Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 14 липня 2021 року (протокол № 95) розглянув питання щодо Бюджетної декларації на 2022-2024 роки, схваленої Кабінетом Міністрів України.
І. Відповідно до частин сьомої і восьмої статті 33 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, частини першої статті 20 і частини першої статті 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», частини першої статті 152 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів не пізніше 1 червня року, що передує плановому, схвалює Бюджетну декларацію та у триденний строк подає її разом з фінансово-економічним обґрунтуванням до Верховної Ради для розгляду за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом.
Бюджетна декларація – це документ середньострокового бюджетного планування, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проекту державного бюджету і прогнозів місцевих бюджетів /частина перша статті 33 Кодексу/. При цьому для середньострокового бюджетного планування середньостроковий період включає плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди /частина четверта статті 3 Кодексу/.
Керуючись такими законодавчими вимогами, Кабінет Міністрів листом від 2 червня 2021 р. № 17817/0/2-21 подав Верховній Раді Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки (схвалену постановою КМУ від 31.05.2021 р. № 548) /далі – Декларація-2022-2024/ разом з фінансово-економічним обґрунтуванням, що надійшли на розгляд Комітету. Зазначений документ 3 червня 2021 р. направлено через СЕДО народним депутатам і комітетам Верховної Ради. Поряд з тим, Декларацію-2022-2024 розміщено на офіційному сайті Комітету, а також відповідно до частини першої статті 28 Кодексу – на офіційному сайті Мінфіну, про що 10 червня 2021 р. було повідомлено на офіційному сайті Верховної Ради.
ІІ. Щодо основних положень Декларації-2022-2024 необхідно зазначити таке.
У розділі «Загальна частина» Декларації-2022-2024 вказано, що:
пріоритетні напрями бюджетної політики на 2022-2024 рр. ґрунтуються на положеннях Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Цілей сталого розвитку України на період до 2030 року, Стратегії економічної безпеки України на період до 2025 року, Національної економічної стратегії на період 2030 року, програм співпраці з міжнародними організаціями, а також на засадах Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами – членами, з іншої сторони, невід’ємною частиною якої є положення про створення поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі з ЄС, Державної програми стимулювання економіки для подолання негативних наслідків, спричинених обмежувальними заходами щодо запобігання виникненню і поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на 2020-2022 роки;
у середньостроковому періоді зусилля Уряду будуть спрямовані на підтримку макроекономічної стабільності, стимулювання економіки для подолання негативних наслідків, спричинених обмежувальними заходами щодо запобігання виникненню і поширенню COVID-19, виконання завдань спрямованих, зокрема, на: стимулювання розвитку малого та середнього бізнесу; посилення обороноздатності і безпеки держави; розвиток агропромислового комплексу; формування чистого та безпечного довкілля, збереження та відновлення природних екосистем; розвиток адміністративних послуг та їх цифровізацію, інформатизацію суспільства, сприяння розвитку ІТ-бізнесу, підвищення рівня цифрової грамотності українців; посилення енергонезалежності; створення ефективної та досконалої системи здійснення соціальної підтримки та пенсійного забезпечення населення; розвиток системи соціального захисту ветеранів війни; забезпечення якісної, сучасної і доступної середньої освіти, розбудову безпечної та інклюзивної системи освіти, створення сучасної системи професійної (професійно-технічної) освіти та забезпечення якості вищої освіти; забезпечення доступу до основних медичних послуг; підвищення рівня прозорості в управлінні державними фінансами.
Декларація-2022-2024 містить параметри, зокрема щодо:
1) основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на 2022, 2023 і 2024 роки, передусім відповідно:
номінальний ВВП: 5.368,7 млрд грн, 5.993,9 млрд грн і 6.651 млрд грн (довідково: факт за 2020 р. – 4.191,9 млрд грн, прогноз на 2021 р. – 4.505,9 млрд грн);
зміни обсягів реального ВВП: 103,8%, 104,7% і 105% (довідково: факт за 2020 р. – 96%, прогноз на 2021 р. – 104,6%);
індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/: 106,2%, 105,3% і 105% (довідково: факт за 2020 р. – 105%, прогноз на 2021 р. – 107,3%);
індекс цін виробників /грудень до грудня попереднього року/: 107,8%, 106,2% і 105,7% (довідково: факт за 2020 р. – 114,5%, прогноз на 2021 р. – 108,7%);
