначено, що проект закону про державний бюджет на наступний рік включається до порядку денного сесії Верховної Ради України позачергово без голосування.
Згідно з частиною першою статті 39 Кодексу розгляд та затвердження державного бюджету відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом. Йдеться про главу 27 «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням» Регламенту. Зокрема, згідно з частиною першою статті 154 Регламенту не пізніше ніж через 5 днів з дня подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про державний бюджет на наступний рік має бути представлення такого проекту на пленарному засіданні Верховної Ради України, при цьому від Комітету Верховної Ради України з питання бюджету /далі – Комітет/ передбачається доповідь щодо відповідності такого проекту вимогам Кодексу.
У Комітеті в межах відведеного стислого часу попередньо проаналізовано законопроект (із супровідними матеріалами до нього), насамперед в частині його відповідності вимогам Кодексу, та звернуто увагу, зокрема, на таке.
І. Щодо основних параметрів законопроекту
Виступаючи на засіданні Кабінету Міністрів України 15.09.2023 (на якому схвалено законопроект), Міністр фінансів України Марченко С.М. щодо проекту державного бюджету на 2024 рік зазначив, що: безпека і оборона – безперечний пріоритет № 1 в проекті державного бюджету на 2024 рік, видатки на цю мету закладені на рівні не менше, ніж цього року, збільшується фінансове забезпечення розвитку оборонно-промислового комплексу та закупівлі дронів; соціальна сфера, підвищення соціальних стандартів, підтримка ветеранів, фінансове забезпечення освіти та медицини – також серед головних пріоритетів Уряду; все зазначене враховує основні орієнтири майбутньої Української доктрини Президента України.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що процес прогнозування здійснюється в режимі реального часу в умовах відсутності повної поточної статистичної інформації, високого ступеня невизначеності та непередбачуваності у сфері національної та регіональної безпеки через зміну ситуації на фронті, інтенсивності та географії бойових дій та їх наслідків. Вказано, що при розрахунках показників проекту державного бюджету на 2024 рік використовувалися підготовлені Міністерством економіки України основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2024-2026 рр. Зокрема, на 2024 рік прогноз номінального ВВП становить 7.824,8 млрд грн (факт за 2022 р. – 5.191 млрд грн, прогноз на 2023 р. – 6.279,3 млрд грн, очікуваний показник на п.р. – 6.370,1 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 5% (факт за 2022 р. – падіння на 29,1%, прогноз на 2023 р. – зростання на 3,2%, очікуваний показник на п.р. – зростання на 2,8%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 110,8% (факт за 2022 р. – 126,6%, прогноз на 2023 р. – 128%, очікуваний показник на п.р. – 114,7%), середньорічний розрахунковий прогнозний курс валюти – 41,4 грн/дол. США (факт за 2022 р. – 32,34 грн/дол. США, врахований розрахунковий прогноз на 2023 р. – 42,2 грн/дол. США, наразі офіційний курс є фіксованим на рівні 36,57 грн/дол. США /з 21.07.2022/).
У статті 1 законопроекту загальні показники проекту державного бюджету на 2024 рік є такими (порівняно з відповідними фактичними показниками за 2022 рік та плановими на 2023 рік):
доходи – у сумі 1.746,3 млрд грн (менше факту за 2022 р. на 41,4 млрд грн, або на 2,3%, та більше затверджених із змінами на п.р. на 355,9 млрд грн, або на 25,6%);
видатки – у сумі 3.308,9 млрд грн (більше факту за 2022 р. на 603,2 млрд грн, або на 22,3%, та затверджених із змінами на п.р. на 233,1 млрд грн, або на 7,6%);
повернення кредитів – у сумі 15,1 млрд грн (більше факту за 2022 р. на 2,8 млрд грн, або на 22,4%, та менше затверджених із змінами на п.р. на 2,4 млрд грн, або на 13,8%);
надання кредитів – у сумі 46 млрд грн (більше факту за 2022 р. на 36,8 млрд грн, або в 5 разів, та менше затверджених із змінами на п.р. на 5,7 млрд грн, або на 11,1%);
граничний обсяг дефіциту – у сумі 1.593,6 млрд грн (більше факту за 2022 р. на 678,7 млрд грн, або на 74,2%, та менше затвердженого із змінами на п.р. на 126,1 млрд грн, або на 7,3%), що розрахунково становить 20,4% прогнозного ВВП (факт за 2022 р. – 17,6%, первинний прогноз на 2023 р. – 20,6%).
