Щодо розгляду законопроектів про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (реєстр. № 2039) та про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо покращення стану автомобільних доріг в Одеській області (реєстр. № 2039-1)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18 вересня 2019 року (протокол № 4) розглянув проект закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (реєстр. № 2039 від 03.09.2019), поданий народними депутатами України Кубраковим О. М., Ковальовим А. В., Струневичем В. О., та альтернативний проект закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо покращення стану автомобільних доріг в Одеській області (реєстр. № 2039-1 від 10.09.2019), поданий народними депутатами України Колебошиним С. В., Ткаченком О. М. та іншими.
Як зазначено у пояснювальній записці, законопроект за реєстр. № 2039 розроблено з метою забезпечення ефективного використання коштів державного дорожнього фонду в частині фінансового забезпечення ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування державного значення.
Для забезпечення реалізації зазначеного законопроектом за реєстр. № 2039 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (далі – Закон) запропоновано такі зміни:
– у додатку № 3 до Закону в частині бюджетних призначень за спеціальним фондом державного бюджету, визначених Державному агентству автомобільних доріг України (далі – Укравтодор), – збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» на 1 166 508,3 тис. грн за рахунок зменшення видатків розвитку за бюджетними програмами: 3111170 «Покращення стану автомобільної дороги М-15 Одеса – Рені» на 976 508,3 тис. грн та 3111210 «Розвиток автомобільних доріг загального користування державного значення за маршрутом Північний об’їзд міста Рівного» на 190 000,0 тис. грн;
– з урахуванням вище зазначеного передбачено зміни до статті 24 Закону (абзаци третій та сьомий) щодо коригування обсягів коштів державного дорожнього фонду на: покращення стану автомобільної дороги М-15 Одеса – Рені запропоновано спрямувати у сумі 523 491,7 тис. грн (зменшено на 976 508,3 тис. грн) та розвиток автомобільних доріг загального користування державного значення за маршрутом Північний об’їзд міста Рівного – у сумі 10 000 тис. грн (зменшено на 190 000,0 тис. грн) /напрями спрямування коштів державного дорожнього фонду визначено у Законі як виняток з положень пункту 1 частини третьої та частини п’ятої статті 24-2 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс)/.
Слід зазначити, що відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), натомість у поданих матеріалах до законопроекту за реєстр. № 2039 відсутні пояснення щодо можливості зменшення видатків за запропонованими напрямами використання коштів.
Із урахуванням запропонованих змін обсяг бюджетних призначень за спеціальним фондом державного бюджету за бюджетними програмами, щодо яких передбачені зміни у законопроекті за реєстр. № 2039, становитиме:
3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» – 14 623 998,9 тис. грн;
3111170 «Покращення стану автомобільної дороги М-15 Одеса – Рені» – 523 491,7 тис. грн;
3111210 «Розвиток автомобільних доріг загального користування державного значення за маршрутом Північний об’їзд міста Рівного» – 10 000 тис. грн.
Загалом варто зазначити, що законопроект за реєстр. № 2039 підготовлено збалансовано щодо показників видатків державного бюджету, оскільки запропоновані зміни передбачають перерозподіл видатків спеціального фонду державного бюджету між бюджетними програмами без зміни загальних показників по головному розпоряднику бюджетних коштів та загальних показників видатків державного бюджету на 2019 рік.
Слід наголосити, що відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України.
З огляду на це, Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 2039 зауважує, що зміни, передбачені законопроектом, є збалансованими та не потребуватимуть додаткових видатків з державного бюджету. Крім того, реалізація цього законопроекту здійснюватиметься в межах видатків державного дорожнього фонду. Разом з тим, Мінфін звертає увагу, що реалізація положень законопроекту за реєстр. № 2039 потребуватиме внесення змін до переліків об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення із зазначенням обсягів бюджетних коштів для фінансового забезпечення таких об’єктів, які відповідно до частини п’ятої статті 24-2 Кодексу затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Поряд з цим, законопроект за реєстр. № 2039, зважаючи на вимоги бюджетної методології, підготовлено з недотриманням правил підготовки законопроектів щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України, вони містять техніко-юридичні неточності, а саме:
у додатку до законопроекту (зміни до додатка № 3 до Закону) відсутні підсумкові рядки за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету, а саме: 3110000 «Державне агентство автомобільних доріг України» та 3111000 «Апарат Державного агентства автомобільних доріг України», у яких належить відобразити відповідні показники видатків державного бюджету.