обмінний курс гривні до долара США: в середньому за рік – 28,6 грн, 28,8 грн і 29,2 грн (довідково: факт за 2020 р. – 27 грн, прогноз на 2021 р. – 29,1 грн); на кінець року – 28,7 грн, 28,9 грн і 29,4 грн (довідково: факт за 2020 р. – 28,3 грн, прогноз на 2021 р. – 28,8 грн);
2) поступового зменшення частки перерозподілу ВВП як через зведений бюджет у 2022-2024 рр. відповідно до рівня 30%, 29,5% і 29,1% (довідково: факт за 2020 р. – 32,8% ВВП, уточнений прогноз на 2021 р. – 32% ВВП), так і через державний бюджет – відповідно до рівня 22,5%, 22% і 21,6% (довідково: факт за 2020 р. – 25,7% ВВП, уточнений прогноз на 2021 р. – 24,4% ВВП);
3) зменшення дефіциту державного бюджету із встановленням його граничного обсягу на 2022-2024 рр. відповідно на рівні 3,5% ВВП, 3% ВВП і 2,7% ВВП (довідково: факт за 2020 р. – 5,2% ВВП, прогноз на 2021 р. – 5,5% ВВП);
4) дотримання граничного обсягу державного боргу на кінець 2022, 2023 і 2024 рр. відповідно на рівні не більше ніж 51% ВВП, 49% ВВП і 47% ВВП (довідково: факт за 2020 р. – 53,9% ВВП, уточнений прогноз на 2021 р. – 56,9% ВВП) та граничного обсягу гарантованого державою боргу – відповідно на рівні не більше ніж 5,1% ВВП, 4,8% ВВП і 4,3% ВВП (довідково: факт за 2020 р. – 7% ВВП, прогноз на 2021 р. – 7,8% ВВП);
5) визначення граничного обсягу надання державних гарантій у 2022-2024 рр. на рівні не більше 3% доходів загального фонду державного бюджету для реалізації виключно самоокупних інвестиційних проектів (довідково: факт за 2020 р. – 5,5% відповідних доходів, уточнений прогноз на 2021 р. – 9,1% відповідних доходів);
6) встановлення прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць (з поетапним збільшенням з липня і грудня): з 01.01.2022 р. – у розмірі 2393 грн із збільшенням до 2589 грн (загалом зростання на 8,2% до 01.12.2021 р.), з 01.01.2023 р. – 2589 грн із збільшенням до 2778 грн (загалом зростання на 7,3% до 01.12.2022 р.), з 01.01.2024 р. – 2778 грн із збільшенням до 2972 грн (загалом зростання на 7% до 01.12.2023 р.), а також визначення розмірів прожиткового мінімуму за основними соціальними і демографічними групами населення (за такими ж періодами з аналогічними рівнями зростання). Поряд з тим, передбачено збільшення рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення допомоги відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» для працездатних осіб у 2022-2024 рр. відповідно до 45%, 50% і 55% відповідного прожиткового мінімуму (довідково: на 2021 р. встановлено рівень забезпечення прожиткового мінімуму: для працездатних осіб - 35%; для осіб, які втратили працездатність, та осіб з інвалідністю - 100%; для дітей - 130% відповідного прожиткового мінімуму);
7) встановлення мінімальної заробітної плати з 01.01.2022 р. у розмірі 6500 грн з подальшим її збільшенням з жовтня до 6700 грн (зростання на 3,1% до 01.12.2021 р.), з 01.01.2023 р. – до 7176 грн (зростання на 10,4% до 01.01.2022 р. і на 7,1% до 01.10.2022 р.), з 01.01.2024 р. – до 7665 грн (зростання на 6,8% до 01.01.2023 р.) (довідково: з 01.01.2021 р. встановлено мінімальну зарплату у місячному розмірі 6000 грн з подальшим її збільшенням з грудня до 6500 грн);
8) передбачення щорічного спрямування державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів у сумі 2.717,275 млн грн за такими напрямами: соціально-культурна сфера; сфера охорони здоров’я; паливно-енергетична сфера, видобувна та обробна промисловість, мінерально-сировинна база; сфера охорони навколишнього природного середовища; транспортна сфера; функціонування органів влади та надання ними послуг (довідково: факт за 2020 р. – 1.197,05 млн грн, план на 2021 р. – 4.000 млн грн);
9) залучення державою кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів у 2022-2024 рр. відповідно у сумі 25,53 млрд грн, 26,53 млрд грн і 27,53 млрд грн (довідково: факт за 2020 р. – 18,07 млрд грн, план на 2021 р. – 24,53 млрд грн).
10) зростання державної підтримки розвитку регіонів через державний фонд регіонального розвитку у 2022-2024 рр. із визначенням обсягу цього фонду відповідно у сумі 10,7 млрд грн, 11,8 млрд грн і 12,9 млрд грн (довідково: факт за 2020 р. – 4,37 млрд грн, план на 2021 р. – 4,5 млрд грн).
ІІІ. Опрацювавши положення Декларації-2022-2024, належить зауважити насамперед про таке.
1. Законом України від 06.12.2018 р. № 2646-VІІІ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування» (який набрав чинності з 01.01.2019 р.) унормовано питання щодо Бюджетної декларації. Однак у 2019 р. Кабінетом Міністрів не було схвалено Бюджетної декларації на 2020-2022 роки, а у 2020 р. норми статті 33 Кодексу не застосовувалися (згідно із законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ, проект якого ініціював Уряд для забезпечення фінансовими ресурсами невідкладних заходів із запобігання негативних наслідків, спричинених виникненням і поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2).
