Щодо розгляду у повторному першому читанні проекту закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданого Кабінетом Міністрів України.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 4 листопада 2015 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до рішення Верховної Ради України від 8 жовтня 2015 року зазначений законопроект повернуто до Комітету з питань бюджету для підготовки на повторне перше читання (постанова Верховної Ради України від 08.10.2015 р. №729-VIII).
Законопроектом пропонується внесення таких змін до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
визначити Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі - Національне агентство) головним розпорядником коштів державного бюджету /зміни до пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу/;
включити до доходів спеціального фонду державного бюджету надходження від управління активами, здійснюваного Національним агентством, а також кошти, одержані на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України /зміни до пункту 39 частини другої статті 29 Кодексу та доповнення частини третьої цієї статті новими пунктами 13-3 та 13-4/;
спрямовувати зазначені надходження на: повернення власнику відповідно до рішення прокурора, суду, яке набрало законної сили – в межах надходжень від реалізації відповідних активів; відшкодування витрат, пов'язаних із здійсненням заходів із управління активами; повернення активів, одержаних злочинним шляхом, в іноземні юрисдикції відповідно до міжнародних угод про розподіл та повернення активів – в межах відповідних активів та відповідно до міжнародної угоди; забезпечення підвищення ефективності кримінального судочинства, зокрема, проведення негласних слідчих дій, здійснення заходів із забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, заохочення осіб, які повідомляють про факти корупційних правопорушень /доповнення частини четвертої статті 30 Кодексу новим пунктом 21/.
При цьому, законопроектом передбачено, що відповідний закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію одночасно із Законом України “Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, необхідність його прийняття обумовлена відсутністю в Україні дієвого механізму пошуку та повернення активів, одержаних злочинним шляхом, забезпечення функціонування інститутів конфіскації та спеціальної конфіскації.
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроект є похідним від іншого урядового законопроекту «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (реєстр. № 3040 від 04.09.2015 р.), яким, зокрема, передбачається унормувати створення і функціонування Національного агентства.
Тому законопроект за реєстр №3041 необхідно розглядати і приймати лише у разі прийняття в цілому законопроекту за реєстр. №3040, оскільки в іншому випадку прийняття законопроекту за реєстр. №3041 не матиме юридичних передумов для його реалізації та втратить будь-який сенс. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку також звертає на зазначене та вважає, що рішення щодо законопроекту №3041 має прийматися за результатами розгляду законопроекту №3040.
2. У законопроекті за реєстр. № 3040, зокрема, передбачено, що:
Національне агентство є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні, та/або управління активами, на які накладено арешт або які конфісковано у кримінальному провадженні;
Національне агентство формує та веде Єдиний державний реєстр активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні;
Національне агентство складається з центрального апарату і територіальних управлінь (у пояснювальній записці до законопроекту вказується, що гранична чисельність Національного агентства не повинна перевищувати 100 осіб);
фінансове забезпечення Національного агентства здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а заходи, пов’язані з управлінням активами, фінансуються за рахунок коштів, що надходять до спеціального фонду державного бюджету;
відшкодування витрат, пов’язаних з роботою комісії із зовнішнього контролю, яка проводитиме щорічну незалежну перевірку (аудит) ефективності діяльності Національного агентства, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету;
Кабінет Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності відповідним законом має створити Національне агентство та Єдиний державний реєстр активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні;
відповідний закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через три місяці з дня набрання ним чинності.
Таким чином, реалізація системно пов’язаних законопроектів за реєстр. № 3040 і № 3041 у разі їх прийняття потребуватиме передбачення додаткових видатків державного бюджету для забезпечення створення і функціонування Національного агентства.
Однак, до законопроектів не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає частині першій статті 27 Кодексу та частині третій статті 91 Регламенту Верховної Ради України. На зазначене також вказує ГНЕУ.
Крім того, передбачений законопроектами термін введення в дію відповідних законів (через три місяці з дня набрання ним чинності) не узгоджується з вимогами частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.
3. У пояснювальних записках до законопроектів за реєстр. № 3040 і № 3041 зазначено, що вони розроблені, зокрема, відповідно до Закону України «Про засади державної антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія)» на 2014 – 2017 роки.
Серед заходів Антикорупційної стратегії, визначених розділом 4, передбачено ухвалення законів з питань управління корпоративними правами та іншим майном, на яке накладено арешт, з метою збереження його вартості, створення спеціалізованого підрозділу (органу), уповноваженого на розшук майна, яке може бути конфісковано.
При цьому, функції щодо виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, для реалізації яких пропонується створити Національне агентство, можуть здійснюватися існуючими державними правоохоронними органами (зокрема, Генеральною прокуратурою України, Міністерством внутрішніх справ України, Національним антикорупційним бюро) та деякими іншими державними органами (зокрема, Міністерством юстиції України, Державною службою фінансового моніторингу України, Державною фінансовою інспекцією України) в межах компетенції та у належній координації між собою. Так, на даний час у МВС функціонує Управління із забезпечення повернення активів, набутих злочинним шляхом.
Крім того, створення нових центральних органів виконавчої влади не узгоджується з положеннями Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання. Зокрема, підпунктом 2.1.4 пункту 2.1 глави 2 розділу VII Коаліційної угоди передбачено здійснення функціонального аналізу і організаційної реструктуризації (оптимізації) органів державної влади та органів місцевого самоврядування, скорочення чисельності державних службовців, оптимізацію витрат на забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
4. Варто зауважити, що згідно із Законом України від 28.12.2014 р.
