Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 07 липня 2025 року (протокол № 219) розглянув проект Закону України про внесення зміни до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу (реєстр. № 13422 від 25.06.2025),  поданий народними депутатами України Арахамією Д.Г., Гетманцевим Д.О. та іншими, і альтернативний законопроект за реєстр. № 13422-1 від 04.07.2025, поданий народним депутатом України Гетманцевим Д.О., відмітивши таке.

У законопроекті № 13422, що згідно з пояснювальною запискою до нього розроблений з метою підтримки та стимулювання розвитку підприємств оборонно-промислового комплексу шляхом створення умов для їх релокації, пропонується доповнити розділ VI Бюджетного кодексу України /далі - Кодекс/ новим пунктом 63, визначивши особливості зарахування у 2026-2028 роках до бюджетів місцевого самоврядування податку на доходи фізичних осіб /далі – ПДФО/, що сплачується (перераховується) податковими агентами – юридичними особами (їх філіями, відділеннями, іншими відокремленими підрозділами), включеними у встановленому порядку до Переліку підприємств оборонно-промислового комплексу /далі-Перелік/ та які подали до Міністерства оборони України /далі-Міноборони/ заяву про релокацію підприємства оборонно-промислового комплексу /далі-ОПК/, і напрями використання таких коштів, а саме:

як виняток з положень пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 64 Кодексу, 50 % ПДФО, що сплачується (перераховується) вказаними платниками податку та згідно із зазначеними нормами Кодексу належить до доходів загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад і бюджету м. Києва (крім частини ПДФО, визначеного пунктом 60 цього розділу), зараховується до спеціального фонду бюджету територіальної громади, територію якої обрано для релокації, і спрямовується на створення інфраструктури та підтримку релокації підприємств ОПК.

Водночас, законопроектом № 13422 пропонується у 2026-2028 роках не здійснювати передачу до державного бюджету реверсної дотації з бюджетів територіальних громад, територію яких в установленому Кабінетом Міністрів України /далі-КМУ/ порядку було обрано для релокації підприємств ОПК.

Cлід звернути увагу, що законопроект № 13422 є одним з низки пов’язаних законодавчих ініціатив, що спрямовані на підтримку підприємств ОПК, серед яких законопроекти: про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу за реєстр. № 13420 /далі – законопроект № 13420/, про внесення зміни до розділу XXI "Прикінцеві та перехідні положення" Митного кодексу України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу за реєстр. № 13421, про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу за реєстр. № 13423. При цьому суб’єкт права законодавчої ініціативи, обґрунтовуючи необхідність прийняття таких законопроектів, визначив, що вони загалом передбачають створення унікального правового режиму (Defence City) для підприємств ОПК шляхом запровадження найкращих умов для їх підтримки та стимулювання подальшого розвитку для задоволення потреб сектору безпеки і оборони у довгостроковій перспективі.

II. До Комітету надійшов альтернативний до законопроекту № 13422 законопроект про внесення зміни до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу за реєстр. № 13422-1 від 04.07.2025 /далі – законопроект № 13422-1/.

У законопроекті № 13422-1 збережено запропонований законопроектом № 13422 підхід щодо визначення особливостей зарахування у 2026-2028 роках до бюджетів місцевого самоврядування ПДФО, що сплачується підприємствами, включеними до Переліку та які подали до Міноборони заяву про релокацію, і напрямів використання таких коштів. Єдиною відмінністю законопроектів є те, що у законопроекті № 13422-1 замість скасування передачі до державного бюджету реверсної дотації з бюджету територіальної громади, територію якої обрано для релокації, пропонується не враховувати при здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджету територіальної громади, територію якої обрано для релокації, та бюджету територіальної громади, з території якої має відбутися релокація таких підприємств, надходження до спеціального фонду відповідного бюджету у розмірі 50% ПДФО, що сплачується відповідними підприємствами ОПК.