Статтею 5 законопроекту пропонується граничний обсяг державного боргу на 31.12.2024 визначити у сумі 8.183,9 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2022 на 4.468,7 млрд грн, або в 2,2 раза, та затвердженого із змінами граничного обсягу на 31.12.2023 на 1.986,7 млрд грн, або на 32,1%), що розрахунково становить 104,6% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2022 – 71,6%, первинний прогноз на 31.12.2023 – 102,3%). Граничний обсяг гарантованого державою борг на 31.12.2024 пропонується визначити у сумі 476,7 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2022 на 118,9 млрд грн, або на 33,3%, а на 2023 р. такий показник не визначено), що розрахунково становить 6,1% прогнозного ВВП.
Згідно з статтею 6 законопроекту граничний обсяг надання державних гарантій на 2024 рік передбачається загалом у сумі 86,57 млрд грн, у тому числі щодо гарантій: які надаються на підставі рішень Уряду, – 47,23 млрд грн; які надаються на підставі міжнародних договорів, – 39,34 млрд грн (на 2023 р. такі показники не визначено).
Відповідно до статті 7 законопроекту прожитковий мінімум на 1 особу у розрахунку на місяць з 1 січня 2024 р. становитиме 2920 грн, а також для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років – 2563 грн; дітей віком від 6 до 18 років – 3196 грн; працездатних осіб – 3028 грн; осіб, які втратили працездатність, – 2361 грн (більше на 12,8% порівняно з відповідними розмірами, встановленими з 01.12.2022).
Згідно з статтею 8 законопроекту мінімальна зарплата (у місячному розмірі) з 1 січня 2024 р. становитиме 7100 грн та з 1 квітня – 8000 грн, тобто зросте відповідно на 6% і 19,4% порівняно з її розміром, встановленим з 01.10.2022 /6700 грн/.
ІІ. Щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу та узгодження з деякими іншими законами
1. Частиною третьою статті 153 Регламенту встановлено, що законопроект про державний бюджет має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту). Відповідно до частин сьомої і восьмої статті 33 Кодексу та частини першої статті 152 Регламенту Кабінет Міністрів України щороку (не пізніше 1 червня року, що передує плановому) має схвалювати Бюджетну декларацію (документ середньострокового бюджетного планування, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проекту державного бюджету і прогнозів місцевих бюджетів) і у триденний строк подавати її до Верховної Ради України. Надалі Верховна Рада України (не пізніше 15 липня року, що передує плановому) має розглядати зазначене питання та за результатами розгляду може прийняти проект постанови щодо Бюджетної декларації, яким взяти до відома Бюджетну декларацію та/або схвалити рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики.
Однак згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовуються деякі норми цього Кодексу, серед яких стаття 33 Кодексу та пов’язані з нею норми щодо Бюджетної декларації. У зв’язку з збройною агресією РФ проти України з 24 лютого 2022 р. в Україні введено воєнний стан (згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами), затвердженим Верховною Радою України) та проводяться заходи загальної мобілізації (згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 № 65 (із змінами), затвердженим Верховною Радою України). Тому у 2023 р. Кабінет Міністрів України у законодавчо визначений строк не схвалив Бюджетну декларацію на 2024-2026 роки і відповідно не подав її до Верховної Ради України, відтак Верховна Рада України не розглядала таке питання і відповідно не схвалювала відповідних рекомендацій щодо бюджетної політики.
Разом з тим, слід звернути увагу, що Законом України від 27.07.2023 № 3278-ІХ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення передбачуваності бюджетної політики та посилення боргової стійкості» /далі – Закон № 3278-ІХ/ з 1 січня 2024 року відновлюється середньострокове бюджетне планування шляхом складання і схвалення Бюджетної декларації, а також розробка і затвердження Кабінетом Міністрів України Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період (яка має формуватися з урахуванням показників, визначених Бюджетною декларацією та законом про державний бюджет). Водночас відповідно до пункту 3-9 розділу VI Кодексу (включеного до Кодексу Законом № 3278-ІХ) передбачено, що у 2023 р. Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ має розробити Стратегію управління державним боргом на 2024-2026 роки та до 25.10.2023 подати її на розгляд Кабінету Міністрів України, який має затвердити цю стратегію у місячний строк з дня прийняття закону про державний бюджет на 2024 рік.
