Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 2 грудня 2024 року (протокол № 208) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями (реєстр. № 12232 від 22.11.2024), поданий Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.
І. До Комітету надійшов на розгляд урядовий законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями за реєстр. № 12232 від 22.11.2024 /далі – законопроект № 12232/.
Законопроектом № 12232 пропонуються зміни до пунктів 12-1 і 20 частини 1 статті 2, пункту 3-5 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ та доповнення цього розділу новим пунктом 35-1, зокрема передбачається:
розширення визначень термінів "боргове зобов'язання" та "державний борг" в частині відповідних зобов'язань перед кредиторами за кредитами (позиками), що виникають внаслідок здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями у разі настання обставин згідно з умовами таких правочинів, за яких кредитори можуть реалізувати обмежене право вимагати від держави повернення кредитів (позик), що були надані внаслідок здійснення таких правочинів;
уточнення формулювання, що Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ здійснює повноваження і функції Боргового агентства України /далі – Агентство/ до початку його функціонування (згідно з чинною нормою Мінфін здійснює повноваження і функції з управління державним боргом та гарантованим державою боргом, а також щодо здійснення правочинів з державними деривативами до початку функціонування Агентства);
надання права Голові Агентства за дорученням Міністра фінансів України здійснювати правочини з умовними зобов'язаннями (зокрема шляхом укладення кредитних договорів (договорів позики), договорів купівлі інструменту щодо кредитних (платіжних) зобов’язань позичальника чи будь-яких інших відповідних документів), в рамках угод з Європейським Союзом /далі – ЄС/, іноземними державами, фінансовими установами та міжнародними фінансовими організаціями, повернення яких буде здійснюватися за рахунок джерел інших, ніж державний бюджет, в т.ч. за рахунок доходів, отриманих від заморожених активів РФ, відповідно до механізму кредитної співпраці з Україною, визначеного Регламентом (ЄС) 2024/2773 Європейського парламенту і Ради ЄС від 24.10.2024, відповідними міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України /далі - Верховна Рада/, та відповідними угодами з ЄС, зазначеними іноземними державами, іноземними фінансовими установами та міжнародними фінансовими організаціями, крім випадків, коли інше передбачено умовами таких правочинів;
визначення Кабінетом Міністрів України /далі – КМУ/ основних умов здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями, у т.ч. основних умов кредитних договорів (договорів позики), договорів купівлі інструменту щодо кредитних (платіжних) зобов’язань позичальника чи будь-яких інших відповідних документів, із зазначенням виду надходження від здійснення таких правочинів відповідно до бюджетної класифікації та необхідності внесення (з дотриманням збалансованості показників державного бюджету) змін до розпису державного бюджету на відповідний період;
можливість передбачення умовами правочинів з умовними зобов'язаннями обмеженого права кредиторів вимагати від держави повернення кредитів (позик), що були надані внаслідок здійснення таких правочинів, за рахунок коштів державного бюджету, зокрема у разі здійснення відшкодування (компенсації) до державного бюджету шкоди, заподіяної внаслідок збройної агресії РФ проти України, а також виникнення у держави відповідних боргових зобов’язань у разі настання обставин згідно з умовами таких правочинів, за яких кредитори можуть реалізувати зазначене обмежене право, про що в десятиденний строк Агентство має інформувати КМУ і Комітет;
ведення Агентством Реєстру правочинів з умовними зобов’язаннями та щомісячна публікація інформації з відповідного реєстру Агентством на своєму офіційному сайті;
надання права Голові Агентства під час здійснення правочинів з умовними зобов’язаннями брати зобов’язання від імені України, пов’язані із здійсненням таких правочинів, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих спорах щодо зазначених зобов’язань.
У пояснювальній записці до законопроекту № 12232 з приводу обґрунтування необхідності його прийняття вказано, що:
у жовтні 2024 р. ЄС разом з країнами G7 прийнято рішення щодо колективного надання кредитів на суму 45 млрд євро (приблизно 50 млрд дол. США) для підтримки нагальних бюджетних, військових та відновлювальних потреб України, при цьому такі кредити будуть обслуговуватися і погашатися за рахунок майбутніх надходжень від заморожених активів російського Центрального банку;
прийняттю зазначеного рішення сприяло створення ЄС Механізму кредитної співпраці з Україною, а фінансування зазначеного Механізму здійснюватиметься за рахунок доходів, згенерованих від заморожених російських суверенних активів, та інших добровільних внесків, зроблених державами-членами або третіми країнами;
зазначені ресурси будуть спрямовані для погашення основної суми та відсотків за відповідними двосторонніми кредитними угодами з кредиторами в рамках ініціативи G7 "Надзвичайні кредити для прискорення надходжень до бюджету України", при цьому такі кредити можуть підлягати поверненню Україною (тобто вважатимуться державним боргом) в разі отримання Україною відповідних репарацій від РФ;
відтак необхідність прийняття законопроекту зумовлена потребою у встановленні на законодавчому рівні права на залучення кредитів до державного бюджету (для фінансового забезпечення пріоритетних видатків бюджету), обслуговування та погашення яких буде здійснюватися за рахунок майбутніх надходжень від заморожених російських активів, та визначення умов залучення таких кредитів.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 12232, опрацювання експертних висновків до нього.
