Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 16 вересня 2024 року (протокол № 200) розглянув проект Закону України "Про Рахункову палату" (реєстр. № 10044 від 14.09.2023), поданий народними депутатами України Фроловим П.В., Козирем С.В. та іншими, та альтернативні законопроекти "Про Рахункову палату" (реєстр. № 10044-1 від 27.09.2023), поданий народними депутатами України Крульком І.І., Євтушком С.М. та іншими, і "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" щодо удосконалення діяльності Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту" (реєстр. № 10044-2 від 29.09.2023), поданий народним депутатом України Германом Д.В., відмітивши таке.

І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України "Про Рахункову палату" за реєстр. № 10044 від 14.09.2023 /далі – законопроект № 10044/.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту № 10044, його підготовлено з метою підвищення результативності роботи Рахункової палати /далі – РП/ для здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням, виконання зобов’язань України та вимог Угоди про асоціацію між Україною з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони /далі – Угода про асоціацію/, а також реорганізації роботи РП в операційно, функціонально та фінансово незалежний вищий орган аудиту, що функціонуватиме у повній відповідності до міжнародних стандартів і принципів INTOSAI і кращих світових практик. При цьому в обґрунтуванні необхідності удосконалення законодавства про РП вказано на зауваження з питань зовнішнього аудиту, наведені у главі 32 "Фінансовий контроль" Аналітичного звіту Європейської Комісії щодо узгодження законодавства України з правом ЄС (від 01.02.2023) /далі – Аналітичний звіт Єврокомісії/.

Законопроектом № 10044 пропонується новий закон про РП, що містить кардинально інші підходи щодо організації діяльності РП порівняно із Законом України від 02.07.2015 № 576-VIII "Про Рахункову палату" /далі –Закон/, який відповідно пропонується визнати таким, що втратив чинність, а також внести пов'язані зміни до Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ та деяких інших законодавчих актів України, зокрема передбачається:

– розширити сферу діяльності (повноважень) РП та відповідно перелік об’єктів контролю, встановивши, зокрема, що РП здійснює контроль за надходженням та використанням всіх публічних коштів (відповідно до Закону України "Про відкритість використання публічних коштів" публічні кошти включають кошти державного бюджету (крім таємних видатків), бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під державні та місцеві гарантії, кошти Національного банку України, державних банків, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також кошти суб’єктів господарювання державної і комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності). При цьому передбачається здійснення такого контролю у формі державного зовнішнього аудиту, що відповідно до вимог міжнародних стандартів державного аудиту включає такі види аудитів: фінансовий аудит, аудит діяльності та аудит відповідності /згідно з Законом (без урахування змін, внесених 21.03.2024) РП здійснює контроль за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) шляхом виконання фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів, а також у чинних нормах Закону деталізовано повноваження РП за напрямами/;

– скоротити склад РП до 9 членів РП (Голова РП і 8 інших членів РП) та переглянути строк повноважень членів РП, визначивши 7 років без права повторного призначення /згідно з Законом РП складається з 13 членів РП (включаючи Голову РП), строк повноважень яких становить 6 років, при цьому одна і та сама особа не може обіймати таку посаду понад два строки/;

– уточнити порядок призначення Голови та інших членів РП, деталізувавши окремі заходи, насамперед передбачити:

нижню межу щодо строку подання документів для участі у конкурсі на посаду (не менше 20 днів) та оприлюднення оголошення про конкурс лише на офіційному веб-сайті Верховної Ради України /далі – Верховна Рада/) /згідно з Регламентом відповідне оголошення також публікується в газеті "Голос України" та немає вимог щодо строку подання документів на конкурс/;

скорочення строку для оприлюднення інформації про кандидатів (не пізніше наступного робочого дня з дня закінчення строку для подання документів) /згідно з Регламентом – протягом 5 робочих днів з дня закінчення строку для подання документів/;

окремий розгляд Комітетом документів кандидатів щодо їх відповідності вимогам Закону і припинення участі у конкурсі кандидатів, щодо яких прийнято рішення Комітету про невідповідність таким вимогам, а також передання на спеціальну перевірку документів лише кандидатів, які за рішенням Комітету відповідають вимогам Закону, та припинення участі у конкурсі кандидатів, щодо яких за результатами спеціальної перевірки встановлена невідповідність вимогам для зайняття посади /у Регламенті не передбачено припинення участі кандидатів у конкурсі, згідно з чинними нормами документи усіх кандидатів передаються на спеціальну перевірку/;

призначення Голови РП з кандидатів, внесених головами депутатських фракцій (груп), після розгляду Комітетом зазначеного питання у такому ж порядку, який передбачено для проведення заходів конкурсу щодо призначення членів РП /згідно з Законом і Регламентом на посаду Голови РП призначається один з членів РП за поданням Голови Верховної Ради/;

– виокремити і розширити переліки підстав для припинення повноважень Голови та інших членів РП (без відповідного рішення Верховної Ради) і для звільнення Голови та інших членів РП (наприклад, за порушення присяги, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, систематичну неучасть без поважних причин у засіданнях РП), при цьому передбачити таке звільнення за поданням РП або не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради та визначити порядок розгляду такого питання Верховною Радою;

– встановити, що заступник Голови РП призначається і звільняється Головою РП із складу членів РП /згідно з Законом обрання та увільнення заступника Голови РП із складу членів РП здійснюється на засіданні РП шляхом відкритого голосування за поданням Голови РП, якщо таке рішення підтримала більшість від складу РП/;

– уточнити вимоги до апарату РП і змінити статус окремих його працівників, зокрема передбачити:

затвердження РП граничної чисельністю апарату РП в межах кошторису РП /згідно з Законом гранична чисельність апарату РП затверджується Верховною Радою за поданням РП/;

запровадження інституту державних аудиторів, на яких не поширюватиметься дія Закону України "Про державну службу", врегулювання їх прав та обов’язків, встановлення особливого порядку призначення, звільнення та притягнення до відповідальності державних аудиторів /згідно з Законом посадові особи апарату РП, включаючи Секретаря РП, є державними службовцями/;

– уточнити порядок, правила та процедури здійснення державного зовнішнього аудиту, включаючи повноваження членів РП та працівників апарату РП, зокрема передбачити:

прийняття керівником аудиторської групи (який є державним аудитором) усіх рішень щодо ходу здійснення державного зовнішнього аудиту, при цьому покласти відповідальність за реалізацію аудиту на керівника департаменту РП, який визначений відповідальним за реалізацію відповідного аудиту в плані роботи РП та до повноважень якого належить, зокрема нагляд за здійсненням аудиту, координування роботи аудиторських груп, забезпечення контролю якості здійснення аудиту, розгляд скарг об’єктів аудиту на дії чи бездіяльність аудиторської групи, внесення Голові РП проекту пропозицій щодо зупинення операції з бюджетними коштами, складання протоколів про адміністративні правопорушення та про порушення бюджетного законодавства, затвердження аудиторських звітів за результатами аудиту і за необхідності представлення їх разом з керівником аудиторської групи на засіданні РП та на засіданнях комітетів Верховної Ради /згідно з Законом член РП відповідає за здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), зокрема створює контрольні групи, призначає керівників таких груп або очолює такі групи, залучає у разі необхідності працівників різних департаментів, координує роботу контрольних груп, підписує звіти за результатами здійснених заходів контролю (аудиту) і представляє такі звіти на засіданні РП/;

скасування норм щодо складання і підписання акту за результатом здійснення аудиту /згідно з Законом за результатами здійснення аудиту ефективності і фінансового аудиту складається акт, який підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об’єкта контролю (або особою яка його заміщує)/;

перегляд вимог щодо аудиторського звіту, зокрема він має містити аудиторський висновок та/або аудиторську думку, при цьому проект такого звіту підписується керівником та членами аудиторської групи і надається керівнику (уповноваженій посадовій особі) об’єкта аудиту для ознайомлення, який має право надати пропозиції, зауваження, заперечення до відповідного проекту, відтак за необхідності уточнений аудиторський звіт надається на затвердження керівнику департаменту, що здійснює нагляд, затим – для схвалення Голові РП, об’єкт аудиту у 10-денний строк з моменту отримання аудиторського звіту має право подати до РП обґрунтовану скаргу, у випадку відмови в затвердженні чи схваленні аудиторського звіту або у випадку його оскарження такий звіт розглядається РП, за результатом чого приймається відповідне рішення, яке направляється скаржнику для виконання /згідно з Законом за результатами всіх заходів контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції), перед розглядом звіту на засіданні РП проект звіту обговорюється відповідним членом РП та уповноваженою посадовою особою об’єкта контролю, при цьому об’єкт контролю може надати письмові зауваження, які розглядає відповідний член РП та складає довідку про результати розгляду зауважень (такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід’ємними частинами), звіт підписує та представляє на засіданні РП відповідний член РП, після затвердження на засіданні РП звіт надсилається об’єкту контролю/;

– посилити фінансову незалежність РП, передбачивши, що: РП самостійно визначає потреби у фінансовому забезпеченні своєї діяльності та до 1 березня року, що передує плановому, подає Кабінету Міністрів України /далі – КМУ/ погоджені з Комітетом пропозиції до Бюджетної декларації щодо пріоритетних завдань фінансового забезпечення діяльності РП; РП не пізніше 1 липня поточного року затверджує проект кошторису РП на наступний рік та подає його разом з бюджетним запитом, погодженим з Комітетом, до КМУ для включення до проекту державного бюджету на відповідний рік (при цьому КМУ та Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ не мають права зменшувати параметри бюджетного запиту РП); видатки на фінансове забезпечення діяльності РП не можуть бути скорочені в поточному бюджетному періоді без згоди РП /згідно з Законом РП визначає потреби у фінансовому забезпеченні своєї діяльності та подає бюджетний запит до Мінфіну, якщо під час підготовки проекту державного бюджету виникли розбіжності щодо визначення обсягу фінансового забезпечення діяльності РП і КМУ не врегульовані такі розбіжності, РП може подати до Комітету відповідні пропозиції (з обґрунтуваннями та розрахунками) для прийняття відповідного рішення під час розгляду проекту закону про державний бюджет, РП самостійно затверджує свій кошторис після набрання чинності законом про державний бюджет/;