Поряд з тим, на виконання Меморандуму з Міжнародним валютним фондом про економічну та фінансову політику у складі супровідних матеріалів до законопроекту Кабінетом Міністрів України надано інформацію щодо прогнозу показників державного бюджету на 2025-2026 роки (включаючи граничні показники видатків та надання кредитів державного бюджету і цілі державної політики у відповідній сфері діяльності та показники їх досягнення у 2022-2026 рр.), що сприятиме передбачуваності бюджетної політики та стане підґрунтям для відновлення застосування середньострокового бюджетного планування.
2. Виходячи із супровідних матеріалів до законопроекту, показники доходів проекту державного бюджету на 2024 рік розроблено із застосуванням чинного податкового законодавства, що відповідає визначеному пунктом 5 частини першої статті 7 Кодексу принципу обґрунтованості бюджетної системи (згідно з яким бюджет формується на реалістичних розрахунках надходжень бюджету та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил) та визначеному пунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України принципу стабільності податкового законодавства (згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду).
Разом з тим, у законопроекті враховано положення поданого Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до розділу VI Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави та розвитку оборонно-промислового комплексу України (реєстр. № 10037 від 12.09.2023) /далі – законопроект № 10037/, яким передбачається зараховувати у 2024 році:
до загального фонду державного бюджету – у повному обсязі доходи спеціального фонду державного бюджету, що є джерелами формування державного дорожнього фонду згідно з пунктом 1 частини другої статті 24-2 Кодексу (найбільшими з яких є акцизний податок з транспортних засобів, 86,56% акцизного податку з пального, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби). У зв’язку з цим, у проекті державного бюджету на 2024 рік такі доходи передбачені за загальним фондом (близько 95,2 млрд грн – згідно з пояснювальною запискою до законопроекту № 10037), а за спеціальним фондом не передбачено відповідних видатків щодо напрямів використання коштів державного дорожнього фонду (насамперед, на розвиток і утримання автомобільних доріг державного значення, а також на розвиток і утримання автомобільних доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у вигляді субвенції місцевим бюджетам), при цьому видатки на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, залученими на розвиток автомобільних доріг загального користування, визначені за загальним фондом у сумі 23 млрд грн;
до спеціального фонду державного бюджету – частину податку на доходи фізичних осіб від оподаткування грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що належить до доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів (згідно з пунктами 1 і 1-1 частини першої статті 64 та пунктом 1 частини першої статті 66 Кодексу), із спрямуванням таких коштів: 50% – Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України на здійснення заходів із закупівлі спеціальної техніки та обладнання; 50% – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України на виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення, освоєння і впровадження нових технологій, нарощування наявних виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення. У зв’язку з цим, у проекті державного бюджету на 2024 рік за спеціальним фондом передбачені прогнозні надходження цього податку у сумі 96,3 млрд грн та видатки для зазначених державних органів за відповідними бюджетними програмами (коди 2601030 і 6641160) в однаковій сумі (48,15 млрд грн).
При цьому у статтях 10, 11 і 14 законопроекту не передбачено положень щодо включення зазначених доходів і видатків державного бюджету на 2024 рік до складу загального чи спеціального фонду, відтак виконання відповідних показників доходів і видатків залежить від унормування таких питань шляхом прийняття законопроекту № 10037.
Крім того, у пояснювальній записці до законопроекту вказано, що у разі схвалення Верховною Радою України законопроекту № 10037 буде внесено пропозицію щодо неперерахування у 2024 р. реверсної дотації до державного бюджету під час розгляду законопроекту у Верховній Раді України (наразі у складі доходів загального фонду проекту державного бюджету передбачено реверсну дотацію з місцевих бюджетів у сумі 14,09 млрд грн).
Таким чином, для дотримання збалансованості показників державного бюджету і місцевих бюджетів на 2024 рік та узгодження правових норм такі законопроекти належить розглядати взаємоузгоджено і послідовно, при цьому остаточне рішення має бути прийнято спочатку щодо законопроекту № 10037.