Отже, з часу законодавчого врегулювання запровадження середньострокового бюджетного планування Кабінет Міністрів вперше схвалив і подав на розгляд Верховної Ради Бюджетну декларацію.
Поряд з тим, за змістом і формою Декларація-2022-2024 кардинально відрізняється від Основних напрямів бюджетної політики на відповідний рік, що раніше розроблялися і подавалися Урядом на розгляд Парламенту відповідно до чинної до 2019 р. редакції статті 33 Кодексу та переважно містили напрями (завдання) бюджетної політики і обмежений перелік параметрів (в основному у відносному вимірі).
Згідно з частиною другою статті 33 Кодексу показники Бюджетної декларації визначаються з урахуванням положень та показників, визначених на відповідні бюджетні періоди Бюджетною декларацією, схваленою у попередньому бюджетному періоді.
Таким чином, наразі неможливо проаналізувати положення Декларації-2022-2024 в частині їх співставності і послідовності реалізації бюджетної політики порівняно з відповідним програмним документом на попередній середньостроковий період (за його відсутності).
2. Постанова КМУ від 31.05.2021 р. № 548 «Про схвалення Бюджетної декларації на 2022-2024 роки» містить лише норму про схвалення Декларації-2022-2024, яку не передбачено додатком до такої постанови. В результаті Декларація-2022-2024 не набула статусу офіційного документу Уряду та вона не внесена до законодавства України. Зазначене не відповідає нормі частини сьомої статті 33 Кодексу (згідно з якою Кабінет Міністрів схвалює Бюджетну декларацію, яка набуває статусу офіційного документа та оформлюється постановою Кабінету Міністрів).
При цьому згідно з частиною першою статті 28 Кодексу Мінфін на своєму офіційному сайті оприлюднив Декларацію-2022-2024 разом з відповідними інформаційно-аналітичними матеріалами, але лише у рубриці «Новини», що з плином часу ускладнить можливість швидкого доступу до такого документу для використання органами влади та громадськістю, тим більше що Декларація-2022-2024 не міститься у законодавстві, хоча є документом середньострокового бюджетного планування та згідно з частиною сьомою статті 33 Кодексу чинна до схвалення у наступному бюджетному періоді нової Бюджетної декларації. Відтак, доцільно рекомендувати Мінфіну на своєму сайті розмістити Декларацію-2022-2024 на постійній основі у новій рубриці щодо бюджетної політики з подальшим наповненням такої рубрики наступними бюджетними деклараціями, що сприятиме поліпшенню публічності та прозорості бюджетного процесу.
3. Зазначені у Декларації-2022-2024 основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2022, 2023 і 2024 рр. відповідають аналогічним показникам Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2022-2024 роки (схваленого постановою КМУ від 31.05.2021 р. № 586).
Національний банк у строки, визначені статтею 51 Закону України «Про Національний банк України» і частиною третьою статті 33 Кодексу, надав Верховній Раді прогнозні монетарні показники на 2022-2024 роки /лист від 12.03.2021 р. № 30-0006/47/ДСК/, які включають показники валютно-курсової політики, а також інформацію про частину прогнозованого прибутку до розподілу /листи від 25.02.2021 р. № 62-0014/16047 і від 12.04.2021 р. № 06-0014/31037/, що підлягатиме перерахуванню до державного бюджету у 2022-2024 рр. (відповідно 13.581 млн грн, 10.544 млн грн, 15.226 млн грн). Такі показники узгоджуються із зазначеними у Декларації-2022-2024 прогнозними показниками щодо валютного курсу (в середньому за рік і на кінець року), а також з прогнозними доходами державного бюджету щодо коштів від НБУ, наведеними у фінансово-економічному обґрунтуванні до Декларації-2022-2024.
4. Декларація-2022-2024 містить більшість положень, визначених частиною дев’ятою статті 33 Кодексу. Проте визначені цією нормою окремі складові частини не передбачені у Декларації-2022-2024, зокрема:
показники за основними видами доходів державного бюджету /згідно з пунктом 3/, натомість відповідні показники містяться лише як довідкова інформація у фінансово-економічному обґрунтуванні до Декларації-2022-2024, а у розділі «Формування дохідної частини» Декларації-2022-2024 зазначено показники доходів державного бюджету лише за групами «податкові надходження», «неподаткові надходження» та «інші доходи»;
обсяг державного дорожнього фонду (за напрямами, визначеними частиною третьою статті 24-2 Кодексу) /згідно з пунктом 7/, натомість обсяги коштів за окремими напрямами містяться лише як довідкова інформація у фінансово-економічному обґрунтуванні до Декларації-2022-2024, а у розділі «Державна політика у сфері дорожньо-транспортної інфраструктури» передбачено лише напрями (завдання) спрямування коштів цього фонду.
