Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення фінансового забезпечення водогосподарського комплексу (реєстр. № 6389)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 4 жовтня 2017 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення фінансового забезпечення водогосподарського комплексу (реєстр. № 6389 від 18.04.2017 р.), поданий народними депутатами України Рибаком І.П., Тімішем Г.І. та іншими.
Законопроектом вносяться зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) в частині створення з 1 січня 2018 року фонду розвитку водного господарства у складі спеціального фонду бюджету /доповнення Кодексу новою статтею 24-3, а також зміни до статей 29, 30, 66. 69 і 69-1 Кодексу/, який складається з державного та місцевих фондів розвитку водного господарства.
Зокрема, пропонується джерелами формування таких фондів визначити:
1) щодо державного фонду розвитку водного господарства (далі – державний фонд):
50% рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води об’єктів місцевого значення) /з відповідним виключенням такого платежу з доходів загального фонду державного бюджету/;
20% екологічного податку, що справляється за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти /з відповідним виключенням такого платежу з доходів загального фонду державного бюджету/.
2) щодо місцевих фондів розвитку водного господарства (далі – місцеві фонди):
50% рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води об’єктів місцевого значення), що зараховуються до бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів та міських бюджетів міст Києва та Севастополя користувачами води за місцем її забору /з відповідним виключенням такого платежу з доходів загального фонду вищезгаданих місцевих бюджетів/;
80% екологічного податку, що справляється за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти /згідно з чинною нормою такий платіж є у складі доходів спеціального фонду місцевих бюджетів та спрямовується на фінансове забезпечення здійснення природоохоронних заходів/;
рентну плату за спеціальне використання води об’єктів місцевого значення, яка спрямовується до бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, міст районного значення, сільських, селищних бюджетів за місцем податкової реєстрації платника рентної плати /з відповідним виключенням такого платежу з доходів загального фонду бюджетів місцевого самоврядування/;
орендну плату за водні об’єкти (їх частини), що надаються в користування на умовах оренди Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, місцевими радами, яка зараховується до відповідних місцевих бюджетів /з відповідним виключенням такого платежу з доходів загального фонду місцевих бюджетів/.
При цьому передбачається кошти фонду розвитку водного господарства спрямовувати на фінансове забезпечення заходів з:
експлуатації водогосподарського комплексу;
будівництва та реконструкції меліоративних систем;
захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь;
централізованого водопостачання сільських населених пунктів, які користуються привізною водою.
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроектом передбачається виключення із складу доходів загального фонду державного і місцевих бюджетів відповідно рентної плати за спеціальне використання води, 20% екологічного податку, що справляється за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти, орендної плати за водні об’єкти (їх частини), що надаються в користування на умовах оренди місцевими органами влади.
Згідно із звітністю Казначейства України надходження рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення) (код 13020100) до загального фонду державного бюджету за 2016 рік становили 576,1 млн грн, а за січень-серпень 2017 р. - 417,6 млн грн. У проекті державного бюджету на 2018 рік (законопроект за реєстр. № 7000) такі доходи заплановані в обсязі 913,1 млн грн. Аналогічні показники надійшли і заплановані до загального фонду відповідних місцевих бюджетів (оскільки такий платіж розподіляється між державним і місцевими бюджетами 50/50).
За звітними даними до загального фонду державного бюджету надійшло екологічного податку за скидання забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти (код 19010200) за 2016 рік у сумі 28,5 млн грн, за січень-серпень 2017 р – сумі 21,7 млн грн.
Таким чином, впровадження законопроекту матиме наслідком у 2018 році зменшення доходів загального фонду державного бюджету (насамперед, від рентної плати за спеціальне використання води на 913,1 млн грн і від екологічного податку за скидання забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти не менше ніж на 28,5 млн грн в умовах 2016 р.) та місцевих бюджетів (насамперед, від рентної плати за спеціальне використання води на 913,1 млн грн) з відповідним збільшенням спеціального фонду державного та місцевих бюджетів.
Отже, реалізація законопроекту призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету та місцевих бюджетів, що не відповідає визначеному пунктом 2 частини першої статті 7 Кодексу принципу збалансованості бюджетної системи України та не узгоджується з частиною третьою статті 95 Конституції України (згідно з якою держава прагне до збалансованості бюджету України). Міністерство фінансів України також зазначає, що законопроект суперечить принципу збалансованості, і відмічає, що внаслідок втрат доходів загального фонду державного бюджету зменшиться ресурс фінансового забезпечення загальнодержавних соціальних програм, які згідно із статтею 87 Кодексу здійснюються виключно за рахунок державного бюджету.