III. Щодо процедури розгляду законопроектів № 13422 і № 13422-1 та надання експертних висновків до них.

Відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ необхідно розглянути питання щодо включення законопроектів № 13422 і № 13422-1 до порядку денного тринадцятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України таких законопроектів у першому читанні.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своїх висновках до законопроекту № 13422 /лист від 02.07.2025 № 16/03-2025/153090/ і до законопроекту № 13422-1 /лист від 04.07.2025 № 16/03-2025/155399/, відмітивши, що на момент підготовки висновків такі законопроекти не були включені до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2025 рік, затвердженого постановою Верховної Ради України від 11.02.2025 № 4228-IX, висловило щодо положень обох законопроектів окремі міркування, зауваження та пропозиції.

Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ згідно з листами від 03.07.2025 № 05110-03-3/18761 і від 04.07.2025 № 05110-03-3/19012, обґрунтовуючи у своїх висновках позицію до кожного із законопроектів, надало суттєві зауваження щодо запропонованого способу унормування в бюджетному законодавстві питання підтримки підприємств ОПК і визнало законопроекти такими, що зумовлюють вплив на показники державного та місцевих бюджетів, а їх реалізація призведе до значного дисбалансу у бюджетній системі.

Разом з тим, на час розгляду даного питання до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроектів № 13422 і 13422-1. Водночас, згідно з результатами попереднього аналізу законопроектів, здійсненого Програмою підтримки інтеграції України до ЄС (Ukraine2EU) /надісланими листом від 30.06.2025 № 08/19-2025/150358 (1926862)/, правовідносини, які плануються врегулювати законопроектом № 13422, не регулюються правом ЄС та Угодою про асоціацію з ЄС.

IV. У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект № 13422 і законопроект № 13422-1, експертні висновки до них та звернуто увагу на таке.

1. Передусім, законопроект № 13422 і законопроект № 13422-1 є похідними від законопроекту № 13420, що передбачає їх розгляд і прийняття Верховною Радою України після прийняття базового законопроекту № 13420, оскільки саме у законопроекті № 13420, серед іншого, встановлюються норми щодо:

запровадження Переліку (з вимогами щодо включення/виключення відповідних підприємств до нього), формування, затвердження, ведення та внесення змін до якого здійснюється Міноборони у визначеному КМУ порядку. Поряд з тим, КМУ встановлюється порядок передачі інформації щодо Переліку від Міноборони, зокрема до центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну податкову політику, державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, та до органів місцевого самоврядування, територіальну громаду яких обрано для релокації підприємств ОПК;

релокації підприємств ОПК, порядок якої визначається КМУ. При цьому заяву про релокацію підприємства ОПК до Міноборони мають право подавати лише підприємства, включені до Переліку. Релокація вважатиметься завершеною після державної реєстрації нового місцезнаходження юридичної особи в межах територіальної громади, обраної для релокації (до 31 грудня 2028 року);

особливостей справляння податків і зборів підприємствами ОПК, включеними до Переліку, до 1 січня 2036 року. При цьому такі підприємства звільняються від сплати земельного податку, податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, екологічного податку, а також звільняється від оподаткування прибуток цих підприємств (з умовою спрямування звільненого прибутку за визначеними напрямами, зокрема на створення чи переоснащення матеріально-технічної бази, збільшення обсягу виробництва, впровадження новітніх технологій).

Крім того, у пункті 1 прикінцевих положень законопроекту № 13422 визначено, що закон набирає чинності з першого числа місяця, наступного за місяцем його опублікування, але не раніше дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу».

З приводу наведеного ГНЕУ, зважаючи на зміст законопроектів, також звертає увагу, що законопроекти № 13422 і № 13422-1 системно пов’язані із законопроектом № 13420 та є похідними від нього, у зв’язку з чим  рішення щодо внесених законопроектів № 13422 і № 13422-1, з метою узгодження термінології, уникнення колізій на практиці тощо, має прийматися виключно за результатами розгляду законопроекту № 13420.