– змінити умови оплати праці посадових осіб РП, змінивши для членів РП і визначивши для працівників апарату РП розміри (граничні розміри) посадових окладів, премій і надбавок /у Законі членам РП визначено посадові оклади та передбачена можливість встановлення надбавок, доплат, премій, інших виплат в межах відповідних бюджетних призначень у порядку та розмірах, визначених рішенням РП, водночас встановлено, що умови оплати праці посадових осіб апарату РП визначаються відповідно до Закону України "Про державну службу"/;

– наблизити граничний термін подання Верховній Раді щорічного звіту про діяльність РП, передбачивши його подання не пізніше 1 квітня року, наступного за звітним /згідно з Законом – не пізніше 1 травня року, наступного за звітним/;

– запровадити новий порядок розгляду річного звіту про виконання державного бюджету, передбачивши здійснення РП фінансового аудиту такого річного звіту та підготовку аудиторського звіту за його результатами, який РП подає до Верховної Ради, Президента України та КМУ не пізніше 1 жовтня року, наступного за звітним, потім подання КМУ такого річного звіту разом з аудиторським звітом РП до Верховної Ради та Президента України не пізніше 15 жовтня року, наступного за звітним /згідно з Бюджетним кодексом України /далі – Кодекс/ КМУ подає річний звіт про виконання закону про державний бюджет Верховній Раді, Президенту України та РП не пізніше 1 квітня року, наступного за звітним, а РП протягом двох тижнів з дня такого подання готує та подає Верховній Раді висновки про виконання зазначеного закону з оцінкою ефективності управління коштами державного бюджету, а також пропозиції щодо усунення виявлених порушень та вдосконалення бюджетного процесу/;

– встановити обов’язковий розгляд аудиторських звітів РП (у місячний строк із дня їх отримання) на засіданнях комітетів Верховної Ради, до предметів відання яких належать питання, викладені у таких звітах, за участі представників РП та суб’єктів владних повноважень вищого рівня та/або об’єктів аудиту, а також прийняття рішень за результатами розгляду й обговорення таких звітів /у Законі передбачається заслуховування Верховною Радою та її органами доповідей та інформацій (повідомлень) членів РП щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) без конкретизації процедури такого заслуховування/;

– змінити вимоги щодо здійснення зовнішнього аудиту РП та зовнішнього оцінювання її діяльності, встановивши, що:

зовнішній фінансовий аудит звітності РП здійснюється щорічно суб’єктом аудиторської діяльності, визначеним рішенням Верховної Ради за поданням Комітету, що обирає такого суб’єкта, строки та фінансове забезпечення, при цьому один і той самий суб’єкт аудиторської діяльності не має права здійснювати такий аудит більш як 2 рази підряд /згідно з Законом Верховна Рада може прийняти рішення про здійснення зовнішнього аудиту РП (який може здійснюватися 1 раз на 3 роки аудиторською фірмою, що має досвід у проведенні аудиту за міжнародними стандартами аудиту) та за поданням Комітету визначає аудиторську фірму, строки та фінансове забезпечення, при цьому одна і та сама аудиторська фірма не має права здійснювати такий аудит більш як 3 рази підряд/;

зовнішнє оцінювання діяльності РП щодо відповідності вимогам міжнародних стандартів державного аудиту проводиться не рідше 1 разу на 5 років і може здійснюватися за зверненням РП або Верховної Ради до членів INTOSAI /згідно з Законом зовнішнє оцінювання може здійснюватися одним з провідних членів міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) за зверненням РП/;

– скасувати можливість оскарження в адміністративних судах рішень РП щодо аудиторських звітів шляхом внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України /далі – КАСУ/.

ІІ. У Верховній Раді зареєстровано альтернативні до законопроекту № 10044 законопроекти:

"Про Рахункову палату" за реєстр. № 10044-1 від 27.09.2023 /далі – законопроект № 10044-1/;

"Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" щодо удосконалення діяльності Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту" за реєстр. № 10044-2 від 29.09.2023 /далі – законопроект № 10044-2/.

На відміну від законопроекту № 10044 законопроектами № 10044-1 і № 10044-2 пропонуються переважно подібні між собою зміни до Закону (хоча законопроектом № 10044-1 теж пропонується новий закон про РП, однак його структура та більшість положень співпадають з чинною редакцією Закону), окремі з яких кореспондуються з положеннями законопроекту № 10044, передусім передбачається:

включити аудит відповідності до заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), водночас виключивши термінологічне визначення різних видів аудитів;

посилити фінансову незалежність РП, передбачивши, що РП самостійно визначає потреби у фінансовому забезпеченні своєї діяльності та до 1 березня року, що передує плановому, подає КМУ пропозиції щодо пріоритетних завдань її фінансового забезпечення з урахуванням незалежності РП, при цьому бюджетні пропозиції РП не можуть бути змінені та включаються до Бюджетної декларації в повному обсязі, у разі необхідності Комітет розглядає за участі РП показники фінансового забезпечення РП, включені до Бюджетної декларації, та передбачає відповідні пропозиції у проекті рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики, далі відповідні показники враховуються РП при підготовці бюджетного запиту та включаються в повному обсязі Мінфіном до законопроекту про державний бюджет на наступний рік;

розширити повноваження РП, включивши здійснення заходів зовнішнього контролю (аудиту) щодо: діяльності державних підприємств та інших суб’єктів, у статутному капіталі яких є частка державної власності; надходження та використання коштів фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування; надходження та використання коштів місцевих бюджетів, у т.ч. на забезпечення діяльності комунальних підприємств та інших суб’єктів, у статутному капіталі яких є власність територіальної громади /згідно з Законом РП здійснює відповідні заходи за коштами місцевих бюджетів лише в частині закріплених загальнодержавних податків і зборів та видатків, визначених функціями держави і переданих на виконання місцевому самоврядуванню/; управління об’єктами комунальної власності; здійснення аналізу стану використання міжнародної фінансової, гуманітарної та технічної допомоги, отриманої об’єктами контролю; проведення зустрічних звірок на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності та організаційно-правової форми, що мають взаємовідносини з об’єктами контролю, для з'ясування реальності здійснення та повноти відображення господарських операцій (розрахунків) в обліку об’єктів контролю;

скоротити склад РП з 13 до 9 членів РП;

виключити з переліку підстав для дострокового звільнення Голови, іншого члена РП досягнення ним 65 років;

передбачити затвердження Регламенту РП та змін до нього не менш як двома третинами голосів від складу РП, призначеного Верховною Радою /згідно з Законом – від складу РП, визначеного частиною першою статті 17 Закону (тобто повного складу РП)/;

скасувати можливість оскарження в адміністративних судах рішень і звітів РП за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) шляхом внесення змін до КАСУ.

Крім того, законопроектом № 10044-1 також пропонується:

уповноважити РП здійснювати фінансовий аудит річного звіту про виконання державного бюджету та подавати Верховній Раді звіт, складений за результатами такого аудиту;

доповнити повноваження РП в частині здійснення заходів зовнішнього контролю (аудиту) щодо підтримки, що надається за допомогою інструментів Європейського Союзу, включаючи допомогу з Українського фонду Європейського союзу, гуманітарну допомогу, а також регіональне і транскордонне, тематичне та кризове фінансування в рамках Інструменту сусідства, розвитку та міжнародного співробітництва – Глобальна Європа;

виключити норми щодо питань, які досліджує РП при здійсненні контролю за державним боргом та гарантованим державою боргом /йдеться про частину другу статті 11 Закону/;

передбачити обрання або увільнення заступника Голови РП за рішенням РП, підтриманим більшістю членів із складу РП, призначеного Верховною Радою /згідно з Законом – більшістю від складу РП, визначеного частиною першою статті 17 Закону (тобто повного складу РП)/;

виключити з переліку вимог до члена РП володіння однією з офіційних мов Ради Європи;

запровадити особливі умови пенсійного забезпечення членів РП, встановивши, що особи, які обіймали посади членів РП, при досягненні пенсійного віку та за наявності необхідного страхового стажу мають право на пенсію, що обчислюється із суми зарплати, з якої сплачено страхові внески, без обмеження граничного розміру пенсії, у разі зміни розміру зарплати працюючим членам РП відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій з усієї суми зарплати, з якої сплачено страхові внески, з дня виникнення права на перерахунок пенсій без обмеження граничного розміру пенсій.

ІІІ. Щодо основоположних правових підстав діяльності РП та міжнародних зобов'язань України щодо розвитку державного зовнішнього контролю (аудиту) в контексті опрацювання законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2.

1. Статтею 98 Конституції України встановлено, що: контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням здійснює РП; організація, повноваження і порядок діяльності РП визначаються законом.

2. Угодою про асоціацію щодо відповідних зобов'язань України в рамках євроінтеграції передбачено, що:

співробітництво в галузі управління державними фінансами спрямовується на забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності /стаття 346 Глави 3 Розділу V/;

Сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи, зокрема у галузі зовнішнього аудиту щодо імплементації стандартів та методик Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), обміну найкращими практиками ЄС у галузі зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів з особливим акцентом на незалежності відповідних органів Сторін /частина друга стаття 347 Глави 3 Розділу V/;

Європейський суд аудиторів та українські органи у сфері аудиту при проведенні аудитів використання коштів фінансової допомоги ЄС, отриманих Україною, співпрацюють в дусі довіри, зберігаючи при цьому свою незалежність одне від одного /стаття 5 Додатка XLIII до Розділу VI/.

3. До ключових міжнародних стандартів у сфері зовнішнього фінансового аудиту, визначених INTOSAI, належать:

– Лімська декларація про основні принципи аудиту (прийнята на ІХ Конгресі INTOSAI у жовтні 1977 р.) /далі – Лімська декларація/, що містить концептуальні підходи щодо державного аудиту та визначає цінності демократичності і незалежності вищих органів аудиту /далі – ВОА/, зокрема декларуючи загальні положення про мету, види і методи аудиту, незалежність ВОА, взаємовідносини ВОА з Парламентом, Урядом і державними органами, права, аудиторські повноваження і звітність ВОА, персонал ВОА, міжнародний обмін досвідом;

– Мексиканська декларація про незалежність вищих органів аудиту (прийнята на ХІХ Конгресі INTOSAI у листопаді 2007 р.) /далі – Мексиканська декларація/, якою визначено 8 основних принципів незалежності ВОА, а саме:

1) наявність належних та ефективних конституційних/законодавчих норм, а також положень щодо їх застосування на практиці;

2) незалежність голови і членів ВОА (колегіальних інституцій), включаючи гарантії щодо терміну перебування на посаді та правовий імунітет при нормальному виконанні своїх обов’язків;

3) достатньо широкі повноваження та повна самостійність діяльності ВОА;

4) необмежений доступ до інформації;

5) право та обов’язок звітувати про виконану роботу;

6) свобода прийняття рішень про зміст і строки аудиторських звітів, а також про їх опублікування та розповсюдження;

7) наявність ефективних механізмів відстеження реалізації рекомендацій ВОА;

8) фінансова та управлінська/адміністративна автономія та наявність відповідних людських, матеріальних і грошових ресурсів.

