Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 24 квітня 2019 року розглянув проект Закону України про основні засади діяльності органів державного фінансового контролю (реєстр. № 9086 від 17.09.2018 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пояснювальною запискою метою прийняття проекту Закону України «Про основні засади діяльності органів державного фінансового контролю» (далі – законопроект) є вибудова сучасного та ефективного законодавства у сфері державного фінансового контролю (далі – ДФК). При цьому необхідність розроблення законопроекту обумовлена, зокрема, Стратегією реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, схваленою розпорядженням КМУ від 08.02.2017 р. № 142-р /яка серед складових частин реформування системи управління державними фінансами визначає підвищення ефективності ДФК шляхом посилення інституційної спроможності Держаудитслужби щодо проведення державних фінансових аудитів (спеціалізованих аудитів) та підвищення ефективності фінансового інспектування/, і Стратегією сталого розвитку «Україна – 2020», схваленою Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5 /яка за вектором розвитку держави передбачає реалізацію, зокрема реформи ДФК та бюджетних відносин/, проте зазначені стратегії не передбачають розроблення нової редакції закону щодо діяльності органів ДФК.

Разом з тим, у 2018 році Урядом схвалено Концепцію реалізації державної політики у сфері реформування системи ДФК до 2020 року /розпорядження КМУ від 10.05.2018 р. № 310-р/, яка одним із способів розв’язання проблем реформування системи ДФК та Держаудитслужби визначає завдання щодо розбудови уніфікованої нормативно-методологічної бази та стандартизації державного фінансового аудиту, зокрема удосконалення та посилення інституційної основи наявних видів державного фінансового аудиту, що проводить Держаудитслужба, та впровадження в діяльність нових видів і форм аудиту шляхом розробки Держаудитслужбою проекту Закону України «Про основні засади діяльності органів державного фінансового контролю».

Довідково: Держаудитслужба як центральний орган виконавчої влади (далі – ЦОВВ) утворена Урядом (згідно з постановою КМУ від 28.10.2015 р. № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України») шляхом реорганізації Державної фінансової інспекції, яка в свою чергу була утворена у грудні 2010 р. (згідно з Указом Президента України від 09.12.2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади») шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління (яке з 1993 р. функціонувало відповідно до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»). Відповідно до Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою КМУ від 03.02.2016 р. № 43, Держаудитслужба є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері ДФК. При цьому наразі гранична чисельність працівників апарату і територіальних органів Держаудитслужби становить відповідно 574 од. і 2708 од. (постанова КМУ від 05.04.2014 р. № 85 (із змінами)), до складу Держаудитслужби належать 5 міжрегіональних територіальних органів: Північний офіс, Північно-східний офіс, Південний офіс, Західний офіс, Східний офіс (постанова КМУ від 06.04.2016 р. № 266).

Законопроектом по суті пропонується оновлена редакція Закону України від 26.01.1993 р. № 2939-XII (із змінами) «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» /який пропонується визнати таким, що втратив чинність/, в якій передбачається, зокрема:

визначення основних засад організації органів ДФК, зокрема їх місії, завдань, правової основи та принципів діяльності із закріпленням спеціального статусу за цими органами (статті 3, 4, 5), заходів ДФК, розкриття їх змісту та організаційних питань проведення (статті 6–9, 20, 22, 24-26), особливостей щодо проведення зустрічних звірок (стаття 27);

встановлення повноважень органів ДФК, обов’язків і відповідальності посадових осіб цих органів, порядку розгляду скарг на дії посадових осіб органів ДФК (статті 17-19), правового статусу і захисту посадових осіб органів ДФК (статті 29, 30);

унормування окремих організаційно-фінансових питань діяльності органів ДФК, зокрема фінансового забезпечення, структури і штатного розпису (статті 11, 14, 15), утворення територіальних органів (стаття 16);

запровадження стандартів державного фінансового аудиту (стаття 23) та ризикоорієнтованого підходу при складанні квартальних планів діяльності (стаття 21);

унормування питань щодо міжнародного співробітництва (стаття 12), участі у перевірках, що проводяться робочими групами центральних органів виконавчої влади (стаття 10), взаємовідносин з правоохоронними органами (стаття 28);

посилення відповідальності за порушення законодавства з фінансових питань, за невиконання законних вимог та перешкоджання діяльності органів ДФК і її посадових осіб /зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення/ (підпункт 1 пункту 4 Прикінцевих положень).

Беручи до уваги, що однією з пріоритетних структурних реформ сталого розвитку держави є необхідність створення дієвої системи ДФК та керуючись частиною третьою статті 103 Регламенту Верховної Ради України, для надання експертних висновків від Комітету з питань бюджету було направлено звернення до Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Міністерства юстиції України, Рахункової палати, Інституту законодавства Верховної Ради (далі – Інститут законодавства), Асоціації міст України (далі – Асоціація міст), Проекту «Розбудова адміністративних потужностей у сфері державних фінансів в Україні», що реалізується Німецьким товариством міжнародного співробітництва GIZ (далі – GIZ), Офісу з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України. До Комітету з питань бюджету надійшли відповідні висновки, а також висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (далі – Комітет з питань запобігання і протидії корупції) та Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (далі – Комітет з питань європейської інтеграції).