2. До законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) і пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджетів. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, на що також звертає увагу Мінфін та Головне науково-експортне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ). При цьому ГНЕУ зауважує, що у супровідних до законопроекту документах відсутня інформація щодо обсягів коштів, які потребуватиме державний та місцеві фонди розвитку водного господарства для виконання поставлених перед ними завдань, а також належне обґрунтування пропонованих у проекті розмірів відрахувань до таких фондів.
3. Законопроектом визначено напрями використання коштів фонду розвитку водного господарства (що виходячи із змісту законопроекту поширюється як на державний фонд, так і на місцеві фонди розвитку водного господарства). З цього приводу ГНЕУ зазначає, що запропонований підхід не враховує положення частини першої статті 140 та частини першої статті 143 Конституції України (згідно з якими місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, включаючи затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць), частини четвертої статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (згідно з якою самостійність місцевих бюджетів гарантується правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону), та пункту 3 статті 7 Кодексу (за яким державний бюджет та місцеві бюджети є самостійними).
Крім того, на думку ГНЕУ, така пропозиція не враховує норми частини другої статті 70 Кодексу, згідно з якою кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.
4. Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди) і Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи (далі – профільний Комітет) звертають увагу, що положення законопроекту не узгоджуються із статтею 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» /згідно з якою кошти екологічного податку спрямовуються у складі місцевих, Автономної Республіки Крим і державного фондів охорони навколишнього природного середовища тільки для фінансового забезпечення здійснення природоохоронних заходів, включаючи захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, ресурсозберігаючих заходів, у тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження забруднення навколишнього природного середовища та дотримання екологічних нормативів і нормативів екологічної безпеки, для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я населення/.
Основним критерієм віднесення певних робіт до Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів (затвердженого Постановою КМУ від 17.09.1996 № 1147), зокрема, за напрямом «Охорона і раціональне використання водних ресурсів» є їх спрямованість на покращення стану природних ресурсів, зокрема, поверхневих водних об’єктів.
Однак, передбачені законопроектом напрями спрямування коштів фонду розвитку водного господарства (а саме на заходи з експлуатації водогосподарського комплексу, будівництва та реконструкції меліоративних систем, централізованого водопостачання сільських населених пунктів, які користуються привізною водою) не відповідають цьому критерію та не можуть бути віднесені до природоохоронних. У зв’язку з цим, Мінприроди і профільний Комітет вважають, що на виконання таких напрямів не можуть бути спрямовані кошти екологічного податку, який справляється за скидання забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти.
5. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту до його сфери дії відноситься Закон України від 24.05.2012 р. № 4836-VІ «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року». Зокрема, завданнями напряму «Екологічне оздоровлення басейну р. Дніпра та поліпшення якості питної води» цієї Програми визначено комплекс заходів, у т.ч. з упорядкування споруд водовідведення на об’єктах житлово-комунального господарства, господарських об’єктах, інші заходи з покращення стану поверхневих водних об’єктів.
Таким чином, на думку Мінприроди і профільного Комітету, визначені у законопроекті напрями фінансового забезпечення за рахунок коштів фонду розвитку водного господарства не охоплюють усі завдання та заходи напрямів цієї Програми (обмежені напрями спрямування коштів цього фонду мають на меті лише задоволення потреб водогосподарського комплексу та не вирішують комплексу екологічних завдань щодо досягнення масивами поверхневих вод статусу "доброго стану").
6. Профільний Комітет зазначає, що положення законопроекту щодо використання коштів фонду розвитку водного господарства на фінансове забезпечення заходів з будівництва та реконструкції меліоративних систем потребує детального аналізу та обґрунтування, оскільки таке фінансове забезпечення мають здійснювати зацікавлені суб’єкти господарювання, особливо стосовно міжгосподарських меліоративних систем.
7. У проекті державного бюджету на 2018 рік (законопроект за реєстр. № 7000) видатки загального фонду для Державного агентства водних ресурсів України передбачені у сумі 1834,1 млн грн, з них за бюджетними програмами: «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами» (код 2407050) – 1677,8 млн грн; «Першочергове забезпечення сільських населених пунктів централізованим водопостачанням» (код 2407090) – 50 млн грн; «Розвиток та поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених систем» - 30 млн грн; «Реконструкція гідротехнічних споруд захисних масивів дніпровських водосховищ» - 44,1 млн грн.