4. У главі 32 "Фінансовий контроль" Аналітичного звіту Єврокомісії щодо зовнішнього аудиту загалом зауважено, що Україна демонструє початковий рівень підготовки у сфері імплементації acquis ЄС і застосування європейських стандартів фінансового контролю, повне узгодження з acquis ЄС вимагає реформування РП з метою чіткого закріплення її незалежності в Конституції України, розширення повноважень РП і застосування міжнародних стандартів у рамках її процедур аудиту.

Пізніше (08.11.2023) Європейською Комісією надано Звіт про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2023 року (перший річний звіт Єврокомісії про розширення ЄС, що замінює попередні щорічні звіти про     виконання Угоди про асоціацію), в якому, серед іншого, оновлено відповідну інформацію, зокрема у главі 32 "Фінансовий контроль" в частині зовнішнього аудиту загалом зауважено, що Україна демонструє початковий рівень підготовки у сфері запровадження фінансового контролю і протягом звітного періоду досягла незначного прогресу, затвердивши методологію фінансового аудиту для зовнішнього аудиту, та зазначено, що у 2023 р. Україна має зосередитися на виконанні таких рекомендацій: посилити незалежність РП, її повноваження та аудиторську діяльність на основі Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю (ISSAI) шляхом ухвалення нового закону про РП; посилити співпрацю між РП та Парламентом з метою посилення контролю за державним бюджетом та його виконанням. При цьому звернуто увагу, що:

Конституція України не визнає незалежності РП;

РП не уповноважена проводити аудити місцевих бюджетів, державних підприємств або позабюджетних витрат;

РП звітує про результати державного внутрішнього фінансового контролю та внутрішнього аудиту перед Мінфіном, тому слід розглянути можливість запровадження винятків для збереження її автономії;

РП отримала розпорядження застосовувати міжнародні принципи аудиту, але це призвело до недосконалої практики, яка не відповідає міжнародним стандартам через суперечності з Конституцією та законами України;

на практиці РП більше зосереджена на проведенні перевірок, а не аудитів, як визначено міжнародними стандартами аудиту в публічному секторі, також має місце дублювання повноважень РП та Державної аудиторської служби України /далі – ДАС/, причому остання наділена широкими повноваженнями, що включають певні аудити державних фінансів та ІТ;

поточний вплив аудиторської діяльності РП є мінімальним, оскільки її продуктивність вимірюється на основі кількості проведених аудитів, а не фактичного впливу рекомендацій, наданих за результатами їх проведення;

відсутня формальна процедура моніторингу виконання рекомендацій РП за результатами проведених нею аудитів;

наразі РП не складає звітів про результати аудиту, які б відповідали визнаним міжнародним стандартам, вона переважно готує звіти про результати інспектування, що не мають на меті сприяння реалізації реформ чи виявлення системних проблем.

5. У пункті 65 Меморандуму з Міжнародним валютним фондом про економічну та фінансову політику від 17.06.2024 (проект якого схвалено розпорядженням КМУ від 13.06.2024 № 544-р) відмічено, що для посилення інституційної незалежності та ефективності ключових аудиторських інституцій з метою забезпечення використання державних коштів (зокрема на відбудову та відновлення) за цільовим призначенням, запобігання та виявлення будь-яких зловживань до кінця грудня 2024 р. має набути чинності закон, який посилить незалежність (організаційну, функціональну та фінансову), повноваження та ефективність РП для виконання її конституційної функції нагляду за державними видатками відповідно до стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю, а також для проведення аудиту всіх державних коштів (включаючи бюджети органів місцевого самоврядування, державних підприємств та позабюджетних фондів). При цьому зазначено, що такий закон: зміцнить незалежність РП, у т.ч. посилить процес відбору членів РП шляхом перетворення його на відкриту, прозору, надійну і конкурентну процедуру; дозволить РП обирати обсяг аудиту без будь-яких вказівок чи втручання і отримувати повний та своєчасний доступ до відповідної інформації та баз даних для виконання її аудиторських функцій; надасть повноваження РП здійснювати зовнішній аудит всіх державних коштів; встановить офіційні процедури в законодавстві для розгляду і моніторингу звітів зовнішнього аудиту та подальших заходів щодо виконання рекомендацій аудиту із забезпеченням відповідних для цього фінансових та технічних ресурсів.

6. У моніторинговому звіті Програми SIGMA "Державне управління в Україні" (грудень 2023 р.) наведено висновки щодо зовнішнього аудиту в Україні, зокрема:

хоча незалежність РП закріплена Законом, вона недостатньо захищена Конституцією України, яка лише згадує про роль РП, законодавча база не передбачає захисту РП Верховним Судом від будь-якого втручання в її незалежність і аудиторські повноваження, фінансова незалежність РП не гарантується, оскільки виконавча гілка влади контролює подання РП бюджетних запитів та виконання нею свого кошторису;

повноваження РП є широкими, але вони не включають аудит консолідованих фінансових звітів Уряду або повний аудит державних підприємств, має місце дублювання повноважень РП і ДАС;

відсутній системний інституціоналізований процес реагування Верховної Ради на звіти про аудит чи виконання рекомендацій РП, але відповідні комітети обговорюють звіти та видають рекомендації, коли вважають за необхідне.

ІV. Щодо процедури розгляду законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2, опрацювання експертних висновків до них.

Хоча законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 безпосередньо не включено до Плану законопроектної роботи Верховної Ради на 2024 рік (затвердженого Постановою Верховної Ради від 06.02.2024 № 3561–IX), вони пов’язані з реалізацією пункту 32 цього Плану, в якому йдеться про законопроект про внесення змін до Закону, спрямований на врегулювання окремих повноважень РП та деяких питань її функціонування (з метою підвищення ефективності діяльності РП відповідно до міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту та з урахуванням практики застосування Закону), за розроблення якого відповідальним є Комітет.

При цьому законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 включено до порядку денного поточної сесії Верховної Ради (06.02.2024 – одинадцятої сесії, 03.09.2024 – дванадцятої сесії), відтак відповідно до статті 108 Регламенту можуть готуватися Комітетом до їх розгляду Верховною Радою у першому читанні.

Поряд з тим, пунктом 46 плану заходів з виконання рекомендацій Єврокомісії, представлених у звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2023 року (затвердженого розпорядженням КМУ від 09.02.2024 № 133-р), передбачено забезпечення супроводження розгляду Верховною Радою законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 до прийняття відповідного закону як захід з виконання рекомендації Єврокомісії щодо посилення незалежності РП, її повноважень та аудиторської діяльності на основі Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю (ISSAI) шляхом ухвалення нового закону про РП.

Статтею 110 Регламенту визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема: альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення; при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами України – членами цього комітету; Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом. При цьому згідно з пунктом 1 частини першої статті 111 Регламенту за наслідками підготовки законопроекту до розгляду в І читанні головний комітет ухвалює висновок, який має містити пропозицію про прийняття Верховною Радою щодо законопроекту (кожного з альтернативних законопроектів у разі їх внесення) одного з рішень, передбачених статтею 114 Регламенту (насамперед, прийняття за основу, відхилення, повернення на доопрацювання або направлення для підготовки на повторне І читання).

Відповідно до Закону України "Про комітети Верховної Ради України" законопроектна функція комітетів полягає, зокрема, в розробці проектів законів, попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради (пункти 1 і 2 частини першої статті 12), при здійсненні такої функції комітету надано право, зокрема, розробляти з власної ініціативи проекти законів з питань, що віднесені до предметів відання комітету, з наступним внесенням їх на розгляд Верховної Ради членами комітету за його рішенням (пункт 1 частини першої статті 15).

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своїх висновках /листи від 01.02.2024 № 16/03-2024/23761 (1458029), № 16/03-2024/23765 (1458046), № 16/03-2024/23783 (1458060)/ надає суттєві зауваження до законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044.

Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу /далі – Комітет з євроінтеграції/ у своїх висновках /листи від 15.12.2023 № 04-20/03-2023/276667 (1410877), № 04-20/03-2023/276672 (1410879), № 04-20/03-2023/276678 (1410884)/ зазначає, що законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 не суперечать міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, але законопроекти № 10044-1 і № 10044-2 потребують доопрацювання з метою комплексного врахування принципів Мексиканської декларації.

Офіс підтримки адаптації законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС) /далі – Офіс підтримки реформ/ у своїх висновках, підготовлених відповідно до Постанови Верховної Ради від 29.07.2022 № 2483-IX та розпорядження Голови Верховної Ради від 12.04.2023 № 363 /листи від 25.10.2023 № 05-2/01-2023/235410 (1358861) і від 24.11.2023 № 05-2/01-2023/260432 (1394848)/, зазначає, що законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 не суперечать міжнародним зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, зокрема щодо запровадження міжнародних стандартів та методик аудиту INTOSAI та додаткових гарантій незалежності РП, згідно з частиною 3 статті 347 Угоди про асоціацію, а також в контексті співпраці з Європейським судом аудиторів в цілях контролю за належним використанням коштів фінансової допомоги ЄС отримувачами в Україні у відповідності з положеннями, закріпленими в частині третій статті 459 та статті 5 Додатку XLIIІ до Розділу VI Угоди про асоціацію.

Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України /далі – Регламентний комітет/ у своїх висновках /листи від 03.11.2023 № 04-28/15-2023/242174 (1365853), № 04-28/15-2023/242141 (1365865) і № 04-28/15-2023/242138 (1365872)/ надає зауваження до окремих положень законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2.

Комітет Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики /далі – Комітет з питань фінансів/ у своєму зверненні /лист від 20.09.2023 № 04-32/08-2023/206209 (1327599)/ зазначає, що законопроект № 10044 потребує доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень (в межах предметів відання), а при його доопрацюванні рекомендує долучити Мінфін, Національний банк України та Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю.