Враховуючи міжнародний досвід і національне законодавство, а також опрацювавши отримані експертні висновки, щодо окремих положень законопроекту належить зауважити, насамперед, про таке.

1. Комплексний аналіз законопроекту засвідчив, що на відміну від чинного Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», предмет правового регулювання законопроекту звужено до унормування виключно питань діяльності органів ДФК /на даний час йдеться про органи Держаудитслужби/. Таким чином, у законопроекті не вирішується основна проблема формування в Україні системи ДФК – чітке та однозначне розмежування повноважень між державними органами, які мають право на його здійснення /зокрема, зовнішній ДФК здійснюється Рахунковою палатою (парламентський контроль) і Держаудитслужбою (урядовий контроль), внутрішній ДФК (внутрішній контроль і внутрішній аудит), який забезпечується розпорядниками бюджетних коштів у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників/. При цьому Інститут законодавства звертає увагу, що ДФК в Україні здійснюють численні державні органи (зокрема, Рахункова палата, Мінфін, Державна казначейська служба, Державна фіскальна служба, НБУ, Державна служба фінансового моніторингу, інші державні органи), органи місцевого самоврядування і безпосередньо розпорядники бюджетних коштів.

На думку ГНЕУ, такий підхід видається дискусійним, оскільки за своєю природою ДФК є державною функцією, яка має здійснюватися через розгалужену систему державних органів, які наділені відповідною компетенцією, а не лише органом ДФК.

Рахункова палата констатує, що таке бачення авторів законопроекту є хибним, оскільки поза увагою залишилося те, що на сьогодні в Україні ДФК здійснюють Рахункова палата (державний орган, уповноважений Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату» на здійснення контролю від імені Верховної Ради) та Держаудитслужба (ЦОВВ, уповноважений Кабінетом Міністрів на реалізацію державної політики у сфері ДФК). При цьому зауважено, що законопроект не містить і базових положень щодо засад ДФК в Україні, а саме його поняття, змісту, заходів та методів здійснення.

Інститут законодавства також зауважує, що як вид діяльності держави, фінансовий контроль має велику кількість напрямів, які неможливо здійснити одним органом і тому для забезпечення повноти регулювання та уникнення дублювання повноважень органів і посадових осіб державної влади, сфера їх компетенції і контрольні повноваження мають бути чітко визначені в законодавстві.

Зважаючи на вищезазначене, а також на взяті Україною міжнародні зобов’язання, закріплені у статті 347 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованої Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII (далі – Угода про асоціацію між Україною та ЄС) /зокрема, зобов’язання: у галузі зовнішнього аудиту – щодо імплементації стандартів та методик Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), обміну найкращими практиками ЄС у галузі зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів з особливим акцентом на незалежності відповідних органів Сторін; у галузі внутрішнього ДФК – щодо подальшого розвитку системи внутрішнього ДФК шляхом гармонізації з міжнародно визнаними стандартами (Інститут внутрішніх аудиторів (IIA), Міжнародна федерація бухгалтерів (IFAC), INTOSAI) та методологіями, найкращою практикою ЄС щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах/, розвиток законодавчого регулювання ДФК має здійснюватися саме шляхом визначення базових понять, принципів і засад функціонування ДФК, розмежування зовнішнього та внутрішнього ДФК, централізованого та децентралізованого ДФК, регламентації форм та методів контролю, уніфікації чітких і прозорих правил діяльності органів ДФК різник гілок влади, механізму співпраці та обміну інформацією між ними, про що також відмічає ГНЕУ.

2. У частинах першій і другій статті 2, частині другій статті 3 законопроекту пропонується встановити, що органом ДФК є ЦОВВ, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері ДФК та діяльність якого спрямовує і координує Кабінет Міністрів, при цьому основними завданнями такого органу є забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері ДФК, здійснення ДФК. Зазначені положення законопроекту не узгоджуються із вимогами Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», які є спеціальними з питань діяльності системи органів виконавчої влади і не передбачають встановлення іншими законами вимог щодо діяльності окремих ЦОВВ, та порушують цілісність законодавства.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конституцією України до повноважень Кабінету Міністрів віднесено утворення, реорганізацію та ліквідацію відповідно до закону міністерств та інших ЦОВВ /пункт 9-1 статті 116 Конституції України/. Згідно з абзацом дванадцятим пункту 6 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до повноважень Уряду у сфері вдосконалення державного управління та державної служби належать, зокрема, утворення, реорганізація і ліквідація міністерств та інших ЦОВВ відповідно до закону в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади, затвердження положень про зазначені органи.

