Щодо розгляду проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4015а)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 7 вересня 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4015а від 15.07.2016 р.), внесений народними депутатами України Кононенком І.В., Дубневичем Я.В., Павелком А.В. та іншими.
Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
доповнити Кодекс новою статтею 24-2, в якій передбачено, зокрема, створення Державного дорожнього фонду України (далі – Фонд) у складі спеціального фонду державного бюджету, перелік джерел формування Фонду та напрями спрямування його коштів, а також визначення головних розпорядників коштів Фонду;
запровадити розподіл коштів Фонду таким чином: 62% – на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення та інші напрями, визначені абзацом другим частини третьої нової статті 24-2 Кодексу, а також на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування державного значення; 35% – на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а також на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування місцевого значення; 3% – на фінансування заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм;
перенести із загального до спеціального фонду державного бюджету акцизний податок в частині нафтопродуктів і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них, плату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні /до 2015 р. такі види доходів включалися до спеціального фонду державного бюджету/, та доповнити спеціальний фонд державного бюджету новими надходженнями, зокрема, платою за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення шляхом внесення змін до пунктів 7, 8, 9, 16-2 і 52 частини другої статті 29 Кодексу (щодо доходів загального фонду державного бюджету) та доповнення частини третьої цієї статті новими пунктами 1, 2, 3, 6, 6-1 і 6-2 (щодо доходів спеціального фонду державного бюджету);
доповнити частину четверту статті 30 Кодексу (щодо витрат спеціального фонду державного бюджету) новим пунктом 2-1 щодо напрямів витрачання коштів на дорожнє господарство відповідно до частини третьої нової статті 24-2 Кодексу;
доповнити частину другу статті 59 та частину другу статті 61 Кодексу (щодо переліку місячної та річної звітності про виконання державного бюджету) інформацією/звітом про використання коштів Фонду;
доповнити Кодекс новою статтею 103-6 щодо запровадження субвенції з державного бюджету бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджету міста Севастополя на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та внести відповідні доповнення до статті 69-1 Кодексу (щодо складу надходжень спеціального фонду відповідних місцевих бюджетів) та до частини першої статті 97 Кодексу (щодо складу трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам).
Крім того, у розділі ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту передбачається встановити:
зарахування акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) в частині нафтопродуктів і транспортних засобів, акцизного податку з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) в частині нафтопродуктів і транспортних засобів, ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них до спеціального фонду державного бюджету на 2017-2018 роки у розмірі 75% та на 2019 рік – 100% /пункт 2/;
затвердження Кабінетом Міністрів України спільно з відповідними облдержадміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим і м. Севастополя переліку об’єктів будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та обсягів бюджетних коштів, необхідних для їх фінансового забезпечення, до передачі таких доріг в управління Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської державних адміністрацій /пункт3/.
Дана законодавча ініціатива узгоджується з визначеними Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України першочерговими заходами щодо модернізації інфраструктури, а саме створення Державного дорожнього фонду передбачено Планом законодавчого забезпечення реформ в Україні /схваленим постановою Верховної Ради України від 04.06.2015 №509-VIII/, Планом пріоритетних дій Уряду на 2016 рік /затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 №418-р/ та проектом Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік /схваленим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 №478-р та поданим Верховній Раді України за реєстр. № 4971 від 13.07.2016 р./.
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Насамперед, деякі положення законопроекту не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема:
запропоноване у частинах восьмій і десятій нової статті 24-2 Кодексу визначення головних розпорядників коштів Фонду не відповідає частині третій статті 22 Кодексу, відповідно до якої головні розпорядники коштів державного бюджету визначаються відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень /на зазначене також вказує Мінфін/;
вживання у тексті законопроекту терміну «фінансування» у значенні проведення певних видатків не відповідає його економічній природі та термінологічному визначенню згідно з пунктом 52 частини першої статті 2 Кодексу («фінансування бюджету - надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету»).