Слід звернути увагу, що у разі прийняття законопроекту ймовірним буде віднесення вказаних бюджетних програм до складу державного фонду розвитку водного господарства із здійсненням їх фінансового забезпечення за рахунок відповідних коштів спеціального фонду державного бюджету. Разом з тим, у проекті державного бюджету на 2018 рік загальний обсяг прогнозних надходжень платежів, які передбачається визначити джерелами формування державного фонду розвитку водного господарства, становить менше 950 млн грн. Таким чином, ініційована законопроектом зміна механізму фінансового забезпечення зазначених видатків державного бюджету може призвести до зменшення їх загального обсягу і недосягнення поставленого розробниками законопроекту завдання (покриття дефіциту коштів державного бюджету на вирішення питань, пов’язаних з використанням та відновленням водних ресурсів).
При цьому, Мінприроди відмічає, що у 2016 р. загальний обсяг надходжень від сплати екологічного податку за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об’єкти становив 142,3 млн грн (у т.ч. до загального фонду державного бюджету – 28,46 млн грн, до спеціального фонду місцевих бюджетів - 113,85 млн грн), а фактично профінансовано природоохоронних заходів за напрямом «Охорона і раціональне використання водних ресурсів» на суму 633,95 млн грн (у т.ч. з державного бюджету за бюджетною програмою «Здійснення природоохоронних заходів» (код 2401270) профінансовано природоохоронні заходи за напрямом «Охорона і раціональне використання водних ресурсів» у сумі 90 млн грн /що становить майже 65% від загальної суми фактичних видатків на природоохоронні заходи/, а із спеціального фонду місцевих бюджетів /фонду охорони навколишнього природного середовища/ – 543,95 млн грн) або у 4,5 раза більше за фактичні надходження за цим екологічним податком.
8. Запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.
Водночас, варто зауважити, що ініційоване законопроектом проведення відповідних видатків на розвиток водного господарства за рахунок окремих видів платежів буде залежати від стану виконання таких платежів, зважаючи на визначені частинами третьою і восьмою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (згідно з якими взяття бюджетних зобов’язань і проведення витрат за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).
9. Окремі положення законопроекту містять суперечливі положення та не узгоджуються з іншими нормами Кодексу.
У законопроекті визначено напрями використання коштів фонду розвитку водного господарства без виокремлення напрямів щодо державного фонду та напрямів щодо місцевих фондів. Зазначене не відповідає концептуальним засадам функціонування бюджетної системи України, визначеним Кодексом (зокрема, статтями 87-91 Кодексу встановлено чітке розмежування видатків між державним бюджетом та різними рівнями місцевих бюджетів).
Поряд з тим, у новому пункті 4-3 частини першої статті 69-1 Кодексу передбачається встановити, що рентна плата за спеціальне використання води об’єктів місцевого значення зараховується до спеціального фонду як міських, селищних, сільських бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, так і районних бюджетів, що унеможливить практичну реалізацію такого положення для районних бюджетів та сільських, селищних і міських міст районного значення бюджетів (у чинній нормі – такий платіж зараховується виключно до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування).
Крім того, у законопроекті потребує корегування нумерація запропонованої нової статті 24-3 Кодексу, оскільки з 1 січня 2018 р. набирає чинності Закон України від 11.07.2017 р. № 2125-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення поводження з радіоактивними відходами», в якому вже є стаття Кодексу з таким же номером.
10. Загалом Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до законопроекту надає зауваження до законопроекту та зазначає, що було б логічним для прийняття виваженого рішення щодо законопроекту отримати відповідний експертний висновок Уряду, оскільки згідно з пунктом 6 статті 116 Конституції України та статтею 42 Кодексу до повноважень Кабінету Міністрів України належить розробка та забезпечення виконання державного бюджету.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що законопроект не підтримується в поданій редакції, а його реалізація призведе до зменшення загального фонду державного бюджету у 2018 році.
Міністерство екології та природних ресурсів України у своєму експертному висновку зазначає, що законопроект потребує доопрацювання.
Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи у своєму рішенні від 23.05.2017 № 55/6 щодо законопроекту рекомендує внести на розгляд Верховної Ради України законопроект для прийняття за основу з урахуванням висловлених цим Комітетом зауважень.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів і він відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у своєму висновку зазначає, що законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС, а отже не потребує експертного висновку цього Комітету.
За підсумками розгляду Комітет Верховної Ради України з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення фінансового забезпечення водогосподарського комплексу (реєстр. № 6389), поданий народними депутатами України Рибаком І.П., Тімішем Г.І. та іншими, за результатами розгляду в першому читанні повернути суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.