Згідно з частинами першою і третьою статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші ЦОВВ утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів за поданням Прем'єр-міністра, при цьому їх утворення, реорганізація та ліквідація здійснюється з урахуванням завдань Кабінету Міністрів, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

Таким чином, питання утворення, реорганізації та ліквідації ЦОВВ, визначення їх предметної та функціональної спрямованості віднесені до повноважень Кабінету Міністрів та вирішуються Урядом, виходячи з об’єктивної необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і фінансових можливостей країни.

Поряд з тим, ГНЕУ зазначає, що організаційно-структурні питання створення таких органів мають вирішуватися правовими актами Уряду і не можуть бути предметом законодавчого регулювання, та звертає увагу, що спроба вирішити на рівні закону питання утворення органу ДФК містить ознаки втручання Верховної Ради у компетенцію Кабінету Міністрів.

У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що він передбачає оновлення та модернізацію чинного законодавства у сфері ДФК. Однак законопроект переважно дублює положення вищевказаних законів та підзаконних актів, що регламентують діяльність Держаудитслужби та її територіальних органів /насамперед йдеться про постанову КМУ від 03.02.2016 р. № 43 «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» та постанови КМУ щодо порядку планування та проведення органами Держаудитслужби заходів ДФК (наприклад, від 08.08.2001 р. № 955 щодо порядку планування заходів ДФК, від 10.08.2004 р. № 1017 щодо порядку проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, від 25.03.2006 р. № 361 щодо порядку проведення державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, від 20.04.2006 р. № 550 щодо порядку проведення інспектування, від 12.05.2007 р. № 698 щодо порядку проведення державного фінансового аудиту місцевих бюджетів, від 01.08.2013 р. № 631 щодо порядку проведення перевірок закупівель, від 29.08.2018 р. № 692 щодо порядку проведення державного фінансового аудиту державних (регіональних) цільових програм, від 12.09.2018 р. № 740 щодо порядку проведення державного фінансового аудиту інвестиційних проектів/.

Крім того, ГНЕУ зауважує, що ключові компоненти правового статусу органів ДФК (а саме функції і повноваження у сфері ДФК за дотриманням бюджетного законодавства, законодавства у сфері публічних закупівель, з управління об'єктами державної власності, використання державного майна) визначаються не тільки чинним Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», який пропонується замінити новим законом, але й іншими законодавчими актами, зокрема, Бюджетним кодексом України, законами України «Про публічні закупівлі», «Про управління об'єктами державної власності» тощо, які регулюють відносини у відповідній сфері, що у свою чергу призводить до дублювання законодавчих норм.

Отже, зважаючи на конституційні повноваження Кабінету Міністрів щодо утворення, реорганізації та ліквідації ЦОВВ, статус Держаудитслужби як ЦОВВ та чинні нормативно-правові акти, що регламентують його діяльність, взагалі виникає питання щодо доцільності існування окремого закону, що визначає основні принципи, правові та організаційні засади діяльності Держаудитслужби.

3. Передбачене законопроектом визначення статусу органу ДФК як ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері ДФК і координацію якого здійснює безпосередньо Кабінет Міністрів, не відповідає основоположним нормам Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Так, згідно з частиною другою статті 1 цього Закону міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші ЦОВВ виконують окремі функції з реалізації державної політики. Згідно із статтями 16 і 17 цього Закону інші ЦОВВ утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики, а діяльність таких ЦОВВ спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів згідно із законодавством, при цьому такі ЦОВВ утворюються як служби /якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам/, агентства /якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління/, інспекції /якщо більшість функцій ЦОВВ складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства/.

ГНЕУ відмічає, що запропонований у законопроекті правовий статус органу ДФК потребує уточнення, насамперед, вимагає чіткості щодо розуміння того, мова йде про міністерство чи про інший (спеціалізований) ЦОВВ.

Разом з тим, визначені у законопроекті місія, функції та повноваження органу ДФК обмежено виконанням окремої функції – фінансового контролю, що не дає підстав для твердження, що такий орган є міністерством і відповідно має формувати державну політику, на що також звертає увагу Інститут законодавства. Навпаки, для Держаудитслужби головною є контрольно-наглядова функція, тому цей орган мав би функціонувати у статусі інспекції та координуватися через Міністра фінансів (як було до 2017 р. та зважаючи на визначені статтею 111 повноваження Мінфіну щодо координації і спрямування діяльності органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства), що відповідало б вищезгаданим основоположним нормам Закону.

Загалом, на думку Інституту законодавства, у Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» і Положенні про Держаудитслужбу (затвердженому постановою КМУ від 03.02.2016 р. № 43) статус цього органу визначений досить суперечливо, а запропонований законопроект не усуває цих суперечностей.