На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроектів) щодо законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2.

Водночас, у зв'язку із зверненнями Комітету отримано відповідні висновки від РП, Мінфіну, Міністерства юстиції України /далі – Мін’юст/ та Дослідницької служби Верховної Ради України /далі – Дослідницька служба/, зокрема:

РП щодо законопроекту № 10044 /лист від 02.10.2023 № 10-2274/ повідомляє, що у його змісті наявна нерелевантність ряду дефініцій нормам Системи професійних документів INTOSAI (IFPP), у процесі узгодження яких РП готова прийняти безпосередню участь на будь-якому етапі проходження законопроекту № 10044, а щодо законопроектів № 10044-1 і № 10044-2 /лист від 06.10.2023 № 10-2323/ констатує про їх співставність з консолідованими пропозиціями РП щодо змін до Закону (затвердженими рішенням РП від 31.07.2023 № 16-1 та направленими Верховній Раді листами від 31.07.2023 № 10-1735 і № 10-1736), при цьому зазначає, що передбачені у законопроекті № 10044-1 інші положення відповідають сьогоденню та необхідні для належного виконання повноважень РП та її членами;

Мінфін /листи від 06.10.2023 № 08030-03/1-2/27406, від 16.10.2023 № 08030-03/1-2/28126 і № 08030-03/1-2/28073/ надає зауваження до законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 та вважає, що вони потребують доопрацювання;

Мін'юст /листи від 10.10.2023 № 132611/13091-1-23/7.3.1 і від 26.10.2023 № 140891/13694-1-23/7.3.1/ надає багато зауважень до законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044;

Дослідницька служба зазначає, що у законопроекті № 10044 /лист від 27.09.2023 № 22/17-2023/212042 (1334496)/ враховано (повністю або частково) переважну частину висловлених в Аналітичному звіті Єврокомісії зауважень, однак низка положень може бути вдосконалена з огляду на згадані зауваження та вимоги міжнародних стандартів і принципів INTOSAI, зокрема Лімської та Мексиканської декларацій, а законопроекти № 10044-1 і № 10044-2 /лист від 09.10.2023 № 22/17-2023/221876 (1344653)/ меншою мірою передбачають виконання згаданих зауважень, тому вважає, що з трьох законопроектів саме законопроект № 10044 більшою мірою (хоча й не повністю) враховує згадані зауваження, проте він потребує техніко-юридичного доопрацювання.

Поряд з тим, на запит народного депутата України Фролова П.В. Програма SIGMA /лист за вх. № 247983 (1372009) від 10.11.2023/ надала оцінку щодо законопроекту № 10044 та в цілому робить висновок, що законопроект № 10044 є спробою відчутного покращення Закону, оскільки намагається вирішити ключові питання функціонування РП та скасовує багато незвичних і неналежних положень, що містяться у Законі.

Крім того, ДАС пропонує доопрацювати редакції законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 відповідно до наданих пропозицій /листи від 20.09.2023 № 002200-11/10821-2023 і від 09.10.2023 № 002200-11/11559-2023/.

V. У Комітеті опрацьовано законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2, проаналізовано отримані висновки і звернуто увагу на таке.

1. Щодо врахування у законопроектах № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 міжнародних стандартів INTOSAI та міжнародних зобов'язань з питань євроінтеграції в доповнення до наведеного вище слід відмітити, що:

за експертною оцінкою Комітету з євроінтеграції, правовий статус та діяльність національних ВОА не належить до сфери регулювання правом ЄС, на що також вказує Офіс підтримки реформ. Водночас з приводу відповідності принципам Мексиканської декларації Комітет з євроінтеграції зауважує, що положеннями законопроекту № 10044 в цілому враховано такі принципи, а у законопроектах № 10044-1 і № 10044-2 частково враховано принцип 2, оскільки відсутнє законодавче забезпечення гарантій Голови і членів ВОА від незаконного переслідування та звільнення, крім того, у законопроекті № 10044-2 частково враховано принцип 4, оскільки у Законі і в запропонованих до нього змінах представникам РП не надається необмежений доступ до інформації;

Дослідницька служба за результатами аналізу стану врахування висловлених в Аналітичному звіті Єврокомісії зауважень у законопроектах № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 зазначає, що повністю враховано одне зауваження (щодо розширення повноважень РП) у законопроекті № 10044, водночас у всіх цих законопроектах відображаються особливості національного сприйняття РП як ще одного «ревізійного» органу (в розвинутих країнах утворення ВОА, їх особливий статус, порядок фінансового забезпечення, гарантії незалежності, широкі повноваження зумовлені необхідністю здійснення неупередженої та професійної оцінки використання державних ресурсів, що передбачає здійснення аудиту діяльності вищих органів державної влади, політик і програм, державних монополій, політичних партій, цілих галузей економіки та сфер суспільного життя, результатами чого є зміна підходів до управління в тій чи іншій сфері, перерозподіл коштів та/або їх суттєва економія, підвищення ефективності програм і політик, покращення законодавчого регулювання) та не взято до уваги зауваження щодо дублювання повноважень РП і ДАС, незначного впливу аудиторської діяльності, а у законопроектах № 10044-1 і № 10044-2 не враховано зауваження щодо відсутності затвердженої процедури моніторингу виконання рекомендацій РП та офіційних парламентських процедур розгляду звітів РП;

Офіс підтримки реформ звертає увагу, що у праві ЄС єдине законодавче посилання на ВОА міститься в частині третій статті 287 Договору про функціонування ЄС лише в контексті координації між Європейським судом аудиторів та відповідними національними ВОА, при цьому дотримання вимог щодо ефективного фінансового контролю та зовнішнього аудиту є одним з основних зобов’язань членства в ЄС, Єврокомісія (з огляду на політику розширення ЄС) наполягає на дотриманні певних мінімальних стандартів та вимог у сфері фінансового контролю та аудиту стосовно фондів ЄС. На думку Офісу підтримки реформ, важливим аспектом спроможності України задовольняти вимогам членства в ЄС у сфері зовнішнього аудиту має стати довіра до звітності РП, тому застосування єдиних міжнародних стандартів та методик аудиту дозволить інформації РП бути джерелом корисної та надійної інформації для підготовки власних висновків Європейського суду аудиторів і Єврокомісії щодо ефективності використання коштів фінансової допомоги ЄС.

2. З приводу розширення повноважень РП, передбаченого законопроектами № 10044, № 10044-1 і № 10044-2, ГНЕУ зауважує, що зазначений підхід до компетенції РП виглядає вразливим в аспекті конституційно-правового статусу РП, на яку статтею 98 Конституції України покладається лише контроль за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням. Зокрема, ГНЕУ звертає увагу на правову позицію Конституційного Суду України /далі – КСУ/ (викладену у рішенні від 23.12.1997 № 7-зп та висновку від 25.03.1999 № 1-в/99), згідно з якою в законах та підзаконних актах не може допускатися розширене тлумачення статті 98 Конституції України і відповідно розширення кола повноважень РП, РП "є органом спеціальної конституційної компетенції, що в контексті загальних повноважень Верховної Ради має обмежений і виключний характер. Повноваження Рахункової палати є похідними від повноважень Верховної Ради і відповідно до статті 19 Конституції України у своїй діяльності вона не може виходити за їх межі". Тому ГНЕУ вважає, що відповідні положення законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 викликають сумніви щодо узгодженості з конституційно визначеним предметом контролю РП (частина перша статті 98 Конституції України), адже вказаний конституційний припис обмежує можливість розширення компетенції РП законом.

При цьому варто відмітити, що Законом України від 19.09.2013 № 586-VII "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" зазначену статтю доповнено частиною другою, згідно з якою організація, повноваження і порядок діяльності РП визначаються законом, тобто такої конституційної норми ще не було на час ухвалення КСУ вищезгаданих рішення і висновку.

Мінфін теж зауважує, що запропоновані положення щодо розширення повноважень РП суперечать нормам статті 98 Конституції України та статті 1 Закону, відповідно до яких РП здійснює контроль від імені Верховної Ради лише за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням, а також можуть потребувати додаткових бюджетних витрат, розрахунків щодо яких не надано.

Разом з тим, пунктом 3 розділу ІХ законопроекту № 10044 пропонується встановити, що до внесення змін до Конституції України щодо розширення мандату РП державний зовнішній аудит надходжень та використання публічних коштів органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (крім коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам, та надходжень, закріплених за місцевими бюджетами, загальнодержавних податків і зборів або їх частки та використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню) може здійснюватися лише за зверненням відповідно Верховної Ради Автономної Республіки Крим, районної, обласної, сільської, селищної, міської ради або відповідно сільського, селищного, міського голови. На думку Мін’юсту, зазначене положення викладене некоректно та потребує перегляду з метою забезпечення дотримання принципу юридичної визначеності з огляду на процедуру (суб’єкти, етапи) внесення змін до Конституції України, визначену її розділом XIII. ГНЕУ зауважує, що визначення правових засад діяльності РП має здійснюватися виходячи з конституційних норм (не ґрунтуватися на гіпотетичних змінах Конституції України, які мають статися в майбутньому), при цьому добровільна згода об’єкта аудиту на здійснення державного зовнішнього аудиту, яка виражається у його зверненні, не може бути підставою для легітимації неконституційних повноважень РП, відтак вважає, що запропонованому оновленню правового статусу РП має передувати внесення відповідних змін до Конституції України.

У законопроектах № 10044-1 і № 10044-2 пропонується розширити повноваження РП, зокрема, в частині здійснення заходів контролю (аудиту) щодо коштів місцевих бюджетів, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, діяльності державних підприємств та інших суб’єктів, у статутному капіталі яких є частка державної власності, водночас законопроектом № 10044-1 передбачається, що РП здійснює за зверненням органів місцевого самоврядування, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, державних підприємств та інших суб’єктів господарювання державного сектору економіки заходи контролю (аудиту) щодо відповідних місцевих бюджетів та діяльності суб’єктів звернення (таке положення є ідентичним до пункту 7 частини першої статті 7 Закону, який законопроектом № 10044-2 теж не змінюється). Отже, відповідні положення містять внутрішню суперечність та можуть призвести до їх неоднозначного практичного застосування, оскільки виникає питання, РП має здійснювати зазначені заходи контролю (аудиту) на підставі свого рішення чи за зверненням відповідних суб'єктів.