Крім того, Декларація-2022-2024 не містить граничних показників видатків державного бюджету за 8 головними розпорядниками коштів державного бюджету /далі – головні розпорядники/ щодо сектору безпеки і оборони: МВС, Міноборони, ГУР Міноборони, Апаратом РНБО, СБУ, УДО, СЗР, Адміністрацією Держспецзв’язку. У розділі «Державна політика у сфері національної безпеки і оборони» зазначено, що на виконання вимог статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» на 2022-2024 рр. для сектору безпеки і оборони (для вищезгаданих головних розпорядників, а також бюджетної програми Мінстратегпрому за кодом 2601030) передбачено спрямовувати ресурс на рівні не менше 5% від запланованого ВВП, а саме відповідно не менше 270.741,4 млн грн, 299.730 млн грн і 332.585 млн грн.
З цього приводу необхідно звернути увагу, що згідно з частиною четвертою статті 33 Кодексу РНБО на підставі обсягу видатків та надання кредитів на національну безпеку і оборону на середньостроковий період, доведеного Мінфіном, готує з урахуванням програмних документів у сфері національної безпеки і оборони та не пізніше 15 квітня року, що передує плановому, надає Мінфіну обґрунтовані пропозиції щодо розподілу зазначеного обсягу між головними розпорядниками.
Разом з тим, рішенням РНБО від 14.05.2021 р. «Про пропозиції до Бюджетної декларації на 2022-2024 роки за статтями, пов'язаними із забезпеченням національної безпеки і оборони України» (введеним в дію Указом Президента України від 18.05.2021 р. № 196) доручено Кабінету Міністрів: 1) передбачити у Декларації-2022-2024: видатки на забезпечення національної безпеки і оборони в обсязі не менше 5% від запланованого обсягу ВВП для сектору безпеки і оборони; право Кабінету Міністрів щодо надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави; 2) забезпечити під час підготовки проектів законів про державний бюджет на 2022, 2023, 2024 рр. збільшення обсягу видатків на національну безпеку і оборону з урахуванням воєнно-політичної обстановки та вимог законодавства до перегляду дохідної частини державного бюджету; 3) внести у місячний строк в установленому порядку на розгляд Верховної Ради законопроект про внесення змін до статті 33 Кодексу (щодо складання Бюджетної декларації за статтями, пов’язаними із забезпеченням національної безпеки і оборони) стосовно врегулювання процедури складання Бюджетної декларації за такими статтями з урахуванням положень Конституції України та Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» /Кабінетом Міністрів подано відповідний законопроект (реєстр. № 5743 від 08.07.2021 р.)/.
5. Згідно з частиною восьмою статті 33 Кодексу фінансово-економічне обґрунтування має містити розрахунки і пояснення до положень і показників, визначених Бюджетною декларацією.
Однак попри таку норму фінансово-економічне обґрунтування до Декларації-2022-2024 не містить відповідних розрахунків, включаючи розрахунки до наведених у цьому документі всіх бюджетних показників та інших параметрів бюджетної політики. Як наслідок, немає можливості оцінити реалістичність і обґрунтованість цих показників і параметрів, а також пов’язаних з ними положень Декларації-2022-2024.
6. Згідно з частиною десятою статті 16 Кодексу Стратегія управління державним боргом на середньостроковий період формується з урахуванням показників, визначених Бюджетною декларацією та законом про державний бюджет, при цьому розробляється Мінфіном та затверджується Кабінетом Міністрів щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому.
Проте наразі таку норму не виконано: немає офіційної інформації щодо схвалення Урядом Стратегії управління державним боргом на 2022-2024 роки, відтак неможливо оцінити її відповідність положенням Декларації-2022-2024.
Основні прогнозні боргові показники на 2022, 2023 і 2024 рр. наведено не у Декларації-2022-2024, а у фінансово-економічному обґрунтуванні до неї, тобто вони є довідковими та орієнтовними, а саме: державні запозичення до загального фонду – відповідно 529,8 млрд грн /на 167,5 млрд грн (на 24%) менше, ніж на 2021 р./, 514,5 млрд грн і 651 млрд грн; витрати на погашення державного боргу – відповідно 377,5 млрд грн /на 90,9 млрд грн (на 19,4%) менше, ніж на 2021 р./, 371,4 млрд грн і 506,2 млрд грн; видатки на обслуговування державного боргу – відповідно 182,9 млрд грн /на 24,2 млрд грн (на 15,2%) більше, ніж на 2021 р./, 203,1 млрд грн і 224,1 млрд грн.
При цьому у Декларації-2022-2024 показник дефіциту (загального фінансування) державного бюджету на 2022 р. передбачено у сумі 188.006 млн грн, хоча сумарне значення складових частин фінансування становить 188.008 млн грн, тобто на 2 млн більше, що свідчить про неточність або помилки у розрахунках відповідних показників.
Крім того, у Декларації-2022-2024 та/або матеріалах до неї взагалі не міститься інформації щодо можливого здійснення у 2023 і 2024 рр. виплат за державними деривативами (випущеними в результаті здійснення у 2015 і 2016 рр. правочинів з державним та гарантованим державою боргом з метою його реструктуризації і часткового списання, на умовах, затверджених постановою КМУ від 11.11.2015 р. № 912) з огляду на прогнозування зростання ВВП у 2021-2024 рр. більше, ніж на 3%, і відповідно настання підстав для таких виплат. Довідково: у 2021 р. здійснено перші виплати за державними деривативами у сумі 1.122,5 млн грн.