4. ГНЕУ не підтримує ініціативу вивести органи ДФК поза межі дії базових законодавчих актів у цій сфері (зокрема, законів України «Про державну службу», «Про центральні органи виконавчої влади» та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів виконавчої влади), закріпивши спеціальний статус таких органів (частина друга статті 4 та частина друга статті 5 законопроекту), оскільки вважає, що маючи компетенцію у сфері виконавчої влади, органи ДФК не належать до органів, які безпосередньо передбачені Конституцією України, що може передбачати спеціальне правове регулювання їх статусу.

Щодо застосування «спеціального статусу» Інститут законодавства зауважує, що такий статус передбачає, насамперед, інший, ніж у вищезгаданих законах, порядок формування відповідного органу, порядок призначення на посади і звільнення з посад керівництва, умови оплати праці посадових осіб тощо, а відповідні положення закріплюються безпосередньо у тексті таких законів. Натомість, у законопроекті «спеціальний статус» органів ДФК по суті не передбачено, а єдиною особливістю названо призначення керівників територіальних органів ДФК без погодження з головами місцевих держадміністрацій (про що потім не згадується у статті 16 законопроекту, якою передбачено порядок такого призначення).

5. У частині другій статті 5 законопроекту пропонується визначити, що незалежність органів ДФК забезпечується забороною незаконного втручання в їх діяльність, здійсненням повноважень їх посадових осіб, спеціальним статусом ЦОВВ, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДФК, призначенням керівників його територіальних органів без погодження з головами місцевих держадміністрацій.

Застосування поняття «незалежність» до органів ДФК є суперечливим, про що також зауважено у висновках ГНЕУ, Комітету з питань запобігання і протидії корупції, Рахункової палати, Інституту законодавства та GIZ.

Оскільки відповідно до частини другої статті 2 законопроекту діяльність ЦОВВ, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДФК, спрямовується і координується Кабінетом Міністрів, будь-яка незалежність цього органу нівелюється. Зазначене також підтверджується положеннями законів України «Про Кабінет Міністрів України» і «Про центральні органи виконавчої влади», згідно з якими Кабінет Міністрів серед іншого утворює, реорганізує та ліквідує ЦОВВ, призначає і звільняє керівника та заступників керівника таких ЦОВВ, а також безпосередньо законопроектом, згідно з яким Кабінет Міністрів також визначає порядки проведення більшості заходів ДФК, порядок планування заходів ДФК і загальні стандарти державного фінансового аудиту (частина третя статті 8, частина шоста статті 9, частина четверта статті 21 і частина четверта статті 23 законопроекту), а відтак впливає на діяльність органів ДФК.

Як зазначає ГНЕУ, за задумом суб’єкта права законодавчої ініціативи, орган ДФК, маючи компетенцію у сфері виконавчої влади, має «незалежний» від системи органів виконавчої влади статус, незважаючи на те, що він не належить до визначених Конституцією України органів з особливим статусом. Однак органи ДФК є складовим елементом системи органів виконавчої влади, взаємовідносини між якими будуються на засадах (принципах) субординації та координації.

Рахункова палата відмічає, що наділення ЦОВВ незалежністю органу ДФК не відповідає вимогам до належного аудиту державного сектору, закріпленим в Мексиканській декларації незалежності /прийнятій делегатами XIX Конгресу Вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI) у м. Мехіко, листопад 2007 р./, що передбачають незалежність саме вищих органів фінансового контролю (далі – ВОФК), статус яких визначається конституцією держави. Зокрема, саме ВОФК є вільними від керування або втручання з боку органів законодавчої та виконавчої влади. Про закріплення засад незалежності саме ВОФК наголошує й Генеральна асамблея ООН у своїй новітній Резолюції від 19.12.2014 р. 69/228 щодо сприяння діяльності ВОФК, в резюме якої чітко визначено, що ВОФК можуть об’єктивно й результативно виконувати свої функції лише в тому разі, якщо вони незалежні від структур, що перевіряються ними, і захищені від зовнішнього впливу. В Україні таким конституційно визначеним державним органом, що не належить до гілок державної влади, є Рахункова палата.

6. Визначене частиною третьою статті 5 законопроекту положення щодо можливості застосування органами ДФК у своїй діяльності основних принципів діяльності Міжнародної організації ВОФК (INTOSAI) та її регіональних організацій (EUROSAI), Міжнародних стандартів ВОФК (ISSAI) та Міжнародної федерації бухгалтерів (IFAC) є спірним, оскільки не узгоджується із нормами діючого законодавства і міжнародними стандартами, а також може призвести до дублювання повноважень ВОФК в Україні, яким є Рахункова палата.

Відповідно до статті 98 Конституції України, статті 26 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням. При цьому статтею 3 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації ВОФК (INTOSAI), Європейської організації ВОФК (EUROSAI) та Міжнародні стандарти ВОФК (ISSAI). Завдання щодо імплементації стандартів та методик зовнішнього аудиту INTOSAI у діяльність Рахункової палати передбачені статтею 347 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та пунктом 1461 Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (затвердженого постановою КМУ від 25.10.2017 р. № 1106).