ГНЕУ зазначає, що положення частини другої статті 10 законопроекту № 10044 досить узагальнено визначають повноваження (предмет аудиту) РП про здійснення державного зовнішнього аудиту щодо усіх публічних коштів, та вбачає більш вдалим підхід до викладення положень щодо повноважень РП, передбачений частиною першою статті 7 Закону, який більш детально регламентує діяльність РП щодо реалізації свого призначення у механізмі держави.

3. Законопроектом № 10044 пропонується визначити правовий статус РП як вищого органу державного аудиту (частина друга статті 1), водночас передбачити, що державні органи та органи місцевого самоврядування, що виконують функції контролю чи інспекції, співпрацюють з РП у реалізації нею своїх повноважень та повинні надавати РП на її вимогу результати проведених ними контрольних заходів (частина друга статті 48), та доповнити статтю 7 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" положенням, згідно з яким орган державного фінансового контролю щокварталу надає РП інформацію про результати проведення державного фінансового контролю (підпункт 3 пункту 7 розділу ІХ).

Щодо визначення РП як "вищого" органу державного аудиту ГНЕУ звертає увагу на рішення КСУ від 23.12.1997 №7-зп, яким визнано неконституційним визначення РП (в редакції Закону України від 11.07.1996 № 315/96-ВР «Про Рахункову палату Верховної Ради України») як "вищого" органу "державного фінансово-економічного" контролю. На думку ГНЕУ, з відповідного визначення РП складається враження, що йдеться про створення системи органів державного аудиту на чолі з РП, однак з аналізу змісту законопроекту № 10044 чітко не можна з’ясувати характер відносин РП з іншими державними органами, особливості їх взаємодії та в чому полягатиме "вищість" РП в такій системі органів, при цьому положення частини другої статті 48 законопроекту № 10044 не визначає сутність управлінських відносин, принципів поділу управлінської праці між відповідними органами та меж їх повноважень і не дає відповіді на інші зазначені вище питання.

Мін'юст теж зауважує, що у законопроекті № 10044 не розкривається ієрархічність відносин РП з іншими державними органами та особливості їх підпорядкування.

ДАС зазначає, що положення законопроекту № 10044 про обов'язок органу державного фінансового контролю щокварталу надавати РП відповідну інформацію не є об'єктивно необхідним і порушує принцип статті 6 Конституції України щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Водночас ДАС вважає, що РП забезпечена механізмами доступу до результатів проведення державного фінансового контролю в межах конституційного поділу влади.

Разом з тим, закріплення правового статусу РП як ВОА сприятиме належному впровадженню міжнародних стандартів у сфері зовнішнього фінансового аудиту, визначених INTOSAI.

4. З метою забезпечення незалежності РП положеннями законопроектів № 10044 (стаття 61), № 10044-1 (стаття 5) і № 10044-2 (зміни до статті 5 Закону) передбачається посилення фінансової незалежності РП, короткий зміст яких наведено вище.

Окремі з таких положень не узгоджуються з бюджетним законодавством, на що також звертають увагу Мінфін, Мін'юст і Регламентний комітет, передусім йдеться про положення, згідно з якими: РП самостійно визначає потреби у фінансовому забезпеченні своєї діяльності, бюджетні пропозиції РП не можуть бути змінені та включаються до Бюджетної декларації в повному обсязі (законопроекти № 10044, № 10044-1 і № 10044-2); РП не пізніше 1 липня поточного року затверджує проект кошторису РП на наступний рік та подає його разом з бюджетним запитом, погодженим з Комітетом, до КМУ для включення до проекту державного бюджету на відповідний рік, КМУ та Мінфін не мають права зменшувати параметри бюджетного запиту РП, видатки на фінансове забезпечення діяльності РП не можуть бути скорочені в поточному бюджетному періоді без згоди РП, гарантується повне і своєчасне фінансування РП (законопроект № 10044). Зокрема, зазначені положення не відповідають таким вимогам Кодексу:

статті 1 (згідно з якою Кодексом встановлюються бюджетні відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання) та частині другій статті 4 (згідно з якою якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у Кодексі, застосовуються відповідні норми Кодексу);

статті 7 (якою визначено принципи бюджетної системи України) щодо дотримання принципів: єдності (забезпечується єдиною правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності), збалансованості (повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період), обґрунтованості (бюджет формується на реалістичних макропоказниках та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил);

частині п'ятій статті 22 (якою визначено повноваження головних розпорядників бюджетних коштів); частині другій статті 23 (згідно з якою бюджетні призначення встановлюються законом про державний бюджет у порядку, визначеному Кодексом); статті 33 (якою визначено процедуру складання і схвалення Бюджетної декларації); статтям 34 і 35 (якими визначено інструкції з підготовки бюджетних запитів та вимоги щодо складання бюджетного запиту); частині першій статті 47 (щодо порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ).

Загалом Мінфін не підтримує встановлення винятків для окремих державних органів щодо участі у бюджетному процесі без дотримання базових правил і процедур, визначених Кодексом, оскільки зазначене може призвести до розбалансованості показників державного бюджету, а також встановлює нерівні правила і процедури для учасників бюджетного процесу, що може спричинити подальше розширення таких винятків (адже в системі державних органів, крім РП, є також інші органи, незалежність діяльності яких визначена законодавством), тому фінансова незалежність у виконанні повноважень будь-якого органу має забезпечуватися з дотриманням принципів бюджетної системи.

Натомість Мінфін звертає увагу, що чинною редакцією Закону (частина друга статті 5) вже встановлено особливості фінансового забезпечення РП, що узгоджуються з положеннями Кодексу, а саме щодо можливості РП, у разі виникнення розбіжностей при підготовці проекту державного бюджету, подання до Комітету пропозицій для прийняття відповідного рішення під час розгляду законопроекту про державний бюджет. До речі, така норма кореспондується з положеннями, визначеними принципом 8 Мексиканської декларації та статтею 7 Лімської декларації (згідно з якими ВОА має право безпосередньо звертатися до законодавчої влади, якщо наданих ресурсів недостатньо для виконання ним своїх повноважень).

Разом з тим, у разі прийняття змін до Закону щодо особливостей фінансового забезпечення РП для узгодження правових норм потрібно внести відповідні зміни до Кодексу.

Проектом Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення фінансової незалежності Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту" (реєстр. № 10045-1 від 29.09.2023), поданим народним депутатом України Германом Д.В. /далі – законопроект № 10045-1/, передбачаються зміни до статті 33 Кодексу, згідно з якими при складанні Бюджетної декларації РП до 1 березня року, що передує плановому, має подавати КМУ пропозиції щодо пріоритетних завдань її фінансового забезпечення з урахуванням незалежності РП та відповідно Бюджетна декларація має містити положення щодо фінансового забезпечення РП. Законопроект № 10045-1 є системно пов'язаним із законопроектом № 10044-2 та похідним від нього, відповідні положення законопроекту № 10045-1 частково узгоджуються із запропонованими законопроектом № 10044-2 змінами до статті 5 Закону. При цьому ГНЕУ у своєму висновку до законопроекту № 10045-1 зауважує, що за змістом положень Конституції України не передбачено якихось особливостей визначення видатків на утримання РП, як у випадку фінансового забезпечення судів і КСУ (статті 130 і 148-1 Конституції України), тому дискусійною у правовому відношенні є пропозиція щодо врахування у Бюджетній декларації положення щодо фінансового забезпечення діяльності РП, як це передбачено для судів.

Водночас проект Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо впровадження міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту у бюджетному процесі" (реєстр. № 10045 від 14.09.2023), поданий народними депутатами України Фроловим П.В., Козирем С.В. та іншими /далі – законопроект № 10045/, який є системно пов'язаним із законопроектом № 10044 і похідним від нього, не містить відповідних змін до Кодексу в частині фінансового забезпечення РП.

Таким чином, для недопущення суперечностей у законодавстві законопроекти № 10045 і № 10045-1 доцільно розглядати і доопрацьовувати за результатами розгляду Верховною Радою законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 та прийняття відповідного законопроекту.

5. Статтею 62 законопроекту № 10044 передбачається визначити умови оплати праці членів РП, державних аудиторів та інших працівників апарату РП. Насамперед, пропонується встановити розміри посадових окладів: Голови РП – на рівні посадового окладу Прем’єр-міністра України, заступника Голови РП – на рівні посадового окладу Віце-прем’єр-міністра України, іншого члена РП – на рівні посадового окладу Міністра фінансів, Державного секретаря РП – на рівні посадового окладу заступника Міністра фінансів, державних аудиторів та інших працівників апарату РП (залежно від посади) – не менше ніж 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22 і 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

ГНЕУ звертає увагу на відсутність обґрунтування приписів щодо співвідношення та ототожнення посадового окладу, зокрема, Голови РП з відповідним посадовим окладом Прем’єр-міністра України і вважає застосування такого способу правового регулювання оплати праці невиправданим та дискусійним, зважаючи на суттєво різний обсяг компетенцій, функцій та відповідальності, які покладаються на Голову РП та Прем’єр-міністра України. При цьому ГНЕУ вчергове наголошує, що відсутність єдиного підходу та концептуального бачення щодо визначення посадових окладів працівників державного сектору, які отримують їх з державного бюджету, веде до негативного сприйняття як окремими працівниками (є негативним мотивуючим фактором), так і суспільством в цілому державної політики стосовно формування рівня оплати праці.

Мінфін зауважує, що умови оплати праці працівників РП мають визначатися КМУ, оскільки відповідно до статті 8 Закону України "Про оплату праці" та статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" КМУ визначає умови оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету. Водночас Мінфін зазначає, що запровадження запропонованих законопроектом № 10044 розмірів заробітних плат може потребувати додаткових видатків з державного бюджету, однак не надано відповідних розрахунків.

Запропоноване частиною п'ятою статті 24 законопроекту № 10044-1 положення щодо поліпшення пенсійного забезпечення членів РП (передусім щодо права на пенсію та перерахунку пенсії без обмеження граничного розміру пенсій), на думку ГНЕУ, суперечить єдиному підходу щодо регулювання умов пенсійного забезпечення, зокрема, визначення максимального розміру пенсії, порушує принцип рівності прав громадян та викладено без урахування норм Закону України "Про заходи щодо законодавчого реформування пенсійної системи" (від 08.07.2011 № 3668-VI), у статті 2 якого запроваджено норму щодо визначення максимального розміру пенсії на рівні не більше 10 прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Поряд з тим, реалізація зазначеного положення може потребувати додаткових видатків державного бюджету для Пенсійного фонду України, на що Мінфін теж вказує та вважає зазначене положення соціально несправедливим стосовно інших пенсіонерів.