Таким чином, виникає питання щодо реалістичності визначених у Декларації-2022-2024 намірів щодо зниження рівнів дефіциту державного бюджету, державного і гарантованого державою боргу відносно ВВП за відсутності стратегічного бачення Уряду щодо управління державним боргом.
7. Згідно з положеннями Декларації-2022-2024 та матеріалів до неї прогнозні показники доходів державного бюджету на 2022-2024 рр. розраховані на чинному податковому, митному і бюджетному законодавстві та передбачені, зокрема, на 2022 р. у загальній сумі 1.219,6 млрд грн (у т.ч. за загальним фондом – 1.078,7 млрд грн, за спеціальним фондом – 140,9 млрд грн), що більше на 122,1 млрд грн (на 11,1%), ніж затверджено (із змінами) на 2021 р. При цьому на відміну від вимоги пункту 3 частини дев’ятої статті 33 Кодексу показники за основними видами доходів державного бюджету наведено не у Декларації-2022-2024, а у фінансово-економічному обґрунтуванні до неї (про що вже зазначено вище), зокрема передбачено на 2022 р. прогнозні надходження: ПДВ – 534,1 млрд грн /на 50,8 млрд грн (на 10,5%) більше, ніж затверджено (із змінами) на 2021 р./, податку та збору на доходи фізичних осіб – 160,8 млрд грн /відповідно більше на 23,2 млрд грн (на 16,8%)/, акцизного податку – 153,8 млрд грн /відповідно більше на 16,3 млрд грн (на 11,8%)/ податку на прибуток підприємств – 130,2 млрд грн /відповідно більше на 18,4 млрд грн (на 16,4%)/, частини чистого прибутку державних підприємств та дивідендів на державну частку – 45,6 млрд грн /відповідно більше на 16,8 млрд грн (на 58,2%)/, рентної плати – 45 млрд грн /відповідно більше на 3,4 млрд грн (на 8,2%)/, коштів від НБУ – 13,6 млрд грн /відповідно менше на 10,9 млрд грн (на 44,4%)/.
У розділі «Пропозиції змін до законодавства України» Декларації-2022-2024 зазначено, що напрацьовано ряд змін до податкового законодавства, які дозволять збільшити надходження до державного бюджету близько 34,1 млрд грн, починаючи з 2022 р. та в наступних роках.
Ймовірно йдеться про поданий Кабінетом Міністрів законопроект про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень (реєстр. № 5600 від 01.06.2021 р.), який Верховною Радою 01.07.2021 р. прийнято за основу. У пояснювальній записці до цього законопроекту вказано, що його прийняття дозволить отримати додаткові надходження до зведеного бюджету близько 50 млрд грн в розрахунку на рік. Отже, залежно від зміни положень цього законопроекту (після доопрацювання) і часу його остаточного прийняття Уряд може мати підстави у проекті державного бюджету на 2022 рік передбачити доходи у більших обсягах, ніж відповідні показники у Декларації-2022-2024.
Поряд з тим, додаткове збільшення доходів державного бюджету на 2022 рік вбачається можливим у разі продовження позитивної динаміки перевиконання доходів державного бюджету у ІІ півріччі п.р. (план доходів загального фонду на 6 місяців п.р перевиконано на 23,7 млрд грн, або на 4,9%, і відповідні доходи становили 52% річного плану) та подальшого підвищення ефективності податкового адміністрування і вжиття заходів з детінізації економіки.
8. У розділі «Фінансування і боргова політика» Декларації-2022-2024 передбачено певний фіскальний простір («тобто резерв коштів, щоб забезпечити здатність держави протистояти фіскальним ризикам, реагувати на можливі потреби збільшити фінансування видатків, не передбачених у Бюджетній декларації, і при цьому безперебійно продовжити капітальний ремонт країни, здійснювати послідовну та комплексну реалізацію галузевих реформ») на 2022-2024 рр. у сумах відповідно 24.559,8 млн грн, 24.772,5 млн грн і 48.947,1 млн грн та зазначено, що ці кошти будуть розподілятися під час підготовки державного бюджету на плановий рік та Бюджетної декларації в наступних планових періодах, насамперед на капітальні видатки головним розпорядникам, реформування державного управління тощо.
Зазначені показники становлять 1,7%, 1,6% і 3% загального обсягу видатків і надання кредитів державного бюджету відповідно на 2022, 2023 і 2024 рр., передбаченого у Декларації-2022-2024.
Загалом передбачення показників фіскального простору в умовах наявності значних фіскальних ризиків видається виправданим в контексті необхідності дотримання збалансованості бюджетних показників. Разом з тим, виникає питання щодо реалістичності цілей державної політики у відповідній сфері діяльності та показників їх досягнення на 2022-2024 рр., визначених головними розпорядниками виходячи з відповідних граничних показників витрат, зважаючи на вірогідне збільшення таких витрат у частині капітальних видатків, що може суттєво вплинути на реалізацію відповідних бюджетних програм і їх результативних показників.