У висновку GIZ відмічено, що ці стандарти розроблені INTOSAI виключно для ВОФК, і INTOSAI, як організація, своїми стандартами ISSAI надає рамки для удосконалення зовнішніх аудитів та посилення професійної спроможності ВОФК, таким чином ці стандарти не можуть застосовуватися до органу з проведення фінансової інспекції як Держаудитслужба.

Відтак, ГНЕУ вважає, що відповідне положення законопроекту не узгоджується із статтею 347 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС і не належить до предмету регулювання статті 5 законопроекту.

На думку Інституту законодавства, дане положення законопроекту має занадто диспозитивне формулювання, що дозволить органам ДФК на власний розсуд застосовувати або не застосовувати відповідні принципи.

7. Визначені статтею 17 законопроекту повноваження органів ДФК майже ідентичні із повноваженнями Рахункової палати, визначеними статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату». У зв’язку з цим, Інститут законодавства пропонує чіткіше розмежувати повноваження цих органів, щоб усунути спори щодо об’єктів контролю та обсягів повноважень.

На думку експертів GIZ, деякі положення законопроекту створюють ризик дублювання функцій Держаудитслужби та інших контрольних органів, ці положення не забезпечують розподіл повноважень та функцій між такими органами відповідно до визнаної міжнародної практики.

Водночас, Інститут законодавства відзначає, що у провідних країнах світу, де ефективно функціонує система фінансового контролю (зокрема в Нідерландах, США), наявність подібних або практично однакових повноважень в органів фінансового контролю, які здійснюють контроль від різних гілок влади, за умови мінімізації дублювання в практичній діяльності контрольних заходів, розглядається як система стримувань та противаг, що забезпечує принцип прозорості і результативності контролю, та є стимулом для ефективної взаємодії таких органів.

Однак за наявності окремої статті 13 (щодо взаємодії органів ДФК з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціям) у законопроекті взагалі не передбачено положень щодо взаємодії і координації діяльності органів ДФК з Рахунковою палатою (насамперед, в частині планування і періодичності проведення заходів ДФК), а також з Мінфіном та розпорядниками бюджетних коштів (як суб’єктами, які здійснюють внутрішній контроль і внутрішній аудит), на що також звертає увагу ГНЕУ.

Поряд з тим, положення частини першої статті 17 законопроекту щодо повноважень органів ДФК не узгоджуються з нормами частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України щодо повноважень органів ДФК з контролю за дотриманням бюджетного законодавства як в частині викладу повноважень, так і щодо їх переліку. Насамперед, згідно з підпунктом «а» пункту 1 частини першої статті 17 законопроекту органи ДФК здійснюють ДФК щодо законності і ефективності планування, управління та використання ресурсів та їх цільового використання на всіх стадіях бюджетного процесу їх учасниками. Це повноваження виглядає занадто узагальненим, при цьому у бюджетному законодавстві немає визначення терміну «ресурси», що під час практичного застосування може призвести до довільного тлумачення такого положення. Натомість у пунктах 3-5 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу встановлені конкретизовані повноваження органів ДФК щодо контролю за бюджетними коштами (як, до речі, і в чинному Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»), зокрема передбачено здійснення контролю за: достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; складанням паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання, кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету. Крім того, у законопроекті взагалі не передбачено визначеного пунктом 2 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу повноваження органів ДФК на здійснення контролю за цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії.

Щодо передбаченого законопроектом повноваження органів ДФК в частині здійснення ДФК щодо законності і ефективності (економічності, продуктивності та результативності) використання коштів (фондів) та/або грантів ЄС підконтрольними установами /підпункт «д» пункту 1 частини першої статті 17 законопроекту/ експерти GIZ зауважують, що аудит використання коштів ЄС може здійснюватися лише під керівництвом або за дорученням органів аудиту, уповноважених Європейською Комісією, яка застосовує до таких органів аудиту дуже жорсткі критерії професіоналізму, компетентності, спроможності, а Держаудитслужба далеко не відповідає цим фаховим критеріям.

На думку Інституту законодавства, передбачені статтею 17 законопроекту окремі повноваження органів ДФК майже дублюють одне одного (наприклад, пункти 2 і 3 частини першої та пункт 20 частини другої щодо усунення виявлених порушень та запобігання їм).

ГНЕУ вважає, що положення частини третьої статті 17 законопроекту (якими визначаються права органів ДФК) насправді (відповідно до усталених положень теорії та практики державного управління для органів державної влади) є одночасно їх повноваженнями.

Таким чином, стаття 17 законопроекту потребує ретельного перегляду в частині упорядкування і оптимізації повноважень органів ДФК, недопущення їх дублювання з повноваженнями інших контролюючих органів та узгодження з іншими законодавчими нормами.