2. Окремі положення законопроекту вже унормовані Кодексом і не потребують додаткового законодавчого врегулювання /на що також звертає увагу Мінфін/, а саме:
положення частини четвертої нової статті 24-2 Кодексу щодо збереження цільового призначення залишків коштів спеціального фонду державного бюджету унормовані частиною другою статті 57 Кодексу;
положення частини шостої нової статті 24-2 Кодексу щодо затвердження Кабінетом Міністрів порядку спрямування коштів Фонду унормовано частиною сьомою статті 20 Кодексу;
положення нової частини другої статті 69-1 Кодексу щодо включення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення до складу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів унормовані пунктом 9 частини першої цієї статті (згідно з яким передбачено універсальну норму щодо усіх субвенцій спеціального фонду – субвенції, що надаються з інших бюджетів за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду таких бюджетів);
положення частини третьої нової статті 103-6 Кодексу щодо визначення розпорядників та напрямків використання коштів субвенції унормовано частиною четвертою статті 22 Кодексу (згідно з якою головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті) та частиною другою статті 97 Кодексу (згідно з якою порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України).
3. Законопроект є похідним від іншого законопроекту тих же авторів - про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4014а від 15.07.2016 р.).
Оскільки у законопроекті за реєстр. № 4014а деталізовано положення щодо Фонду шляхом внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства», виникає питання щодо доцільності дублювання аналогічних положень у законопроекті за реєстр. № 4015а (у новій статті 24-2 Кодексу).
Поряд з тим, існують деякі неузгодженості між вказаними законопроектами. Так, у порівняльній таблиці до законопроекту за реєстр. № 4014а у змінах до статті 3 зазначеного Закону пропонується встановити, що перелік об'єктів та обсягів бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення затверджується Кабінетом Міністрів України. Натомість у законопроекті за реєстр. № 4015а передбачається затвердження Урядом відповідних об'єктів та обсягів коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення.
Відтак, зазначене призведе до дублювання законодавчих положень, а за вказаних розбіжностей і до колізії законодавчих норм, що не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці.
З огляду на наведене, законопроекти за реєстр. № 4014а і № 4015а слід розглядати взаємоузгоджено, оскільки неприйняття одного з них не дозволить комплексно вирішити порушені в них питання, на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму експертному висновку.
4. Реалізація законопроекту матиме вплив на показники бюджетів (призведе до перерозподілу доходів та видатків державного бюджету між загальним і спеціальним фондами /зменшення загального фонду та збільшення спеціального фонду щодо акцизного податку, ввізного мита, плати за проїзд автомобільними дорогами і відповідно видатків на дорожню галузь/ і збільшення доходів та видатків місцевих бюджетів за рахунок надання нової субвенції з державного бюджету, а також до збільшення доходів державного бюджету від нового платежу /плати за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення/.
Згідно з експертним висновком Міністерства фінансів України за умови відрахування до Фонду у 2017 році 75% платежів, які наразі зараховуються до загального фонду державного бюджету, та з урахуванням прогнозних показників видатків загального фонду державного бюджету на розвиток дорожнього господарства на 2017 рік, втрати загального фонду державного бюджету будуть становити майже 26 млрд грн, що відповідно зменшить ресурс на фінансове забезпечення загальнодержавних соціальних програм, які згідно із статтею 87 Кодексу здійснюються виключно за рахунок державного бюджету.
Згідно із звітними даними доходи загального фонду державного бюджету від платежів, які пропонується визначити джерелами формування Фонду, становили загалом за 2015 рік 28,36 млрд грн, а за 7 місяців 2016 року – 23,14 млрд грн, при цьому видатки загального фонду державного бюджету на дорожню галузь за 2015 рік становили 22,9 млрд грн, а за 7 місяців 2016 року – 5,07 млрд грн.
Однак, до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
При цьому, відсутність інформації щодо розмірів передбаченого у законопроекті нового платежу унеможливлює оцінку його впливу на бюджет.
Поряд з тим, потребує обґрунтування з наданням відповідних розрахунків запропонований у законопроекті розподіл коштів Фонду (співвідношення напрямів). ГНЕУ також зауважує, що у супровідних документах жодним чином не обґрунтовані визначені у проекті розміри співвідношень запропонованого розподілу.
Крім того, передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідного закону (з 1 січня 2017 року) не узгоджується з частиною третьою статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету, на що також звертає увагу ГНЕУ.