Альтернативним законопроектом за реєстр. № 2039-1 пропонується у додатку № 3 до Закону викласти у новій редакції найменування бюджетної програми Укравтодору 3111170 «Покращення стану автомобільної дороги М-15 Одеса – Рені та інших автомобільних доріг загального користування державного значення Одеської області» /доповнено словами «та інших автомобільних доріг загального користування державного значення Одеської області»/. У зв’язку з цим, до абзацу третього статті 24 Закону внесено відповідні зміни.
Як зазначено у пояснювальній записці до цього законопроекту, у ньому пропонується врегулювати питання використання нерозподіленого і невикористаного у 2019 році залишку бюджетних коштів для фінансового забезпечення найбільш пріоритетних для Одеської області ділянок автомобільних доріг загального користування державного значення України. При цьому, наведено перелік об’єктів, на які пропонується додатково спрямувати такі кошти, серед яких автомобільні дороги загального користування державного значення в Одеській області, ремонтні роботи щодо яких було розпочато в минулих роках та які мають важливе значення для соціально-економічного розвитку Одеської області.
Законопроектом передбачено, що відповідний закон має набирати чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та застосовуватись з 1 січня 2019 року.
Слід зазначити, альтернативний законопроект за реєстр. № 2039-1 не вимагатиме виділення додаткових бюджетних коштів та також не впливатиме на загальні показники видатків державного бюджету на 2019 рік, оскільки законодавчою пропозицією передбачається розширення напрямів використання коштів за бюджетною програмою 3111170 «Покращення стану автомобільної дороги М-15 Одеса – Рені», а саме доріг загального користування державного значення у Одеській області, за рахунок та у межах видатків, що передбачені у державному бюджеті на 2019 рік Укравтодору за цією бюджетною програмою.
Всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктами права законодавчої ініціативи до законопроекту за реєстр. № 2039-1 не подано належних фінансово-економічних обґрунтувань (включаючи відповідні розрахунки), зокрема щодо необхідності виділення коштів за запропонованими об’єктами у визначених обсягах.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що зміни, передбачені законопроектом за реєстр. № 2039-1, не впливатимуть на показники державного бюджету у поточному бюджетному періоді. Разом з тим, Мінфін звертає увагу, що відповідно до частини п’ятої статті 24-2 Кодексу переліки об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення, що фінансуються за рахунок коштів державного дорожнього фонду, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Таким чином, запропоноване законопроектом спрямування залишку коштів державного дорожнього фонду виключно на покращення стану автомобільних доріг Одеської області не відповідає принципам справедливості, неупередженості та ефективності бюджетної системи.
Загалом Міністерством фінансів України законопроект за реєстр. № 2039-1 не підтримується.
Відповідно до статті 24-2 Кодексу джерелом покриття видатків спеціального фонду державного бюджету за бюджетними програмами 3111020, 3111170 та 3111210 є кошти державного дорожнього фонду, зокрема доходи державного бюджету, визначені пунктами 1 – 3, 6 та 6-2 частини третьої статті 29 Кодексу /акцизний податок з вироблених в Україні пального і транспортних засобів (крім акцизного податку, визначеного пунктом 6 частини першої статті 66 Кодексу); акцизний податок з ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів; ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них; плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні; плата за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення/. Зазначені податки (крім плати) у 2019 році відповідно до пункту 41 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу зараховуються у розмірі 75 відсотків.
Довідково: за даними звітності Казначейства України щодо доходів спеціального фонду Державного бюджету України за січень-серпень 2019 року фактичні надходження до Державного дорожнього фонду становлять 34 871,8 тис. грн або 69,1% річного плану з урахуванням внесених змін (визначено у обсязі – 50 440,5 тис. грн) та 111,1% плану на звітний період.
Використання коштів за вказаними бюджетними програмами належить здійснювати відповідно до Порядку спрямування коштів державного дорожнього фонду» (зі змінами), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2017 № 1085.