Законопроект № 12232 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2024 рік (затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06.02.2024 № 3561-IX), але він певним чином пов’язаний з реалізацією пунктів 27 і 31 цього Плану, в яких йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу (які розробляються Мінфіном і подаються КМУ) щодо унормування питань, пов’язаних з реалізацією програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності законодавчого регулювання їх фінансового забезпечення, а також з підготовкою законопроекту про державний бюджет на 2025 рік та приведенням норм Кодексу у відповідність із змінами до законів, що регулюють бюджетні відносини.
Відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 12232 до порядку денного дванадцятої сесії Верховної Ради, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою законопроекту № 12232 у першому читанні. Поряд з тим, згідно із статтею 101 Регламенту Верховна Рада може прийняти рішення про визначення законопроекту невідкладним після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради, а також про скорочення строків (не більш як наполовину) внесення альтернативних законопроектів, при цьому законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту № 12232 його розроблено відповідно до вимог § 55-2 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 (із змінами) /у § 55-2 йдеться про розгляд на засіданні КМУ проектів актів з невідкладних питань, підготовлених у період дії воєнного стану, що потребують негайного прийняття рішення/, що свідчить про терміновість врегулювання порушених законопроектом № 12232 питань.
На час розгляду у Комітеті даного питання до законопроекту № 12232 не подано альтернативних законопроектів.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 12232 /лист від 27.11.2024 № 16/03-2024/265354 (1728843)/, в цілому поділяючи ідею необхідності унормування порушеного у законопроекті № 12232 питання, вважає за доцільне висловити щодо його окремих положень деякі міркування, зауваження та пропозиції.
Зважаючи, що розробником законопроекту № 12232 в КМУ є Мінфін (про що свідчать супровідні матеріали до нього), немає необхідності в отриманні окремого висновку Мінфіну до законопроекту № 12232.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до ЄС (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроекту № 12232. При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 12232 зазначено, що у ньому відсутні положення, що: стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції; містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов'язаних з корупцією. Поряд з тим, Офісом підтримки адаптації законодавства України до положень права ЄС (acquis ЄС), створеним у Верховній Раді, за результатами попереднього аналізу законопроектів зазначено, що правовідносини, які плануються врегулювати законопроектом № 12232, не регулюються правом ЄС та Угодою про асоціацію з ЄС.
ІІІ. У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект № 12232 і експертний висновок ГНЕУ до нього та звернуто увагу на таке.
1. У Регламенті (ЄС) 2024/2773 Європейського парламенту і Ради ЄС від 24.10.2024 (на який є посилання у законопроекті № 12232) зазначено, серед іншого, що:
лідери G7 у своєму комюніке, ухваленому 14.06.2024 в Апулії, оголосили про запуск ініціативи "Надзвичайні кредити для прискорення надходжень до бюджету України" (ERA), щоб надати близько 50 млрд дол. США додаткового фінансування для України (на військові, бюджетні і відбудовні потреби) до кінця 2024 р., яке буде обслуговуватися та погашатися за рахунок майбутніх прибутків, отриманих від заморожених активів РФ, що знаходяться в ЄС та інших юрисдикціях;
цей Регламент передбачає створення механізму кредитної співпраці з Україною (ULCM) і надання Україні від ЄС макрофінансової допомоги у формі позики (MFA) з метою підтримки України у покритті її потреб у фінансуванні;
метою механізму ULCM є надання Україні безповоротної фінансової підтримки для допомоги у погашенні основної суми, відсотків та будь-яких інших пов’язаних витрат щодо позики MFA і двосторонніх позик, наданих прямо чи опосередковано третіми країнами як двосторонніми кредиторами на користь України в рамках цього механізму (загальний обсяг основної суми таких позик не повинен перевищувати 45 млрд євро);
максимальна сума позики MFA – 35 млрд євро, але якщо загальний обсяг цієї максимальної суми, основної суми двосторонніх позик в рамках механізму ULCM та основної суми, зазначеної у заявлених намірах третіх країн під ініціативою G7 ERA, перевищує 45 млрд євро, максимальна сума позики MFA зменшується на суму перевищення.