3. Щодо окремих боргових параметрів на 2024 рік слід зауважити, що у законопроекті: граничний обсяг дефіциту проекту державного бюджету розрахунково становить 20,4% прогнозного ВВП; граничні обсяги державного боргу і гарантованого державою боргу розрахунково становлять відповідно 104,6% і 6,1% прогнозного ВВП (загальний обсяг боргу – відповідно 110,7% прогнозного ВВП). Зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо: визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% прогнозного ВВП /абзаци другий і третій частини першої статті 14/; обмеження загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу на рівні не вище 60% ВВП /частина друга статті 18/. У зв’язку з цим, у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту запропоновано зупинити на 2024 рік дію вищенаведених норм Кодексу (які також було зупинено на 2021-2023 рр. і не застосовувалися у 2020 р.). Разом з тим, згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу положення частини другої статті 18 Кодексу не застосовуються у випадку введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
У законопроекті граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі рішень Уряду, визначено на рівні 3% доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2024 рік, а загалом граничний обсяг надання державних гарантій розрахунково становить 5,5% зазначених доходів. Відповідно до частини першої статті 18 Кодексу такий граничний показник не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету, але згідно з пунктом 57 розділу VI Кодексу (включеним до Кодексу Законом № 3278-ІХ) у 2023-2028 рр., як виняток з цієї вимоги, граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі: рішень Кабінету Міністрів України – не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету; міжнародних договорів України – визначається законом про державний бюджет.
4. Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів України здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій банків та обмін облігацій на ринкових умовах, що були раніше випущені з метою поповнення статутних капіталів банків, а також з обміном на векселі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Аналогічні норми протягом багатьох років постійно передбачаються у законах про державний бюджет, при цьому у 2018-2023 рр. /станом на 01.09.2023/ зазначені операції не здійснювалися (за виключенням збільшення статутного капіталу Укрексімбанку у 2020 р.).
Поряд з тим, статтею 18 законопроекту пропонується надати право Мінфіну здійснювати понадпланові державні запозичення (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж. Аналогічна норма передбачена у законах про державний бюджет на 2020-2023 рр., при цьому зазначені операції здійснювалися у 2021 р.
Такі положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу).
5. Частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення Кабінету Міністрів України, погодженого з Комітетом, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2024 р. кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також перерозподілу витрат бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення таких кредитів (позик).
Статтею 30 законопроекту пропонується залучення до спеціального фонду державного бюджету кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій та коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, не передбачених у законопроекті, із спрямуванням на реалізацію інвестиційних проектів чи програм та заходів у рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим з Комітетом. Водночас передбачається, що з метою відображення надходження у 2024 р. таких коштів здійснюється коригування відповідних показників доходів, фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, переліку кредитів (позик), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету у 2024 р. від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій.
Такі положення не узгоджуються з нормами Кодексу, зокрема з:
частинами першою і другою статті 16 (згідно з якими державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про державний бюджет, з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду, кредити (позики) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів відносяться до державних зовнішніх запозичень, кошти для реалізації таких інвестиційних проектів передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів);
частиною першою статті 18 (згідно з якою граничний обсяг державного боргу визначається законом про державний бюджет);
частиною першою статті 40 (згідно з якою законом про державний бюджет мають визначатися, серед іншого, загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету, граничний обсяг річного дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також у додатку до закону – доходи і фінансування державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету, перелік кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів).
Разом з тим, щодо частини другої статті 4 законопроекту протягом останніх років аналогічна норма передбачається у законах про державний бюджет і застосовується в процесі виконання державного бюджету, а щодо статті 30 законопроекту подібна норма міститься у статті 33 Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» /далі – Закон-2023/.
6. Статтею 19 законопроекту пропонується установити, що, як виняток з положень частини шостої статті 108 Кодексу, розподіл між місцевими бюджетами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України та на реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України здійснюється Кабінетом Міністрів. У проекті державного бюджету на 2024 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Мінінфраструктури за спеціальним фондом /за рахунок кредиту, залученого від Європейського інвестиційного банку/: код бюджетної програми 3121600 – у сумі 2.346,6 млн грн; код бюджетної програми 3121620 – у сумі 4.499 млн грн.
Аналогічно статтею 24 законопроекту передбачається здійснення Кабінетом Міністрів України розподілу між місцевими бюджетами додаткової дотації на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною агресією РФ. У проекті державного бюджету на 2024 рік ця додаткова дотація передбачена у складі загальнодержавних витрат Мінфіну (код бюджетної програми 3511280) за загальним фондом у сумі 33.418,3 млн грн.