ГНЕУ також відмічає, що реалізація пропозицій законопроекту № 10044-1 може потребувати додаткового фінансового забезпечення з бюджету, зокрема, у зв’язку із зміною умов оплати праці працівників РП (стаття 62), порядку встановлення граничної чисельності працівників апарату РП (частина восьма статті 23) і фінансового забезпечення діяльності РП (частина сьома статті 61). Крім того, передбачене законопроектами № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 розширення повноважень РП призведе до необхідності збільшення видатків державного бюджету на функціонування РП, про що вище зазначено.

Однак, до законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 не подано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту. Мінфін теж вказує на неподання таких матеріалів та зазначає, що у зв'язку з відсутністю вихідних даних не має можливості визначити орієнтовний обсяг витрат державного бюджету.

6. Законопроектом № 10044 передбачається, що: РП щорічно здійснює фінансовий аудит річного звіту про виконання державного бюджету, що включає консолідовану фінансову і бюджетну звітність, та готує Аудиторський звіт за його результатами, який подає не пізніше 1 жовтня року, наступного за звітним, до Верховної Ради, Президента України та КМУ (пункт 2 частини другої статті 10); такий річний звіт разом з Аудиторським звітом РП подається КМУ до Верховної Ради та Президента України не пізніше 15 жовтня року, наступного за звітним (підпункт 5 пункту 7 розділу ІХ щодо оновлення частини п'ятої статті 161 Регламенту); центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів /далі – Казначейство/, складає консолідовану фінансову та бюджетну звітність КМУ відповідно до вимог Кодексу та до 15 травня направляє її до Мінфіну та КМУ (підпункт 6 пункту 7 розділу ІХ щодо змін до частини четвертої статті 12 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні"). Пунктом 5 частини першої і пунктом 4 частини третьої статті 7 законопроекту № 10044-1 теж передбачається, що РП здійснює фінансовий аудит річного звіту про виконання державного бюджету та подає Верховній Раді звіт, складений за результатами здійснення такого фінансового аудиту.

На думку ГНЕУ, порівняно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону (згідно з яким РП за результатами аналізу відповідного річного звіту готує відповідні висновки з оцінкою ефективності управління коштами державного бюджету та пропозиції щодо усунення виявлених порушень і вдосконалення бюджетного законодавства) такий підхід звужує предмет аналізу відповідного звіту, адже за змістом пункту 17 частини першої статті 2 законопроекту № 10044 (йдеться про визначення терміну "фінансовий аудит") обмежується контролем за достовірністю показників фінансової і бюджетної звітності, водночас питання економності, ефективності та результативності управління бюджетними коштами залишаються поза увагою, що потребує належного обґрунтування.

При цьому ГНЕУ та Мінфін зауважують, що оновлена законопроектом № 10044 частина п’ята статті 161 Регламенту не узгоджується з приписами статті 97 та пункту 6 частини першої статті 116 Конституції України (згідно з якими КМУ подає до Верховної Ради звіт про виконання державного бюджету). Поряд з тим, реалізація КМУ вказаного конституційного обов'язку фактично ставиться в залежність від надання Аудиторського звіту РП, на що також звертає увагу ГНЕУ.

Передбачені законопроектом № 10044 зміни до Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не є його предметом регулювання, оскільки цей Закон визначає правові засади регулювання, організації, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності в Україні, проте не регулює питання складання і подання бюджетної, консолідованої бюджетної звітності, а також порядок і строки подання фінансової звітності, на що також звертають увагу Комітет з питань фінансів і Мінфін. Натомість Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі виконання бюджетів та звітування про їх виконання, зокрема відповідно до частини першої статті 58 Кодексу: звітність про виконання державного бюджету (кошторисів бюджетних установ) включає фінансову та бюджетну звітність; фінансова звітність складається згідно з національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку в державному секторі та іншими нормативно-правовими актами Мінфіну; бюджетна звітність відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації; форми фінансової і бюджетної звітності та порядок їх заповнення встановлюються Мінфіном.

Мінфін зазначає, що склад та форми фінансової звітності врегульовані законодавством України і відповідають міжнародному досвіду. Зокрема, фінансова звітність складається з: балансу, звіту про фінансові результати, звіту про власний капітал, звіту про рух грошових коштів та приміток до річної фінансової звітності /Національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі 101 "Подання фінансової звітності", затверджене наказом Мінфіну 28.12.2009 № 1541 (із змінами)/, при цьому з метою отримання інформації про загальний майновий стан та результати діяльності суб’єктів державного сектору та бюджетів Казначейством складається загальна консолідована фінансова звітність суб’єктів державного сектору, що включає консолідований баланс, консолідований звіт про фінансовий результат, консолідований звіт про рух грошових коштів, консолідований звіт про власний капітал /Національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі 102 "Консолідована фінансова звітність", затверджене наказом Мінфіну 24.12.2010 № 1629/. Відповідно до постанови КМУ від 28.02.2000 № 419 (із змінами) "Про затвердження Порядку подання фінансової звітності" така проміжна (I квартал, перше півріччя, дев’ять місяців) консолідована та річна консолідована фінансова звітність подається головними розпорядники коштів державного бюджету та фондами загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування Казначейству за встановленим ним графіком та Рахунковій палаті. Згідно з пунктами 1, 3, 4 і 5 частини другої статті 61 Кодексу річний звіт про виконання закону про державний бюджет включає відповідну загальну консолідовану фінансову звітність.

Разом з тим, у моніторинговому звіті Програми SIGMA "Державне управління в Україні" (грудень 2023 р.). зауважено, що Кодекс і Закон не надають РП чітких повноважень на проведення аудиту консолідованої фінансової звітності Уряду.

7. Щодо уточненого порядку призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів РП, запропонованого у статтях 11–17 та підпункті 5 пункту 7 розділу ІХ (в якому статтю 208-2 Регламенту викладено у новій редакції) законопроекту № 10044, передусім належить зауважити таке.

За оцінкою Регламентного комітету, незрозумілою є процедура внесення кандидатур на посаду Голови РП, зокрема не передбачено, в якій спосіб депутатські фракції (групи) визначатимуть відповідні кандидатури, оскільки не визначено, що подання документів щодо кандидатів на цю посаду має відбуватися саме до депутатських фракцій (груп), відтак можна допустити, що депутатські фракції (групи) в суб’єктивному порядку пропонуватимуть кандидатури на посаду Голови РП, але в такому разі втрачається принцип незалежності і політичної неупередженості.

Регламентний комітет висловлює застереження щодо положення частини першої оновленої статті 208-2 Регламенту, згідно з яким Голова Верховної Ради та Голова Комітету несуть відповідальність за збереження повноважності РП та проведення конкурсів (доборів) на відповідні посади, оскільки виникає питання, яким чином і в якій спосіб Головою Верховної Ради та Головою Комітету може бути забезпечено збереження повноважності РП, зважаючи на незалежність і самостійність РП. ГНЕУ теж вважає, що таке положення сформульовано некоректно і має декларативний характер.

На думку Регламентного комітету, оновлена стаття 208-2 Регламенту перенавантажена деталізацією процедури розгляду відповідного питання (включає в себе 31 частину) і має формат покрокової інструкції, доцільно детальні положення щодо обрання, звільнення Голови та інших членів РП викладати у спеціальному законодавчому акті щодо діяльності РП, а в Регламенті тільки загальні норми з цього питання з відсилкою на такий акт. За оцінкою програми SIGMA, законопроект № 10044 є дуже детальним і багато його положень можна спростити, серед яких положення щодо призначення і звільнення Голови та інших членів РП.

Запропоноване оприлюднення інформації про кандидатів не пізніше наступного робочого дня з дня закінчення строку подання документів є нереалістичним, адже обробка документів з урахуванням вимог щодо захисту персональних даних потребує певного часу (згідно з чинною нормою – протягом 5 робочих днів з дня закінчення строку подання документів).

Виникає питання щодо доцільності розширення і деталізації переліку документів для участі у конкурсі (згідно з статтею 13 законопроекту № 10044) порівняно з переліком, наведеним у частині другій статті 20 Закону, зважаючи, зокрема, що перелік документів на проведення спеціальної перевірки кандидатів з урахуванням сучасних умов може періодично змінюватися Законом України "Про запобігання корупції" або відповідними підзаконними нормативно-правовими актами, наприклад включення до такого переліку заяви на проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", найближчим часом може втратити актуальність, бо відповідно до частини третьої статті 1 Закону України "Про очищення влади" заборона певним особам займати посади впроваджувалася на 10 років з дня набрання чинності цим Законом (тобто до 16.10.2024). Разом з тим, з огляду на вимогу до члена РП про володіння державною мовою та відповідні норми статей 9 і 10 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", перелік документів для участі у конкурсі необхідно доповнити в частині копії документа, який підтверджує володіння державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, на що також вказують ГНЕУ і Мін'юст.

Щодо можливості прийняття рішення про звільнення Голови або іншого члена РП щонайменше двома третинами народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (запропонованої частиною двадцять дев’ятою оновленої статті 208-2 Регламенту та частиною одинадцятою статті 17 законопроекту № 10044) у висновках ГНЕУ, Регламентного комітету і Мін’юсту зауважено, що Конституцією України прямо передбачено випадки, коли Верховна Рада приймає рішення двома третинами голосів народних депутатів України, але звільнення Голови або іншого члена РП не входить до таких випадків, тому згідно з статтею 91 Конституції України відповідне рішення має прийматися більшістю від конституційного складу Верховної Ради.

ГНЕУ також констатує, що не виглядає послідовним і логічним запропонований підхід щодо застосування двох різних процедур звільнення з посад Голови або іншого члена РП залежно від суб’єкта ініціювання такого звільнення (за якого одне й те саме питання в одному випадку може вирішуватися більшістю голосів від конституційного складу Парламенту, а в іншому – має вирішуватися двома третинами голосів).

Пунктом 5 частини другої статті 17 законопроекту № 10044 серед підстав для звільнення Голови або іншого члена РП передбачається грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом Голови, іншого члена РП або виявило його невідповідність займаній посаді, вчинення істотного дисциплінарного проступку або дій, що дискредитують статус члена РП, допущення іншої поведінки, що підриває авторитет та суспільну довіру до РП. На думку ГНЕУ, у даному формулюванні є ознаки, які мають оціночний характер та містять ризики суб’єктивного застосування.