Разом з тим, бюджетним законодавством не визначено термін «фіскальний простір», у зв’язку з чим у разі його подальшого застосування необхідно унормувати таке питання для вичерпного тлумачення такого терміну.
9. Щодо наведених у додатку 1 до Декларації-2022-2024 граничних показників видатків та надання кредитів державного бюджету і цілей державної політики у відповідній сфері діяльності та показників їх досягнення у 2020-2024 рр. /відповідно до пункту 8 частини дев’ятої статті 33 Кодексу/ необхідно відмітити передусім, що:
– не надано понятійного визначення змісту терміну «граничний показник витрат державного бюджету головному розпоряднику коштів державного бюджету», що унеможливлює його однозначне трактування і практичне застосування. При цьому з огляду на положення Декларації-2022-2024 такі показники в основному не включають капітальні видатки головних розпорядників (крім окремих бюджетних програм, заходи за якими здійснюються за рахунок видатків розвитку) та кошти на реалізацію державних інвестиційних проектів, планування яких здійснюватиметься під час підготовки проекту державного бюджету на 2022 р. за рахунок розподілу фіскального простору (передбаченого на 2022 р. загалом у сумі 24,6 млрд грн);
– немає граничних показників головним розпорядникам, діяльність яких пов’язана із національною безпекою і обороною (про що вже зазначено вище). У зв’язку з цим, виникає питання, яким чином, коли і на підставі чого такі головні розпорядники здійснюють (будуть здійснювати) заходи щодо планування відповідних видатків державного бюджету, цілей державної політики у відповідній сфері діяльності та показників їх досягнення на 2022-2024 рр.;
– показники витрат державного бюджету (звітні за 2020 р., затверджені на 2021 р., планові (граничні) на 2022-2024 рр.) не представлено у порівняних умовах, оскільки вони не співпадають за складом витрат (на відміну від планових показників звітні і затверджені показники включають усі капітальні видатки, хоча, наприклад по МОН, Укравтодору, Мін’юсту виключено видатки з реалізації державних інвестиційних проектів);
– затверджені показники витрат спеціального фонду на 2021 р. МКІП не враховують коштів у сумі 1,7 млрд грн, передбачених у державному бюджеті на 2021 р. на здійснення заходів у сфері культури за бюджетною програмою «Фонд розвитку закладів загальнодержавного значення» (код 3801340) за рахунок надходжень плати за ліцензії на провадження діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей, хоча за іншими напрямами, виконання яких також встановлено за рахунок цього джерела, відповідні кошти враховано;
– затверджені показники витрат на 2021 р. не враховують (повністю чи частково) змін, внесених до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» законами від 15.04.2021 р. № 1393-IX і від 29.04.2021 р. № 1434-IX, хоча загальні показники доходів і витрат державного бюджету на 2021 р. у Декларації-2022-2024 вказані з урахуванням зазначених змін і рішення Уряду щодо такого документу прийнято 31 травня п.р., тобто значно пізніше, ніж зазначені зміни. Крім того, видатки державного бюджету на 2021 р. змінено законами від 17.06.2021 р. № 1558-ІХ і № 1563-ІХ, що не могло бути враховано у показниках Декларації-2022-2024, але впливатиме на визначення відповідних видатків проекту державного бюджету на 2022 р.;
– не застосовано єдині методологічні підходи до представлення звітних показників за 2020 р., наприклад: за деякими головними розпорядниками (ДУС, Мінсоцполітики, Мінекономіки, МОН) не включено видатки, проведені у 2020 р. за рахунок коштів фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, хоча за іншими головними розпорядниками такі витрати враховано (МОЗ, Укравтодор), окремі звітні показники видатків спеціального фонду не відповідають даним річного звіту про виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» у зв’язку з тим, що за деякими головними розпорядниками не відображено видатки за рахунок власних надходжень бюджетних установ, а також мають місце інші випадки відхилень від річної бюджетної звітності, що напевно є наслідком допущених помилок;
– окремі показники досягнення цілей державної політики у відповідній сфері діяльності головних розпорядників не відображують якісні зміни в реалізації державної політики, а визначають лише показники утримання державних органів.
Таким чином, показники додатку 1 до Декларації-2022-2024 є методологічно неспівставними як у динаміці, так і між головними розпорядниками, при цьому планові показники є неповними (не визначено показники щодо всіх капітальних видатків (включаючи державні капітальні вкладення для реалізації державних інвестиційних проектів) та видатків на національну безпеку і оборону) і на даний час не у повній мірі реалістичними (через численні зміни до державного бюджету на 2021 рік і необхідність відповідного перегляду показників на середньостроковий період). Таким чином, відповідні показники загалом є недостатньо аналітичними і занадто орієнтовними для формування планових показників проекту державного бюджету на 2022 рік та розуміння можливості виконання головними розпорядниками покладених на них завдань у відповідній сфері державного регулювання, що не відповідає намірам Уряду з формування передбачуваної та послідовної бюджетної політики на середньостроковий період.