8. Згідно із статтею 11 законопроекту фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності органів ДФК здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а також інших джерел, не заборонених законом.

У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що його прийняття не потребує додаткових витрат з державного бюджету, при цьому витрати, пов’язані з реалізацією положень законопроекту, здійснюватимуться в межах видатків, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, та інших джерел, не заборонених законодавством.

Насамперед, належить зауважити, що вищезгадане положення законопроекту щодо можливості забезпечення діяльності органів ДФК за рахунок інших джерел, не заборонених законом, не відповідає вимогам пункту 1 частини першої статті 87 Бюджетного кодексу України (згідно з яким видатки на державне управління належать до видатків, що здійснюються з державного бюджету) та статтям 2 і 3 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» (згідно з якими органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом про державний бюджет на відповідний рік, а також органам державної влади забороняється створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають проведення дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до державного бюджету).

Інститут законодавства вважає, що закріплення у законопроекті можливості фінансового забезпечення державного контролюючого органу «за рахунок інших джерел» без їхнього конкретного визначення навряд чи прийнятне через ризики корупції.

За оцінкою Мінфіну передбачене законопроектом здійснення органами ДФК нових видів і форм аудиту (аудиту інформаційних технологій, аудиту коштів і грантів міжнародних фінансових організацій, країн та їх об'єднань, аудиту інвестиційних проектів тощо) та ведення інформаційно-аналітичної бази даних про заходи ДФК може потребувати додаткових бюджетних коштів, а вартісна величина впливу законопроекту на показники бюджету може бути визначена на етапі запровадження нових видів аудиту та інформаційно-аналітичної бази даних. При цьому до збільшення видатків бюджету може призвести потреба у збільшенні чисельності працівників органів ДФК та запровадженні сучасних інформаційних технологій.

Однак до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частині третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

Крім того, передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідним законом (з 1 січня 2019 року) не узгоджується з вимогами частини третьої статті 27 Бюджетного кодексу України щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету, на що також звертає увагу Мінфін.

9. Законопроект є термінологічно недосконалим, вживані у ньому терміни або не враховують їх існуючі визначення, або не розкривають їх юридичну сутність, на що також звертають увагу ГНЕУ, Рахункова палата, Комітет з питань запобігання і протидії корупції та Інститут законодавства.

Зокрема, ГНЕУ зауважує, що термін «підконтрольні установи» потребує уточнення, а термін «місія», що використовується статті 3 законопроекту, не є зрозумілим і традиційним для вітчизняного законодавства і має бути замінений іншим терміном, крім того за своїм змістом формулювання «місія» потребує уточнення, оскільки є надто загальним та не дозволяє чітко визначити місце саме органів ДФК в системі державних органів.

Інститут законодавства констатує, що запропоновані у статті 1 законопроекту визначення термінів (зокрема «зустрічна звірка» та інші) доцільно привести у відповідність до визначень, застосованих у Податковому кодексі України, крім того, потребує додаткового обґрунтування необхідність застосування у законопроекті терміну «інспектування» /є заходом ДФК у формі ревізії/, який у законопроекті майже не використовується.

ГНЕУ і Комітет з питань запобігання і протидії корупції відзначають, що у законопроекті (статті 6 і 17) застосовуються поняття «законність», «ефективність», «результативність», «економічність», проте законопроект не містить визначення цих понять, що може призвести до добровільного їх трактування та неоднозначного розуміння на етапі застосування відповідних норм. Наприклад, в окремих положеннях законопроекту ефективність визначається через «економічність», «продуктивність» та «результативність» (підпункт «д» пункту 1 частини першої статті 17), а в інших – такі поняття перелічуються підряд (частина перша статті 6). На думку Асоціації міст, за відсутності законодавчо визначених критеріїв ефективності і економності здійснення контролю представниками органів ДФК матиме виключно суб’єктивний та довільний характер, що є корупційно небезпечним.

10. Окремо варто навести зауваження щодо застосування понять «ДФК» та «аудит».

Так, запропоноване у статті 6 законопроекту поняття «ДФК» передбачає проведення органами ДФК заходів ДФК, до яких належать державний фінансовий аудит, інспектування, перевірка закупівель, моніторинг закупівлі. При цьому статтею 7 встановлюється, що видами державного фінансового аудиту є аудит державних (регіональних) цільових програм; аудит фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, аудит діяльності суб’єктів господарювання, аудит інвестиційних проектів, аудит коштів і грантів міжнародних фінансових організацій, країн та їх об'єднань, аудит місцевих бюджетів, аудит планування та виконання бюджетних програм, аудит інформаційних технологій, а формами – аудит відповідності, аудит ефективності, фінансовий аудит.