8. Законопроектами № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 пропонується доповнити частину другу статті 19 КАСУ положенням щодо непоширення юрисдикції адміністративних судів на справи щодо оскарження рішень і звітів РП за результатами заходів зовнішнього фінансового контролю (аудиту), при цьому законопроектом № 10044 пропонується визначити, що адміністративні справи щодо оскарження рішень РП та/або її посадових осіб підсудні Апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції (зміни до частини другої статті 22 КАСУ), а законопроектами № 10044-1 і № 10044-2 передбачається встановити, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності членів РП та посадових осіб апарату РП (крім оскарження рішень і звітів РП за результатами заходів зовнішнього фінансового контролю (аудиту)) (зміни до частини четвертої статті 22 КАСУ). Отже, у такий спосіб запропоновано врахувати зауваження, наведене в Аналітичному звіті Єврокомісії щодо зовнішнього аудиту, що можливість оскаржувати рекомендації РП в адміністративному суді не відповідає міжнародним стандартам ВОА. Зокрема, частиною третьою статті 5 Лімської декларації визначено, що незалежність ВОА має бути гарантована адекватним юридичним захистом Верховного Суду від будь-якого втручання, що підриває незалежність і контрольні повноваження ВОА.

Однак ГНЕУ зазначає, що згідно з приписами статті 2 КАСУ справедливе, неупереджене і своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень є завданням саме адміністративного судочинства, тому вважає, що справи про оскарження рішень РП та/або її посадових осіб щодо затвердження аудиторських звітів та рекомендацій є адміністративними, тобто на них має поширюватися юрисдикція адміністративних судів.

Водночас ГНЕУ зауважує, що віднесення до підсудності апеляційного адміністративного суду справ щодо оскарження рішень РП та/або її посадових осіб не узгоджується з пропозицією щодо непоширення юрисдикції адміністративних судів на такі справи, а віднесення до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції додаткових категорій спорів створює небезпеку надмірного навантаження, що може негативно позначитися на якості виконання інших законодавчо визначених повноважень. Мін'юст теж зазначає, що прийняття запропонованих змін може призвести до додаткового навантаження на Верховний Суд, що негативно вплине на виконання Верховним Судом свого основного завдання, а також зауважує, що не запропоновано механізму розгляду справ, які на даний час розглядаються в адміністративних судах, після набрання чинності відповідними законами.

9. Дискусійним є питання щодо передбаченого законопроектом № 10044 звуження повноважень членів РП порівняно з чинними нормами Закону, насамперед в частині усунення членів РП від організації здійснення аудитів та відповідальності за них (йдеться про створення контрольних груп, координацію їх роботи, підписання звітів про результати аудитів та представлення таких звітів на засіданнях РП) при запропонованому складі РП (9 членів РП).

ГНЕУ теж вважає дискусійним запропонований підхід до зменшення ролі РП як колегіального органу у процесі державного зовнішнього аудиту, адже серед 14 питань, що розглядає та вирішує РП на своїх засіданнях згідно із законопроектом № 10044, є лише декілька питань, пов’язаних із здійсненням контролю, зокрема до таких повноважень віднесено лише підготовку пропозицій щодо планування діяльності РП (пункт 1 статті 19), участь у розгляді та вирішенні на засіданнях питань по суті скарг на аудиторські звіти, рішення, дії або бездіяльність членів РП, керівника та/або членів аудиторської групи, державних аудиторів та інших посадових осіб апарату РП (пункт 11 частини тринадцятої статті 38), прийняття висновку РП за результатами розгляду плану впровадження рекомендацій (частина п'ятнадцята статті 58). На думку ГНЕУ, зазначене порушує питання щодо конституційно-правового статусу РП як колегіального органу, який здійснює об’єктивний і незалежний контроль за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням.

10. ГНЕУ висловлює низку зауважень щодо регулювання законопроектом № 10044 питань правового статусу працівників апарату РП, зокрема:

окремими положеннями законопроекту № 10044 передбачається фрагментарне регулювання певних аспектів трудових відносин працівників апарату РП, які вже унормовані у відповідному законодавстві;

відповідно до частини дванадцятої статті 91 Закону України "Про державну службу" спеціальним законодавством у відповідній сфері можуть визначатися особливості щодо державної служби, але їх запровадження повинно мати об’єктивне і розумне обґрунтування;

недоцільно додатково визначати в окремому спеціальному законі загальні для всіх працівників приписи чинного законодавства щодо тривалості робочого часу і відпочинку, відпусток, гарантій працівникам із сімейними обов’язками (стаття 33 законопроекту № 10044 "Графік роботи державного аудитора"), оскільки таке дублювання потребуватиме потенційного узгодження;

має місце внутрішня неузгодженість між положеннями пункту 4 статті 34 (згідно з яким однією з підстав припинення трудових відносин з державними аудиторами є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення) та підпункту 8 пункту 7 розділу ІХ (згідно з яким дія Закону України "Про державну службу" не поширюється, зокрема, на державних аудиторів) законопроекту № 10044, що може призвести до неоднакового тлумачення та юридичної невизначеності при застосуванні в аспекті притягнення до відповідальності державних аудиторів.

Мін'юст теж звертає увагу на неузгодженість відповідних положень законопроекту № 10044 між собою або з нормами іншого законодавства чи дублювання окремих положень та зазначає про необхідність їх перегляду.

11. Законом України від 21.03.2024 № 3621-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист", серед іншого, внесено зміни до статей 4, 7 і 35 Закону щодо надання повноважень РП здійснювати аудит відповідності як окремий захід державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Таким чином, питання щодо запровадження аудиту відповідності вже законодавчо унормовано, тому відповідні положення законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 втратили свою актуальність.

12. Положення законопроектів № 10044, № 10044-1 і № 10044-2, включаючи термінологію, мають недоліки техніко-юридичного характеру, тому потребують редакційного та юридичного уточнення для узгодження з іншими їхніми положеннями та чинним законодавством, приведення до вимог законодавчої техніки, про що також зауважено у висновках ГНЕУ, Комітету з питань фінансів, Мін’юсту, Мінфіну.

При цьому підпунктами 6 і 9 пункту 7 розділу ІХ законопроекту № 10044 пропонуються зміни до законів України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" і "Про Національний банк України", але відповідно до частини сьомої статті 6 і частини третьої статті 53 зазначених законів зміни до них можуть вноситися виключно законами України про внесення змін до відповідних законів.

VІ. Враховуючи наведене та керуючись частиною другою статті 110 Регламенту і пунктом 1 частини першої статті 15 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", у Комітеті підготовлено доопрацьований законопроект про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" та деяких інших законодавчих актів України /далі – доопрацьований законопроект/, спрямований на удосконалення діяльності РП відповідно до міжнародних стандартів INTOSAI та усунення основних проблем щодо державного зовнішнього контролю (аудиту) з урахуванням рекомендацій міжнародних партнерів України. Відповідна підготовка здійснювалася з урахуванням заходів, проведених робочою групою з опрацювання законопроектів щодо реформування Рахункової палати, організованою у Комітеті з грудня 2023 р. та в якій брали участь члени Комітету та представники деяких інших комітетів Верховної Ради, РП, Мінфіну, міжнародні експерти (від ЄС, США, Програми SIGMA), експерти громадських організацій, що належать до Коаліції RISE Ukraine.

Доопрацьованим законопроектом передусім передбачається:

– встановити, що РП є вищим органом фінансового контролю (аудиту) та застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) і Систему професійних документів INTOSAI (IFPP) /зміни до частини третьої статті 1, частини сьомої статті 3 Закону/, а також виключити норми, якими встановлено особливості здійснення окремих заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), зважаючи, що РП має керуватися міжнародними стандартами INTOSAI /виключення статей 9-16 Закону/;

– посилити фінансову незалежність РП, встановивши, що РП подає Мінфіну бюджетний запит разом з пропозиціями щодо необхідного фінансового забезпечення РП (з обґрунтуваннями та розрахунками), якщо розбіжності щодо зазначеного питання не врегульовано, КМУ разом з проектом закону про державний бюджет подає інформацію щодо врахування зазначених пропозицій РП (з вмотивованими обґрунтуваннями), а РП подає до Комітету відповідні пропозиції для прийняття відповідного рішення під час розгляду такого проекту закону /зміни до частини другої статті 5 Закону/, а також визначити безпосередньо у Законі умови оплати праці членів РП та більшості посадових осіб апарату РП (про що зазначено нижче);

– розширити повноваження РП, передбачивши передусім здійснення РП заходів зовнішнього контролю (аудиту) щодо надходження і використання усіх коштів місцевих бюджетів, діяльності суб'єктів господарювання державного і комунального секторів економіки, надходження і використання коштів фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, доходів та витрат Національного банку України, використання зовнішніх надходжень (у вигляді кредитів (позик), грантів, допомоги), отриманих до державного і місцевих бюджетів /зміни до частини першої статті 7 Закону/;

– упорядкувати обов'язки членів РП під час виконання покладених на них повноважень, зокрема передбачивши зобов'язання брати участь у засіданнях РП та її допоміжних органів, до складу яких вони входять; не використовувати службове становище у приватних інтересах та вживати заходів щодо запобігання і врегулювання конфлікту інтересів, передбачених Законом України "Про запобігання корупції" /доповнення статті 8 Закону новою частиною другою та виключення частини шостої статті 19 Закону/;

– скоротити склад РП з 13 до 11 членів РП;

– уточнити норми щодо призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів РП, передусім:

змінити порядок призначення на посаду члена РП на підставі конкурсу, виокремивши основні заходи конкурсу, зокрема передбачається: протягом 30 днів з дня початку конкурсу – створення Верховною Радою дорадчої групи експертів /далі – ДГЕ/ у складі 6 осіб, які визначаються на підставі пропозицій депутатських фракцій (груп) (при цьому одна депутатська фракція (група) пропонує не більше 6 кандидатур); у тижневий строк з дня утворення ДГЕ – оприлюднення оголошення щодо конкурсу на офіційному веб-сайті Верховної Ради; протягом 30 днів з дня оприлюднення відповідного оголошення – подання кандидатами документів на конкурс; у строк не більше 4 місяців з дня отримання документів кандидатів – здійснення ДГЕ попереднього відбору кандидатів (включаючи відбір за результатами тестування кандидатів, відбір за результатами співбесід з кандидатами) та подання списку кандидатів, рекомендованих для призначення на посаду члена РП (при цьому кандидати, які не рекомендовані ДГЕ, припиняють участь у конкурсі); призначення Верховною Радою на посаду члена РП у два етапи: рейтингове голосування окремо стосовно кожного кандидата; голосування за призначення на посади списком стосовно кандидатів, які за підсумками рейтингового голосування отримали найбільшу кількість голосів відповідно до кількості вакантних посад, при цьому якщо за список кандидатів на посади членів РП не отримано необхідної для призначення кількості голосів, проводиться повторне голосування за такий список /зміни до статті 20 Закону і статті 208-2 Регламенту, доповнення Закону статтею 20-1/;

установити на перехідний період (впродовж 8 років з дня набрання чинності відповідним законом) особливості щодо ДГЕ, згідно з якими: до складу ДГЕ входять 3 особи, визначені КМУ на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері фінансового контролю (аудиту) та/або запобігання корупції та/або реформування РП, та 3 особи, визначені на підставі пропозицій депутатських фракцій (груп) за підсумками рейтингового голосування (відтак уточнено процедуру утворення ДГЕ в частині визначення КМУ відповідних кандидатур і подання інформації щодо них до Верховної Ради); рішення ДГЕ вважається прийнятим, якщо за нього проголосували не менше 4 членів ДГЕ, у т.ч. не менше 2 членів, визначених на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, у разі однакової кількості членів ДГЕ, які підтримали рішення, та членів ДГЕ, які його не підтримали (утрималися, не голосували), проводиться повторне голосування, якщо при проведенні повторних голосувань рішення не прийнято (протягом 24 годин з моменту першого голосування), вважається прийнятим рішення, за яке проголосувало не менше 3 членів ДГЕ, у т.ч. не менше 2 членів, визначених на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій /доповнення розділу VIII Закону пунктом 4-4/;

припинити усі конкурси на посади членів РП, розпочаті у Верховній Раді і не завершені, без окремого рішення Верховної Ради та розпочати конкурс на вакантні посади членів РП (з дня набрання чинності відповідним законом) /доповнення розділу VIII Закону пунктом 4-3/;

доповнити перелік документів, що подаються кандидатами на конкурс, зокрема копіями документів, що підтверджують володіння державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, та рівень володіння однією з офіційних мов Ради Європи /зміни до частини другої статті 20 Закону/;

уточнити перелік підстав для звільнення Верховною Радою Голови або іншого члена РП до закінчення строку його повноважень (наприклад, досягнення 65 років виключити з таких підстав, водночас передбачити відповідне звільнення у разі вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубого чи систематичного нехтування обов’язками) /зміни до частини сьомої статті 20 Закону/;

встановити, що у разі припинення повноважень або звільнення Голови РП така особа втрачає статус члена РП /доповнення статті 20 Закону частиною десятою/, а також унормувати, що Верховна Рада здійснює призначення на посаду та звільнення з посади Голови РП лише за наявності рішення Комітету /зміни до частини сьомої статті 208-2 Регламенту/;

– уточнити норми щодо кадрового забезпечення апарату РП, передбачивши, що:

гранична чисельність апарату РП затверджується РП за погодженням з Комітетом /зміни до частини четвертої статті 17 Закону/;

запроваджуються посади державних аудиторів, встановлюються базові вимоги та особливості правового регулювання таких посад, серед яких: державним аудитором може бути громадянин України, не молодший 25 років, який має вищу освіту не нижче ступеня магістра, відповідає кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності, що затверджуються РП; державним аудиторам присвоюються спеціальні звання з І рангу по VI ранг /зміни до статті 18 Закону/;

вводиться посада заступника Секретаря РП, який призначається і звільняється Головою РП за згодою РП, виконує за дорученням Секретаря РП окремі його повноваження, а також тимчасово виконує повноваження Секретаря РП у разі його відсутності або неможливості здійснення ним своїх повноважень /зміни до частини другої статті 18 і статті 22 Закону/;

Секретар РП, його заступник, державні аудитори і радники членів РП є посадовими особами, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу", але поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції", інші посадові особи апарату РП є державними службовцями /зміни до частин першої і другої статті 18 Закону, зміни до статей 3 і 91 Закону України "Про державну службу" та статей 3, 51-3 і 56 Закону України "Про запобігання корупції"/;

– переглянути умови оплати праці посадових осіб РП, змінивши для Голови РП, інших членів РП та встановивши для Секретаря РП, його заступника, державних аудиторів, радників членів РП розміри посадових окладів (відповідно до розміру прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, наприклад: Голови РП – 55, заступника Голови РП –50, іншого члена РП – 48, Секретаря РП – 40, директора департаменту аудиту – 30, начальника відділу аудиту – 25, державного аудитора – 18), доплат за спеціальне звання для державних аудиторів (від 20% до 50% посадового окладу державного аудитора), доплат за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці (10% і 20% посадового окладу), та премій (не більше 30% посадового окладу), при цьому передбачити для Секретаря РП, його заступника, державних аудиторів і радників члена РП щорічну відпустку тривалістю 30 календарних днів, а також встановити, що у разі звільнення державного службовця апарату РП у зв’язку із скороченням його посади державної служби та наступним його призначенням на посаду державного аудитора в апараті РП таким працівникам не виплачується вихідна допомога /зміни до статті 24 Закону і доповнення розділу VIII Закону пунктом 4-5/;

– запровадити при плануванні роботи РП застосування ризик-орієнтованого підходу щодо вибору об'єктів контролю та заходів контролю (аудиту) /зміни до частин першої і третьої статті 27 Закону/;

– встановити, що рішення РП не підлягають державній реєстрації і набирають чинності у порядку, встановленому РП /доповнення статті 26 Закону частиною четвертою/;

– змінити окремі правила та процедури здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), уточнивши права і обов'язки посадових осіб, що входять до складу контрольної групи, та посадових осіб об'єкта контролю, зокрема передбачити:

скасування норм щодо складання і підписання акту за результатами здійснення РП аудитів /виключення статті 34 і відповідні зміни до деяких інших норм Закону/;

уточнення вимог щодо звіту та рішення РП за результатами здійснення заходу контролю (аудиту), зокрема пропонується передбачити надсилання об'єкту контролю проекту звіту не пізніш як за 20 днів до його розгляду на засіданні РП, збільшити строк (з 5 днів до 10 днів) для розгляду та надання об'єктом контролю зауважень до проекту звіту, які обов'язково додаються до звіту (у разі наявності) разом з довідкою про результати розгляду зауважень і оприлюднюються на офіційному веб-сайті РП, а також встановити, що рішення РП разом з відповідним звітом у 15-денний строк після прийняття надсилається об'єкту контролю, Верховній Раді та за необхідності іншим органам влади /зміни до частини третьої статті 35 і частини першої статті 36 Закону/;

додаткове інформування РП об'єктом контролю про вжиті заходи щодо виконання наданих РП рекомендацій (пропозицій) – щоквартально (якщо інше не визначено РП) /зміни до частини другої статті 36 Закону/;

– унормувати, що РП здійснює постійний моніторинг та аналіз стану виконання своїх рішень, включаючи стан виконання наданих рекомендацій (пропозицій), розміщує на своєму офіційному веб-сайті інформацію об'єктів контролю про заплановані заходи щодо виконання рішень РП, а також щоквартально – інформацію РП щодо моніторингу і аналізу стану виконання рішень РП /доповнення статті 36 Закону частинами третьою і четвертою/;

– запровадити обов'язковість розгляду на засіданнях профільних комітетів Верховної Ради рішень РП за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), які рекомендовані РП для такого розгляду, а також інформації РП про неналежне виконання або невиконання наданих нею рекомендацій (пропозицій) /доповнення статті 37 Закону частиною другою, зміни до статті 31 Закону України "Про комітети Верховної Ради України"/;

– визначити обов'язковість здійснення 1 раз на 5 років зовнішнього оцінювання діяльності РП щодо відповідності міжнародним стандартам аудиту одним з провідних членів Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) за зверненням РП /зміни до частини другої статті 43 Закону/.

Загалом доопрацьованим законопроектом пропонуються зміни до Закону та системно пов'язані зміни до Регламенту і деяких інших законів України ("Про комітети Верховної Ради України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про політичні партії в Україні", "Про управління об'єктами державної власності", "Про Національний банк України", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", "Про запобігання корупції", "Про державну службу") з метою забезпечення узгодженості правових норм та належної реалізації такої законодавчої ініціативи. При цьому пропонується набрання чинності відповідним законом з дня, наступного за днем його опублікування (крім змін до статей 18 і 24 Закону, які пропонується ввести в дію з 01.01.2025).

Разом з тим, у доопрацьованому законопроекті не передбачено унормування окремих питань, запропонованих у законопроектах № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 та/або зазначених у рекомендаціях міжнародних партнерів України, у зв'язку з необхідністю їх додаткового опрацювання для узгодження правових норм та забезпечення належної практичної реалізації (наприклад, щодо встановлення обмежень в частині оскарження рішень РП у судовому порядку, запровадження фінансового аудиту річного звіту про виконання державного бюджету або консолідованої фінансової звітності Уряду).

Зважаючи на зазначене, необхідно звернути увагу на деякі особливості підготовки законопроекту до другого читання, визначені частиною першою статті 116 Регламенту, зокрема: головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні, такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту.

За підсумками розгляду даного питання, керуючись нормами Регламенту Верховної Ради України (передусім частиною другою статті 110, частиною першою статті 111, частиною першою статті 114 і частиною першою статті 116) та пунктом 1 частини першої статті 15 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", Комітет ухвалив рішення:

1) підтримати доопрацьований проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" та деяких інших законодавчих актів України", підготовлений Комітетом, та внести його на розгляд Верховної Ради України;

2) рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні законопроектів за реєстр. № 10044, № 10044-1 і № 10044-2 та доопрацьованого законопроекту прийняти за основу доопрацьований проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" та деяких інших законодавчих актів України", підготовлений Комітетом (відповідно відхиливши законопроекти за реєстр. № 10044, № 10044-1 і № 10044-2), а також доручити Комітету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи, пропозицій, висловлених у висновку Комітету від 16 вересня 2024 року відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.