10. Щодо питань взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами у відповідному розділі Декларації-2022-2024 наведено загальні завдання і напрями, а у додатку 1 – граничні показники видатків в частині загальнодержавних видатків та кредитування за кодами відомчої класифікації 221, 231, 241, 251, 276, 291, 313 і 351, що в основному включають трансферти місцевим бюджетам. При цьому такі показники за відповідними головними розпорядниками наведено у загальній сумі, що не дозволяє оцінити передбачені обсяги трансфертів за їх видами.
Разом з тим, Кодексом визначено, що: Бюджетна декларація містить положення та показники, необхідні для складання прогнозів місцевих бюджетів /пункт 9 частини дев’ятої статті 33/; показники прогнозу місцевого бюджету визначаються з урахуванням положень та показників, визначених на відповідні бюджетні періоди Бюджетною декларацією та прогнозом місцевого бюджету, схваленим у попередньому бюджетному періоді /абзац перший частини другої статті 75-1/; місцеві фінансові органи до 15 серпня року, що передує плановому, подають прогнози відповідних місцевих бюджетів, які не пізніше 1 вересня року, що передує плановому, розглядаються та схвалюються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад /частини п’ята і шоста статті 75-1/.
У зв’язку з цим, виникає сумнів щодо достатності наявних безпосередньо у Декларації-2022-2024 положень і показників для належного складання прогнозів місцевих бюджетів на 2022-2024 рр.
При цьому за наявною (неофіційною) інформацією Мінфіном на початку червня п.р. направлено інструктивний лист обласним і Київській міській держадміністраціям про прогнози місцевим бюджетам на 2022-2024 рр., в якому серед іншого додано розподіл міжбюджетних трансфертів на 2022-2024 рр. (врахованих у граничних показниках видатків та надання кредитів державного бюджету Декларації-2022-2024) у розрізі місцевих бюджетів.
Проте, керуючись вищенаведеними законодавчими нормами, а також принципом публічності та прозорості бюджетної системи (визначеним пунктом 10 частини першої статті 7 Кодексу), саме у Бюджетній декларації (яка є урядовим документом) і матеріалах до неї мають бути зазначені прогнозні показники міжбюджетних трансфертів за їх видами на середньостроковий бюджетний період (з відповідними поясненнями і розрахунками) для обов’язкового врахування місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при складанні прогнозів місцевих бюджетів.
11. Декларація-2022-2024 не містить положень щодо особливостей формування спеціального фонду державного бюджету на середньострокову перспективу, зокрема в частині наявності/відсутності змін щодо джерел формування і напрямів використання коштів спеціального фонду порівняно з 2021 р.
Хоча у Декларації-2022-2024 наведено показники спеціального фонду державного бюджету, але не вказано, що вони розраховані виходячи з чинних у п.р. відповідних норм Кодексу та Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» або в інший спосіб.
Таке питання наразі є актуальним з огляду на наявність значної кількості законодавчих ініціатив про внесення змін до Кодексу щодо розширення спеціального фонду державного бюджету переважно шляхом створення у його складі так званих «державних фондів» у різних сферах. Тому необхідно було б представити чітке бачення Уряду з цього питання, що сприяло б сталості і прогнозованості визначення показників загального і спеціального фондів та їх збалансованості.
ІV. Щодо процедури розгляду у Верховній Раді Декларації-2022-2024 належить відмітити, що статтею 152 Регламенту визначено спеціальну процедуру з даного питання. Зокрема, частинами третьою-шостою цієї статті передбачено, що:
народні депутати, комітети Верховної Ради розробляють свої пропозиції щодо бюджетної політики з урахуванням Бюджетної декларації і подають їх до Комітету у десятиденний строк з дня надходження Бюджетної декларації до Верховної Ради;
Комітет розглядає Бюджетну декларацію і подані пропозиції, готує та подає на розгляд Верховної Ради проект постанови Верховної Ради щодо Бюджетної декларації;
Верховна Рада розглядає питання щодо Бюджетної декларації не пізніше 15 липня року, що передує плановому, за процедурою повного обговорення, визначеною статтею 30 Регламенту. При цьому з доповіддю виступає Прем’єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України та голова Комітету, а також за процедурним рішенням Верховної Ради на такому пленарному засіданні можуть бути заслухані головні розпорядники щодо цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник, та показників їх досягнення у середньостроковому періоді, передбачених у Бюджетній декларації;
за результатами розгляду цього питання Верховна Рада може прийняти проект постанови щодо Бюджетної декларації, яким взяти до відома Бюджетну декларацію та/або схвалити рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики. Якщо Верховною Радою в установлені строки не розглянуто питання щодо Бюджетної декларації або не прийнято рішення щодо нього, таке питання у подальшому не потребує розгляду.