З цього приводу Рахункова палати відмічає, що законопроект оперує низкою термінологічних понять (наприклад, «ДФК»), однак не містить норм-дефініцій, які б розкривали їх юридичну сутність та забезпечували можливість їх послідовного застосування, та звертає увагу, що:

1) відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів, отже фінансовий аудит та аудит ефективності належить до заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту);

2) згідно із статтею 4 Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів видами аудиту є аудит дотримання законодавства, аудит відповідності вимогам права та аудит ефективності, при цьому Міжнародний стандарт ВОФК 100 «Фундаментальні принципи здійснення аудиту в державному секторі» також визначає види аудитів у державному секторі – фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності, однак у законопроекті ці види контрольних заходів віднесено до форм заходу ДФК;

3) стаття 363 Господарського кодексу України трактує державний фінансовий аудит як різновид ДФК, а законопроект визначає державний фінансовий аудит як захід ДФК;

4) термін «ДФК» вживається в інших нормативно-правових актах, тому при створенні правових норм мають бути враховані уже наявні в інших нормативно-правових актах термінологічні поняття для уникнення правових колізій, що не взято до уваги у законопроекті.

ГНЕУ вважає, що з метою систематизації ДФК та уникнення практичних неузгодженостей у законопроекті доцільно було б навести чіткі класифікаційні ознаки відповідного поділу заходів ДФК, однозначні відмінності заходів контролю й форм фінансового аудиту, підходи до проведення тих чи інших заходів контролю, зважаючи, зокрема, на єдність завдань та функцій ДФК, а також на те, що орган ДФК може проводити державний фінансовий аудит у різних його видах із одночасним застосуванням усіх або окремих його форм.

Як зауважують експерти GIZ, поняття «аудит» у міжнародній практиці зазвичай застосовується лише у контексті внутрішнього аудиту (згідно з визначенням ІІА або Європейського стандарту PIFC) або зовнішнього аудиту (який здійснюють ВОФК), при цьому форми аудиту є типовими для опису повноважень ВОФК і чітко сформовані у стандартах ISSAI, а запропоновані визначення форм аудиту у законопроекті не пояснюють точний обсяг і метод здійснення цих форм аудиту /наприклад, чим саме відповідність з нормами законодавства (аудит відповідності) відрізняється від оцінювання правильності ведення бухгалтерського обліку (фінансовий аудит)/. Відтак, у висновку GIZ рекомендується розглянути можливість відмови від застосування у законопроекті терміну «аудит» для уникнення подальших непорозумінь.

Рахункова палата також звертає увагу, що згідно з Лімською декларацією керівних принципів аудиту державних фінансів відповідні аудити визначаються традиційними завданнями ВОФК, при цьому усі операції, пов’язані з суспільними фінансами, незалежно від того, чи відображені вони у державному бюджеті, повинні бути об’єктом аудиту ВОФК, отже згідно із міжнародними стандартами саме Рахункова палата має повноваження щодо аудиту суспільних фінансів – аудиту відповідності, аудиту ефективності, фінансового аудиту.

Загалом, на думку Рахункової палати, відсутність у законопроекті узгодженої фахової термінології з питань ДФК, базових засад його здійснення, положень, спрямованих на гармонізацію нормативно-правових актів законодавства України до стандартів, обов’язкових в ЄС, не відповідає принципу правової визначеності та основним засадам нормотворення, визначеним в міжнародних актах і в актах національного законодавства, та робить законопроект неприйнятним.

11. Законопроектом пропонується встановити, що центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДФК, здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (частина третя статті 2), однак у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що територіальні органи міністерств та інших ЦОВВ утворюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про відповідний ЦОВВ, затвердженим Кабінетом Міністрів /абзац третій частини першої статті 13, абзац четвертий частини першої статті 21/.

При цьому визначені у статті 16 законопроекту вимоги щодо таких територіальних органів /зокрема, питання їх утворення, структури, штатного розпису та кошторису, порядку призначення і звільнення керівників та заступників керівників цих органів/ не узгоджуються з положеннями статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», який є базовим законодавчим актом, що визначає організацію, повноваження та порядок діяльності ЦОВВ, про що також зазначає ГНЕУ.

12. Законопроектом пропонується значне збільшення сум штрафів за порушення законодавства з фінансових питань, за невиконання законних вимог та перешкоджання діяльності посадових осіб органів ДФК (зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, передбачені у підпункті 1 пункту 4 Прикінцевих положень законопроекту), проте у матеріалах до законопроекту не надано аргументації причин такого різкого збільшення, про що також зазначає Інститут законодавства.

З цього приводу ГНЕУ зауважує, що оскільки до цього часу немає чіткого критерію, за яким би розмежовувався рівень суспільної шкідливості діянь за перешкоджання законній діяльності тих чи інших державних органів (їх посадових осіб) або невиконання їх законних вимог, логічно постає питання: чому невиконання законних вимог посадових осіб органів ДФК має визнаватися більш суспільно шкідливим діянням (за яке у законопроекті передбачається накладення штрафу у розмірі від 200 до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), аніж, наприклад, невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб уповноважених підрозділів Національної поліції щодо усунення порушень правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху (що тягне за собою накладення штрафу від 15 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян згідно із статтею 188-28 цього Кодексу).