Згідно з інформацією, розміщеною 22.10.2024 на офіційному сайті Мінфіну, передбачається надання від ЄС позики MFA обсягом до 35 млрд євро на 2024–2025 роки (що є частиною вказаної ініціативи G7), погашення якої відбуватиметься виключно за рахунок майбутніх прибутків від заморожених активів РФ в ЄС, при цьому заморожені активи центрального банку РФ в ЄС сягають 210 млрд євро і становлять більшість таких заморожених активів у всьому світі, залежно від рівня відсоткових ставок доходи від цих активів наразі оцінюються у 2,5-3 млрд євро на рік.
Крім того, в оприлюдненому додатку до заяви міністрів фінансів Великої сімки щодо ініціативи G7 ERA від 25.10.2024 (за посиланням https://g7.utoronto.ca/finance/241025-finance-term-sheet.html) наведено ключові особливості цієї ініціативи для України, зокрема:
розподіл між кредиторами загальної суми кредитів (45 млрд євро, приблизно 50 млрд дол. США) буде таким: ЄС – 18,115 млрд євро, США – 20 млрд дол. США, Канада – 5 млрд канадських доларів; Японія – 471,9 млрд японських єн, Великобританія – 2,258 млрд фунтів стерлінгів;
строки надання кредитів на користь України – в період з 01.12.2024 до 31.12.2027, строки погашення кожного кредиту – не менше 30 років;
кредити, надані кожним кредитором, як основна сума, так і відсотки, будуть погашені за рахунок: 1) щонайменше 95% надзвичайних прибутків, отриманих від заморожених суверенних активів РФ, що зберігаються в ЄС та можливо в інших країнах G7, відповідно до відповідних правових систем G7 і міжнародного права; 2) усіх інших добровільних внесків;
суверенні активи РФ залишатимуться замороженими, доки РФ не припинить свою агресивну війну та не виплатить збитки, завдані Україні цією війною;
у разі мирного врегулювання, за якого РФ заплатить за завдані нею збитки, непогашені залишки кредитів, які не можуть бути покриті надзвичайними прибутками, мають бути погашені Україною кожному кредитору, умови цього погашення будуть узгоджені між кредиторами G7 з урахуванням необхідності забезпечення рівного режиму серед вимог усіх кредиторів.
2. Щодо фінансово-економічного обґрунтування у пояснювальній записці до законопроекту № 12232 вказано, що його реалізація не потребує додаткових витрат з державного та місцевих бюджетів, водночас існує потенційна ймовірність в довгостроковій перспективі виникнення боргових зобов'язань держави щодо здійснення платежів за рахунок коштів державного бюджету у разі настання обставин згідно з умовами правочинів, за яких кредитори можуть реалізувати обмежене право вимагати від держави повернення відповідних кредитів (позик).
Отже, у разі настання відповідних обставин реалізація законопроекту № 12232 може у майбутньому призвести до збільшення державного боргу та витрат на його обслуговування і погашення.
Щодо витрат на виконання боргових зобов'язань Кодексом встановлено, що: витрати на обслуговування та погашення державного боргу здійснюються відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про державний бюджет /частина 6 статті 16/; видатки загального фонду державного бюджету на обслуговування державного боргу належать до захищених видатків державного бюджету /частина 1 статті 55/, хоча в умовах воєнного стану ця стаття не застосовується /абзац 14 підпункту 1 пункту 22 розділу VI/.
Довідково: згідно із звітними даними державний борг на 31.12.2023 становив 5.188,1 млрд грн (або 79,4% ВВП), на 31.10.2024 – 6.134,6 млрд грн (при граничному обсязі на 31.12.2024 – 7.734,7 млрд грн), граничний обсяг державного боргу на 31.12.2025 визначено у сумі 8.210,5 млрд грн (або 97% прогнозного ВВП).
До законопроекту № 12232 не надано фінансово-економічні розрахунки, які вимагаються відповідно до норм частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту.
Водночас слід звернути увагу, що у Законі України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" передбачено у наступному році:
залучення зовнішніх запозичень до державного бюджету у сумі 1.746,48 млрд грн (у т.ч. загальний фонд – 1.568,44 млрд грн, спеціальний фонд – 178,04 млрд грн) /додаток № 2 до цього Закону/;
можливість залучення нових кредитів (позик) в рамках угод з іноземними державами, іноземними фінансовими установами та міжнародними фінансовими організаціями, повернення яких буде здійснюватися за рахунок доходів, отриманих від заморожених активів РФ, за механізмом, визначеним Регламентом (ЄС) 2024/2773 Європейського парламенту і Ради ЄС від 24.10.2024 та відповідними угодами з такими іноземними державами, іноземними фінансовими установами та міжнародними фінансовими організаціями, за умови виконання у 2025 р. плану державних зовнішніх запозичень до загального фонду державного бюджету та спрямування таких коштів за спеціальним фондом державного бюджету на реалізацію відповідних проектів, програм та заходів (включаючи реалізацію публічних інвестиційних проектів, зокрема для створення житлових фондів соціального житла та соціальної оренди для забезпечення доступу до житла осіб, які його потребують, в т.ч. внутрішньо переміщених осіб, та здійснення заходів з ліквідації наслідків збройної агресії РФ проти України) /стаття 27 цього Закону/.