Разом з тим, відповідно до частини п’ятої статті 24-2 Кодексу:
– розпорядженням Уряду від 06.02.2019 № 130-р «Про затвердження переліку об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення у 2019 році та обсягів бюджетних коштів для їх фінансування за рахунок спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» затверджено перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення та визначено загальний обсяг їх фінансового забезпечення за рахунок коштів бюджетної програми 3111020 на суму 8 573 531,96 тис. гривень;
– розпорядженням Уряду від 06.02.2019 № 109-р «Деякі питання фінансування об’єктів поточного середнього ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення М-15 Одеса – Рені у 2019 році» затверджено перелік об’єктів поточного середнього ремонту на вказаній дорозі та визначено загальний обсяг їх фінансового забезпечення за рахунок коштів бюджетної програми 3111170 на суму 523 491,7 тис. гривень;
– розпорядженням Уряду від 06.02.2019 № 106-р «Деякі питання фінансування об’єктів будівництва та реконструкції автомобільних доріг загального користування державного значення за маршрутом Північний об’їзд м. Рівного у 2019 році» затверджено перелік об’єктів будівництва та реконструкції за вказаним маршрутом та визначено загальний обсяг їх фінансового забезпечення за рахунок коштів бюджетної програми 3111210 на суму 200 000 тис. гривень.
Довідково: за даними звітності Казначейства України про виконання державного бюджету за січень-серпень 2019 року видатки по спеціальному фонду фактично проведено за бюджетними програмами:
3111020 – у обсязі 8 556,1 млн грн, що становить 55,6% річного плану з урахуванням внесених змін (визначено у обсязі – 15 377,7 млн грн);
3111170 – у обсязі 404,8 млн грн, що становить 27% річного плану з урахуванням внесених змін (визначено у обсязі – 1 500 млн грн);
3111210 – фактично видатки не проведено (визначено у обсязі – 200 млн грн).
Слід додатково відмітити, що розпорядженням Уряду від 14.08.2019 № 634-р «Деякі питання дорожнього господарства» було встановлено видатки за спеціальним фондом державного бюджету за бюджетною програмою 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» збільшити на 1 920 174,76 тис. грн за рахунок залишку коштів спеціального фонду державного бюджету, крім коштів за загальнодержавними видатками та кредитування, який утворився на 1 січня 2019 р. на рахунку Укравтодору у Казначействі за рахунок доходів державного бюджету, визначених пунктами 1 – 3, 6 та 6-2 частини третьої статті 29 Кодексу.
Положеннями статті 52 Кодексу визначено вичерпний перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України, серед яких, зокрема, необхідність оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про Державний бюджет України, для забезпечення ефективного виконання Державного бюджету України, крім випадків, передбачених частинами шостою – дев’ятою статті 23 Кодексу.
Варто звернути увагу, що згідно з нормами Регламенту Верховної Ради України Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом (частина четверта статті 110). При цьому, згідно з частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами – членами цього комітету.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своїх експертних висновках до законопроектів за реєстр. № 2039 і за реєстр. № 2039-1 (листи від 18.09.2019 № 16/3-475/2039(163374) та № 16/3-476/2039-1(163382), додаються) зауважує на відсутність фінансово-економічних обґрунтувань до них та відмічає, що для прийняття виваженого рішення щодо таких законопроектів слід отримати відповідний експертний висновок Уряду, водночас не заперечує можливості прийняття законопроекту за реєстр. № 2039.
На час розгляду законопроектів (реєстр. № 2039 та № 2039-1) висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до Комітету з питань бюджету не надійшли.
За наслідками розгляду проекту закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (реєстр. № 2039 від 03.09.2019), поданого народними депутатами України Кубраковим О. М., Ковалевим А. В., Струневичем В. О., та альтернативного проекту закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо покращення стану автомобільних доріг в Одеській області (реєстр. № 2039-1 від 10.09.2019), поданого народними депутатами України Колебошиним С. В., Ткаченком О. М. та іншими., і керуючись частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України, Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні прийняти законопроект за реєстр. № 2039 за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
додаток до законопроекту (зміни до додатка №3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2019 рік» до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік») доповнити підсумковими рядками за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 3110000 та 3111000 щодо видатків Державного агентства автомобільних доріг України.
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 2039 Комітету з питань бюджету разом з Міністерством фінансів України та Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо даного законопроекту.