13. На думку ГНЕУ, що покладений в основу положень законопроекту хибний підхід до правового статусу органів ДФК призводить до включення до тексту законопроекту низки інших необґрунтованих положень, механізмів правового вирішення питань, на вирішення яких він спрямований.

Рахункова палата вважає, що законопроект є неповним і не забезпечує нормативне регулювання тих суспільних відносин, яких він стосується.

Інститут законодавства зазначає, що структура законопроекту потребує доопрацювання з точки зору як вимог законодавчої техніки, так і логіки викладу, у тексті законопроекту мають місце тавтологічні вирази, а низка положень не несе нормативного навантаження. Щодо структури законопроекту ГНЕУ зауважує, що зазвичай структура базового законодавчого акту складається з розділів, останнім з яких є розділ «Прикінцеві положення», натомість законопроект складається з 30-ти статей та Прикінцевих положень, які не визначені ані окремою статтею, ані розділом.

У висновках ГНЕУ, Рахункової палати, Інституту законодавства, Асоціації міст та GIZ наведено також ряд інших зауважень до окремих положень законопроекту, що потребують належного опрацювання та врахування.

14. Узагальнюючі висновки щодо законопроекту (копії яких роздано народним депутатам України – членам Комітету з питань бюджету) такі:

ГНЕУ /лист-висновок від 20.02.2019 р. № 16/3-123/9086 (34045)/ висловило зауваження щодо законопроекту, які можуть бути використані в процесі подальшого доопрацювання законопроекту;

Комітет з питань запобігання та протидії корупції /лист-висновок від 11.12.2018 р. № 04-19/17-1989 (34045)/ зазначає, що законопроект відповідає вимогам антикорупційного законодавства, однак надає зауваження до нього;

Комітет з питань європейської інтеграції /лист-висновок від 19.11.2018 р. № 04-17/10-1299 (242146)/ зазначає, що законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС, а отже не потребує експертного висновку цього Комітету;

Рахункова палата /лист-висновок від 16.10.2018 р. № 10-2491/ загалом вважає, що запропоновані у законопроекті положення щодо удосконалення ДФК є такими, що не мають на меті підвищення рівня прозорості управління публічними фінансами та ефективності їх розподілу і витрачання, законопроект є неповним, його положення суперечать чинному законодавству, запропоновані ним заходи реформування ДФК є непослідовними, а відтак пропонує рекомендувати Верховній Раді законопроект повернути суб’єкту законодавчої ініціативи;

Мінфін /лист-висновок від 28.09.2018 р. № 04310-01-2/25636/ зазначає, що законопроект може бути розглянутий Верховною Радою України, а його реалізація може призвести до збільшення видатків державного бюджету на утримання органів ДФК;

Інститут законодавства /лист-висновок від 08.10.2018 р. № 22/447-1-21/ надає зауваження до законопроекту та зазначає, що у концептуальному плані законопроект потребує додаткового узгодження з іншими законодавчими актами України;

Асоціація міст /лист-висновок від 20.02.2019 р. № 5-101/ зазначає, що законопроект містить ряд концептуальних неузгодженостей та суперечливих положень, а тому пропонує його повернути суб’єкту законодавчої ініціативи на доопрацювання;

GIZ /лист-висновок від 17.12.2018 р. вих. № 121/ рекомендує переглянути законопроект та узгодити його з положеннями Стратегії реформування системи управління державними фінансами, міжнародними стандартами та кращими практиками;

Офіс з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України /лист-висновок від 26.10.2018 р. вих. № 2018-10-26/1/ надає окремі пропозиції до деяких положень законопроекту.

Варто також відмітити, що під час круглого столу на тему «Парламентський контроль у сфері публічних фінансів», який відбувся 3 жовтня 2018 року у Верховній Раді, його учасники в контексті розбудови сучасної системи ДФК в Україні висловили занепокоєння щодо прийняття Парламентом законопроекту (реєстр. № 9086), оскільки вважають його положення суперечливими відносно діючого законодавства, міжнародних стандартів та найкращої практики ЄС щодо розвитку системи фінансового контролю, а також щодо напрямів реформування діяльності органів ДФК, передбачених стратегічними документами Уряду /стенограма засідання цього круглого столу розміщена на офіційному сайті Комітету з питань бюджету/.

Підсумовуючи вищенаведене, є підстави засвідчити, що законопроект потребує суттєвого доопрацювання ініціатором даної законодавчої ініціативи із залученням фахівців, науковців та міжнародних експертів у сфері ДФК та проведенням широкого публічного обговорення відповідного питання.