5. ГНЕУ також зауважує, що пропозиція законопроекту, викладена у частині сьомій нової статті 24-2 Кодексу, щодо затвердження Кабінетом Міністрів України обсягів бюджетних коштів, необхідних для фінансування об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування, не повною мірою відповідає вимогам статті 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Крім того, у зв’язку із застосуванням програмно-цільового методу у бюджетному процесі перелік об’єктів будівництва, реконструкції автомобільних доріг загального користування державного значення та необхідні для цього обсяги бюджетних коштів мають визначатися відповідними бюджетними програмами, що дозволить уникнути прийняття суб’єктивних рішень при розподілі відповідних бюджетних коштів між певними регіонами країни.
6. До деяких положень законопроекту потрібно внести техніко-юридичні і редакційні правки для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з іншими положеннями законопроекту і нормами Кодексу (включаючи бюджетну методологію), зокрема:
у частині третій нової статті 24-2 Кодексу вказується на спрямування коштів Державного дорожнього фонду на відповідну субвенцію, хоча згідно з Кодексом субвенція є міжбюджетним трансфертом, що надається з одного бюджету до іншого;
у пункті 3 частини другої нової статті 24-2 Кодексу необхідно виключити слова «на поточний рік», оскільки у Кодексі надано визначення і використовується термін «закон про Державний бюджет України»;
у частині третій нової статті 24-2 Кодексу передбачається погодження щодо здійснення окремих витрат з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову та бюджетну політику, проте у тексті Кодексу застосовується скорочена назва такого органу – Міністерство фінансів України;
у частині другій нової статті 103-6 Кодексу некоректно застосовано вираз «1 січня року, що передує бюджетному» (за своїм змістом всі роки є бюджетними, оскільки бюджет затверджується на кожен рік) - ймовірно мова йде про «1 січня року, що передує плановому»;
у змінах до частини другої статей 59 і 61 Кодексу вжито термін «Державний дорожній фонд», хоча в інших положенням законопроекту застосовується термін «Державний дорожній фонд України»;
у змінах до частини другої статті 69-1 Кодексу помилково вказано адміністративно-територіальні одиниці замість відповідних бюджетів (а саме слова «областей та міста Севастополя» замість слів «обласних бюджетів та бюджету міста Севастополя»);
у пункті 2 розділу ІІ законопроекту слово «(акцизи)» потребує виключення, оскільки у відповідному положенні йдеться не тільки про акцизний податок, а і про ввізне мито;
деякі положення законопроекту потребують уточнення їх викладу відповідно до вимог бюджетної термінології (зокрема, пункт 2 частини другої нової статті 24-2 Кодексу).
7. Запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.
Поряд з тим, Рахункова палата у Висновках щодо виконання закону про Державний бюджет України на 2015 рік пропонує суб’єктам права законодавчої ініціативи ініціювати внесення змін до чинного законодавства України щодо скорочення кількості джерел формування спеціального фонду державного бюджету з подальшим скасуванням спеціального фонду.
Водночас, варто зауважити, що ініційоване законопроектом проведення відповідних видатків на дорожню галузь за рахунок акцизного податку, ввізного мита та інших відповідних платежів буде залежати від стану їх виконання, зважаючи на визначені частиною третьою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (а саме взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).
Міністерство фінансів України зазначає, що не підтримує законопроект, оскільки відсутні фінансово-економічні розрахунки та джерела покриття втрат загального фонду державного бюджету у 2017 році.
Разом з тим, Мінфін звертає увагу, що відповідно до проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік, схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 478-р та поданого Верховній Раді України (реєстр. № 4971 від 13.07.2016 р.), а також пункту 1 протоколу наради під головуванням Прем’єр-міністра України щодо складання проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (доручення Уряду від 09.07.2016 №25168/0/1-16) одним із пріоритетів під час складання проекту державного бюджету на 2017 рік визначено питання створення Державного дорожнього фонду, яке опрацьовується з урахуванням необхідності внесення збалансованих змін до бюджетного законодавства в частині створення такого фонду.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) та з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За результатами розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4015а від 15.07.2016 р.), внесений народними депутатами України Кононенком І.В., Дубневичем Я.В., Павелком А.В. та іншими, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4014а від 15.07.2016 р.).