Згідно із звітними даними за січень–жовтень 2024 р. надходження від зовнішніх запозичень до державного бюджету становили 1.414,4 млрд грн (або 61,5% уточненого річного плану), з них до загального фонду – 1.399,4 млрд грн (або 62,7% уточненого річного плану).
Враховуючи зазначене та обґрунтування, наведені у пояснювальній записці до законопроекту № 12232, його прийняття дозволить створити законодавче підґрунтя для залучення фінансової допомоги від країн ЄС та G7, що буде спрямована на покриття нагальних потреб бюджету, відтак сприятиме виконанню планових показників зовнішніх надходжень до державного бюджету у 2024 і 2025 роках.
3. ГНЕУ вважає, що законопроект № 12232 потребує техніко-юридичного корегування з метою дотримання правової визначеності, забезпечення логічної послідовності викладення його положень та їх узгодженості з іншими положеннями Кодексу, зокрема:
1) виглядає некоректним у правовому відношенні доповнення пунктів 12-1 і 20 частини 1 статті 2 Кодексу (які є нормами постійної дії) положеннями про віднесення до боргових зобов’язань та державного боргу відповідних зобов’язань, що виникають у випадках здійснення правочинів з умовними зобов’язаннями у разі настання певних обставин, що передбачено лише новим пунктом 35-1 розділу VI Кодексу, який за змістом та місцем розміщення має тимчасовий характер, відтак положення щодо віднесення відповідних зобов’язань до боргового зобов’язання та державного боргу вбачається доцільним викласти саме у цьому новому пункті.
Крім того, йдеться лише про умовні зобов'язання у певному значенні, а не в широкому їх розумінні, наведеному у пункті 48-2 частини 1 статті 2 Кодексу (умовні зобов’язання – потенційні зобов’язання бюджету, що підтверджуються лише після настання чи ненастання певних подій у майбутньому);
2) запропонована нова редакція пункту 3-5 розділу VI Кодексу (згідно з якою Мінфін здійснює повноваження і функції Агентства до початку його функціонування), на відміну від чинного припису, не дає чіткого уявлення, які саме повноваження у відповідній сфері має здійснювати Мінфін, що не відповідає принципу правової визначеності.
Разом з тим, з часу унормування питань щодо Агентства Кодексом (згідно з законом від 14.11.2019 №293–ІХ) та постановою КМУ від 12.02.2020 № 127 "Про утворення Агентства з управління державним боргом України" (якою передбачено утворити Агентство як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну бюджетну політику у сфері управління державним боргом та гарантованим державою боргом, діяльність якого спрямовується та координується КМУ через Міністра фінансів) КМУ не прийнято рішення про початок діяльності Агентства, тому визначені Кодексом повноваження і функції Агентства продовжує здійснювати Мінфін (при цьому законопроектом № 12232 вони розширюються в частині питань, пов'язаних з правочинами з умовними зобов'язаннями);
3) виникає питання щодо коректності формулювання "здійснення правочинів з умовними зобов’язаннями …, повернення яких …" (наведеного в абзаці 1 нового пункту 35-1 розділу VI Кодексу), оскільки повертаються не правочини чи зобов’язання, а кредити (позики);
4) припис в абзаці 1 нового пункту 35-1 розділу VI Кодексу "крім випадків, коли інше передбачено умовами таких правочинів" не дозволяє однозначно визначити, чого саме стосується слово "інше", хоча йдеться про повернення відповідних кредитів (позик) за рахунок коштів державного бюджету, зокрема у разі здійснення відшкодування (компенсації) до державного бюджету шкоди, заподіяної внаслідок збройної агресії РФ проти України (як це визначено в абзаці 4 цього пункту), тому вказане логічніше викладати безпосередньо в абзаці 1, а не застосовувати відсильну норму. Так само, вбачається доцільним конкретизувати підстави для внесення змін до розпису державного бюджету безпосередньо в абзаці 2 цього пункту.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями (реєстр. № 12232 від 22.11.2024), поданий Кабінетом Міністрів України:
включити до порядку денного
дванадцятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання, визначити
невідкладним та скоротити строки внесення альтернативних законопроектів до
початку розгляду Верховною Радою України цього питання;
за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу і в цілому з необхідними техніко-юридичними правками.