Загалом до Комітету надійшли пропозиції (висновки, зауваження) від 18 народних депутатів і 5 комітетів (а саме: з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування; з питань транспорту та інфраструктури; з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів; з питань національної безпеки, оборони та розвідки; з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин). Крім того, до Комітету надійшли звернення з даного питання, авторами яких не є суб’єкти права законодавчої ініціативи, зокрема від окремих головних розпорядників (Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, МЗС, Мінветеранів), Асоціації міст України, Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об’єднань профспілок на національному рівні та Всеукраїнської асоціації громад. Зазначене свідчить про недостатнє опрацювання та узгодження такого документу в Уряді з усіма зацікавленими сторонами, що також підтверджується інформацією у пояснювальній записці до Декларації-2022-2024 щодо часткового врахування пропозицій окремих міністерств до такого документу.
Щодо поданих пропозицій необхідно зазначити, що більшість з них:
передбачають доповнення або зміну напрямів і завдань бюджетної політики (включаючи підвищення соціальних стандартів), що потребуватиме додаткових витрат державного бюджету у наступних роках, при цьому не містять відповідних змін до граничних показників витрат для головних розпорядників, в межах яких мало би бути забезпечено виконання запропонованих напрямів і завдань;
передбачають збільшення граничних показників витрат для головних розпорядників без надання належних розрахунків щодо реалізації конкретних напрямів і завдань з урахуванням таких збільшень;
не містять ініціатив щодо джерел покриття запропонованих нових/уточнених напрямів і завдань бюджетної політики або збільшених граничних показників витрат для головних розпорядників.
Разом з тим, у поданих пропозиціях порушено ряд актуальних питань, які потребують ретельного опрацювання і врегулювання під час реалізації структурних реформ, формування бюджетної політики на середньострокову перспективу та підготовки проекту державного бюджету на 2022 рік.
За підсумками опрацювання даного питання з урахуванням поданих пропозицій у Комітеті підготовлено проект Постанови Верховної Ради України про Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки, в якому пропонується Декларацію-2022-2024 взяти до відома та схвалити рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики (згідно з якими Кабінет Міністрів має опрацювати та вжити заходів з вирішення окремих питань при підготовці законопроекту про державний бюджет на 2022 рік і складанні Бюджетної декларації на 2023-2025 роки).
Слід звернути увагу, що у разі схвалення рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики:
законопроект про державний бюджет на 2022 рік має ґрунтуватися на Декларації-2022-2024 з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики /частина третя статті 153 Регламенту/;
разом з законопроектом про державний бюджет на 2022 рік Кабінет Міністрів має подати інформацію щодо врахування Декларації-2022-2024 і рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики /підпункт «г» пункту 1 частини першої статті 38 Кодексу/.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України взяти до відома Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки, схвалену постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2021 року № 548, та схвалити рекомендації Верховної Ради України щодо бюджетної політики шляхом прийняття підготовленого народними депутатами України – членами Комітету з питань бюджету проекту Постанови Верховної Ради України про Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки (відповідний проект постанови додається на 6 стор.).
Поряд з тим, Комітет з питань бюджету вирішив, зокрема:
– направити Кабінету Міністрів України для опрацювання та врахування при підготовці проекту закону про Державний бюджет України на 2022 рік пропозиції народних депутатів України та комітетів Верховної Ради України щодо Бюджетної декларації на 2022-2024 роки, а також інші звернення з даного питання, що подані до Комітету з питань бюджету;
– рекомендувати Кабінету Міністрів України доручити Міністерству фінансів України забезпечити:
розміщення Бюджетної декларації на 2022-2024 роки разом з відповідними інформаційно-аналітичними матеріалами на офіційному сайті Міністерства фінансів України на постійній основі у відповідній рубриці щодо бюджетної політики і наповнення такої рубрики наступними Бюджетними деклараціями;
удосконалення організаційно-методологічних засад складання Бюджетної декларації, насамперед в частині застосування єдиних підходів до середньострокового бюджетного планування (зокрема головними розпорядниками коштів державного бюджету) та посилення ролі Міністерства фінансів України у здійсненні загальної організації і координації учасників зазначеного процесу, з метою покращення якості такого планування, формування та реалізації послідовної бюджетної політики;
унормування визначення термінів «граничний показник видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету головному розпоряднику коштів державного бюджету» та «фіскальний простір»;
передбачення у Бюджетній декларації на 2023-2025 роки всіх положень і показників, визначених частиною дев’ятою статті 33 Бюджетного кодексу України, та інших питань, необхідні для складання проекту закону про Державний бюджет України, включаючи: показники за основними видами доходів державного бюджету (з розподілом на загальний і спеціальний фонди); обсяг коштів державного дорожнього фонду (за напрямами, визначеними частиною третьою статті 24-2 цього Кодексу); граничні показники витрат державного бюджету усім головним розпорядникам коштів державного бюджету; положення і показники, необхідні для складання прогнозів місцевих бюджетів (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів за їх видами); особливості формування спеціального фонду державного бюджету на відповідний середньостроковий бюджетний період;
дотримання вимог частини сьомої статті 33 Бюджетного кодексу України щодо набуття Бюджетною декларацією статусу офіційного урядового документу шляхом її включення додатком до постанови Кабінету Міністрів України, якою вона схвалюється.