Такими статтями законопроекту не враховуються вимоги Кодексу, оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаних трансфертів місцевим бюджетам мав би бути передбачений у додатку № 6 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл має здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу (за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом). При цьому слід звернути увагу, що згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VІ Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовується частина шоста статті 108 Кодексу щодо погодження з Комітетом рішень Кабінету Міністрів України.
Крім того, законопроект не містить розподілу між місцевими бюджетами ще 17 трансфертів з державного бюджету, що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів) та створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів (відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу) і можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду у повному обсязі.
7. Видатки на національну безпеку та оборону становлять половину усіх видатків проекту державного бюджету на 2024 рік і залишаються його головним пріоритетом.
Відповідно до вимог частини першої статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» обсяг видатків на фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони має становити не менше 5% запланованого ВВП, з яких не менше 3% – на фінансове забезпечення сил оборони.
В інформації, наведеній у супровідних матеріалах до законопроекту, відмічено, що до Мінфіну не надходили пропозиції від РНБО до законопроекту стосовно статей, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони, а також вказано, що у законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 1.692,6 млрд грн, або 21,6% прогнозного ВВП, з них:
видатки за бюджетними програмами Міноборони, інших суб’єктів сектору безпеки і оборони – 1.662,6 млрд грн (загальний фонд – 1.542,8 млрд грн, спеціальний фонд – 119,8 млрд грн),
державні гарантії за кредитами, що залучаються з метою підвищення обороноздатності і безпеки держави, – до 30 млрд грн.
8. На відміну від 2023 р. у законопроекті на 2024 рік передбачено збільшення державних соціальних стандартів (про що вище зазначено).
У статті 7 законопроекту пропонується четвертий рік поспіль визначати прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадових окладів судді, працівників інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, працівників податкових і митних органів /у розмірі 2102 грн/, прокурора окружної прокуратури /у розмірі 1600 грн/, при цьому такі розміри є нижчими від передбаченого цією ж статтею загального прожиткового мінімуму для працездатних осіб /у розмірі 3028 грн/. Положення статті 40 Кодексу та статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» не містять вимог щодо визначення таких видів прожиткових мінімумів та їх встановлення у законі про державний бюджет. Разом з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що відповідні положення законопроекту передбачено, враховуючи рівень матеріального забезпечення відповідних категорій осіб, фінансові можливості бюджету та принцип збалансованості, виключення таких положень потребуватиме додаткових видатків державного бюджету на 2024 рік (наприклад, для Офісу Генерального прокурора – 9,4 млрд грн).
З цього приводу належить відмітити, що згідно з підпунктом 2 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану або для здійснення заходів загальної мобілізації Кабінет Міністрів може приймати рішення щодо порядку застосування і розмірів державних соціальних стандартів та гарантій, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування.
9. Згідно з абзацом другим частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП.
Втім за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків проекту зведеного бюджету на 2024 р. на охорону здоров’я становитиме 237,9 млрд грн, або 3% ВВП, а до законопроекту не подана відповідна програма медичних гарантій. Натомість, як і у 2020-2023 рр., пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту пропонується зупинити дію абзацу першого частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» щодо затвердження програми медичних гарантій у складі закону про державний бюджет.
10. Згідно з частиною першою статті 24-1 та пунктом 52 розділу VI Кодексу державний фонд регіонального розвитку створюється у складі державного бюджету та має визначатися при складанні проекту державного бюджету в обсязі не менше 1,5% прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету на відповідний бюджетний період. У законопроекті не передбачено державного фонду регіонального розвитку, відтак пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту пропонується зупинити на 2024 рік дію відповідних норм Кодексу. З цього приводу у супровідних матеріалах до законопроекту пояснюється, що у зв’язку з військовою агресією РФ проти України пріоритетними напрямами спрямування бюджетних коштів є видатки на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави. На 2023 р. видатки за бюджетною програмою «Державний фонд регіонального розвитку» спочатку було визначено у сумі 2 млрд грн, але законом від 29.06.2023 № 3166-ІX щодо внесення змін до Закону-2023 такі видатки виключено і на цю суму збільшено видатки для Міноборони, водночас визначено особливості використання коштів державного фонду регіонального розвитку, пов’язані із залученням громадян до голосування за відповідні проекти засобами Порталу Дія /нова стаття 37 Закону-2023/, та доручено Уряду передбачити у законопроекті про державний бюджет на 2024 рік особливості використання коштів цього фонду з урахуванням положень статті 37 Закону-2023 /новий пункт 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону-2023/.