№ 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» з 2015 року суттєво зменшується спеціальний фонд державного бюджету (зокрема, на відміну від 2014 року у 2015 році до загального фонду державного бюджету зараховується акцизний податок і ввізне мито з нафтопродуктів і транспортних засобів, збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, екологічний податок в частині, що зараховується до державного бюджету). Загалом питання оптимізації спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) є обґрунтованим і має сприяти реалізації конституційної норми щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
У цьому зв’язку запропоноване у законопроекті законодавче закріплення у Кодексі (тобто, на постійній основі) зарахування надходжень від управління активами, здійснюваного Національним агентством, а також коштів, одержаних на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України, до спеціального фонду державного бюджету не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду державного бюджету.
При цьому, ГНЕУ зауважує, що у пояснювальній записці до законопроекту відсутні обґрунтування щодо необхідності зарахування усього обсягу надходжень від управління активами, здійснюваного Національним агентством, та коштів, одержаних на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України, до джерел формування спеціального фонду державного бюджету.
5. Слід зазначити, що у разі утворення Національного агентства і необхідності визначення його головним розпорядником бюджетних коштів чинна норма пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу дозволяє здійснити зазначене без внесення додаткових змін до Кодексу. Зокрема, такою нормою визначено, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері.
Так, у державному бюджеті на 2015 рік окремі центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом визначені головними розпорядниками бюджетних коштів і їм затверджено бюджетні призначення, хоча їх власні назви не передбачені у пункті 1 частини другої статті 22 Кодексу.
Таким чином, недоцільно вносити зміни до статті 22 Кодексу, оскільки порушене питання не потребує додаткового законодавчого унормування і може бути реалізовано в рамках чинного законодавства.
6. Законопроект містить техніко-юридичну помилку: в абзаці другому пункту 3 розділу 1 /у новому пункті 21 частини четвертої статті 30 Кодексу/ після слів «повернення власнику відповідно до рішення прокурора, суду, яке набрало законної сили» пропущено слова «коштів, одержаних від реалізації активів», без яких втрачається зміст відповідного положення. Аналогічне положення передбачено у статті 24 законопроекту за реєстр. № 3040.
7. При підготовці законопроекту до першого читання Комітет з питань бюджету зазначив про невідповідність бюджетному законодавству окремих положень базового законопроекту за реєстр. № 3040 /зокрема, щодо: визначення Національного агентства головним розпорядником коштів державного бюджету, надходжень і витрат спеціального фонду державного бюджету, вкладних (депозитних) рахунків Національного агентства/ та рекомендував Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції при доопрацюванні такого законопроекту привести його положення у відповідність до Кодексу, виключивши або уточнивши їх /лист від 16.09.2015 р. №04-13/3-2358(229979)/.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що законопроект за реєстр. № 3041 може бути розглянутий Верховною Радою України у першому читанні та з урахуванням прийняття законопроекту за реєстр. № 3040 готуватися до другого читання, а фінансове забезпечення Національного агентства здійснюватиметься у межах бюджетних призначень, встановлених законом про державний бюджет на відповідний рік.
На час розгляду законопроекту у Комітеті висновок Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) не надійшов.
Варто відмітити, що Комітет з питань бюджету 16 вересня 2015 р. за підсумками розгляду законопроекту за реєстр. № 3041 рекомендував Верховній Раді України прийняти його за основу, доручивши доопрацювати та внести на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 3040.
Верховна Рада України 8 жовтня 2015 року законопроект за реєстр. № 3040 прийняла за основу з урахуванням пропозиції народного депутата України І.І. Крулька щодо скасування положень про спеціальний фонд державного бюджету, а законопроект за реєстр. № 3041 направила до Комітету з питань бюджету на повторне перше читання.
У свою чергу Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у своєму рішенні від 03.11.2015 р. рекомендує Комітету з питань бюджету прийняти законопроект за умови, що фінансове та матеріально-технічне забезпечення Національного агентства здійснюватиметься за рахунок коштів загального фонду державного бюджету, а також надходження від управління активами, здійснюваного Національним агентством, та кошти, одержані на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України, будуть зараховуватися до загального фонду державного бюджету.
У зв’язку з цим належить зауважити, що основним завданням законопроекту (реєстр № 3041) є закріплення на постійній основі відповідних надходжень вказаного Національного агентства у спеціальному фонді державного бюджету. Крім того, законопроектом пропонується визначити Національне агентство головним розпорядником коштів державного бюджету, хоча таке питання не потребує додаткового законодавчого унормування і може бути реалізовано в рамках чинного законодавства, про що вже зазначено вище.
З огляду на наведене, наразі виникає питання щодо актуальності законопроекту за реєстр. № 3041, що безпосередньо залежатиме від остаточного рішення Верховної Ради України при прийнятті у другому читанні базового законопроекту за реєстр. № 3040.
Слід звернути увагу, що згідно з частиною другою статті 95 Регламенту Верховної Ради України Верховна Рада України своїм рішенням може зняти законопроект з розгляду, якщо внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність.
За наслідками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, виключивши положення щодо спеціального фонду державного бюджету, і доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. №3040 від 04.09.2015 р.).