Відповідно до статті 33-1 Кодексу обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів на середньостроковий період визначається Бюджетною декларацією в межах загальних граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету, відбір державних інвестиційних проектів здійснюється Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів, державні капітальні вкладення включаються до проекту закону про державний бюджет за результатами розподілу. До законопроекту на 2024 р. не включено державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів, що пояснюється у супровідних матеріалах до законопроекту зупиненням дії положень Кодексу щодо складання Бюджетної декларації та відсутністю рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів щодо відбору державних інвестиційних проектів. На п.р. у Законі-2023 теж не передбачено державних капітальних вкладень.
11. Законопроект за своїм змістом і формою переважно узгоджується з вимогами статті 40 Кодексу щодо предмету регулювання закону про державний бюджет.
Однак, як і у попередні роки, законопроектом пропонується на 2024 р. щодо окремих норм законодавчих актів зупинити їх дію /йдеться про пункт 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту/ або визначити інший порядок їх регулювання /йдеться передусім про пункти 7, 9, 11-16, 18 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту (згідно з якою законопроект про державний бюджет не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів) та суперечить численним рішенням Конституційного Суду України.
При цьому у пунктах 7, 9, 11-16, 18 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту передбачається унормувати здійснення з 01.01.2024 оплати праці державних службовців на основі класифікації посад, що, як вказано у супровідних матеріалах до законопроекту, передбачатиме посилення ролі посадового окладу, зменшення варіативної складової оплати праці, запровадження грейдової системи посадових окладів (де розмір мінімального грейду буде встановлено на рівні мінімальної зарплати), при цьому відповідна реформа оплати праці як складова реформи державного управління – важливий елемент переговорного процесу про вступ до ЄС. Наразі у Законі України «Про державну службу» не врегульовано таке питання, разом з тим, Верховною Радою України 28.07.2023 прийнято за основу урядовий законопроект про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад (реєстр. № 8222 від 23.11.2022), спрямований на унормування зазначеної реформи.
12. У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає деякої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу.
Зокрема, не надано інформації щодо:
врахування Бюджетної декларації і рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту) /підпункт «г» пункту 1/ – у зв’язку з відсутністю Бюджетної декларації на 2024-2026 роки з огляду на норми підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу (про що вище зазначено);
переліку державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм /пункт 4-1/ – у зв’язку з невключенням відповідних державних інвестиційних проектів до законопроекту (про що вище зазначено).
Поряд з тим, окрему інформацію /передбачену пунктами 6-2, 6-3, 11 і 12-2/ також не надано у зв’язку з її відсутністю з об’єктивних причин (про що поінформовано у супровідних матеріалах до законопроекту).
13. Враховуючи наведене, при підготовці законопроекту до першого читання необхідно додатково опрацювати вищезазначені питання передусім в частині узгодження правових норм.
Ґрунтовну оцінку законопроекту і показників проекту державного бюджету на 2024 рік передбачається здійснити після детального вивчення законопроекту та матеріалів до нього, опрацювання висновків Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України і Рахункової палати щодо законопроекту, додаткової інформації та розгляду законопроекту у Комітеті.
ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту
Відповідно до статті 154 Регламенту після представлення законопроекту про державний бюджет не передбачається прийняття Верховною Радою України рішення щодо такого законопроекту (за винятком можливості прийняття рішення про відхилення такого законопроекту у разі невідповідності вимогам Кодексу /згідно з частиною четвертою цієї статті/).
Процедура підготовки і розгляду законопроекту про державний бюджет у першому читанні визначена статтями 156-157 Регламенту.
Слід звернути увагу, що згідно з частиною першою статті 156 Регламенту народні депутати України і комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до законопроекту і мають їх направляти до Комітету не пізніше 1 жовтня 2023 року з урахуванням визначених вимог, зокрема: пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей законопроекту не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті.
При цьому згідно з частиною другою статті 156 Регламенту пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2023 року (тобто зареєстровані в Апараті Верховної Ради України після цієї дати) та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються.
Зазначене надано Верховній Раді України в порядку інформування (керуючись частиною другою статті 154 Регламенту Верховної Ради України).