2. Щодо встановлення законопроектами № 13422 і № 13422-1 особливостей зарахування до бюджетів місцевого самоврядування ПДФО, що сплачується включеними до Переліку підприємствами, які подали до Мініоборони заяву про релокацію підприємства, шляхом формування у бюджеті територіальної громади, територію якої обрано для релокації, спеціального фонду за рахунок 50% такого ПДФО із цільовим спрямовуванням цих коштів, варто зазначити таке:

відповідно до пункту 33 Меморандуму з Міжнародним валютним фондом про економічну та фінансову політику від 19.06.2025 держава бере на себе зобов’язання уникати будь-яких змін до Кодексу, які призведуть до додаткового визначення цільового призначення надходжень, в тому числі шляхом створення нових спеціальних фондів та/або передачі існуючих доходів загального фонду до новостворених спеціальних фондів, оскільки визначення цільового призначення доходів, у тому числі через спеціальні фонди, тягне за собою серйозні ризики для прозорості та може мати непередбачувані наслідки для бюджетного планування і виконання бюджету;

запропонований особливий порядок зарахування ПДФО призведе до перерозподілу доходів між бюджетами територіальних громад, внаслідок якого бюджет територіальної громади, з території якої буде здійснено релокацію підприємства ОПК, втратить надходження загального фонду у розмірі 50% ПДФО від такого підприємства ОПК, що у свою чергу буде потребувати вишукання додаткових фінансових ресурсів для компенсації таких втрат на здійснення запланованих видатків (насамперед, захищених видатків) з відповідного бюджету. Зважаючи, що відповідно до частини третьої статті 142 Конституції України, статті 68 Закону України «По місцеве самоврядування в Україні» витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою, реалізація зазначеного положення законопроектів № 13422 і № 13422-1 зумовить потребу у додаткових коштах з державного бюджету на компенсацію втрат;

водночас, бюджет територіальної громади, територію якої обрано для релокації підприємства ОПК, отримавши до спеціального фонду надходження у розмірі 50% ПДФО від такого підприємства, має спрямувати їх на створення інфраструктури та підтримку релокації цього підприємства ОПК. З приводу такого положення ГНЕУ зауважило, що воно не повною мірою узгоджується з принципом правової визначеності, оскільки є надто загальним, не містить належної конкретизації напрямів використання вказаних коштів, здійснення якої виглядає доцільним з огляду, у тому числі, на те, що такі кошти, акумулюючись у спеціальному фонді відповідних бюджетів, апріорі мають цільове спрямування. Крім того, беручи до уваги, що у статтях 89 і 91 Кодексу міститься вичерпний перелік видатків, які можуть здійснюватися з місцевих бюджетів, для забезпечення запропонованих напрямів витрат перед органами місцевого самоврядування доцільно ставити завдання (можливо при затвердженні порядку релокації підприємств ОПК) з урахуванням визначених їм повноважень. Поряд з тим, можуть виникнути ризики щодо своєчасності і повноти проведення видатків, зважаючи на встановлені Кодексом (зокрема статтями 13, 23 і 48) вимоги щодо витрат спеціального фонду бюджету, згідно з якими зазначені витрати проводяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень спеціального фонду бюджету.

Мінфін, оцінюючи запропоновані особливості зарахування до бюджетів місцевого самоврядування ПДФО, вказує, зокрема на:

неузгодженість положень законопроектів № 13422 і № 13422-1 з чинними нормами бюджетного та податкового законодавства, зокрема з частиною другою статті 64, частиною п’ятою статті 78 Кодексу, підпунктів 168.4.4 пункту 168.4 статті 168 Податкового кодексу України в частині зарахування сплаченого на відповідній території ПДФО до бюджетів загалом та протягом одного бюджетного періоду;

порушення встановлених правил зарахування ПДФО до бюджетів, що здійснюється Державною казначейською службою України згідно з визначеними у пункті 1 частини другої статті 29, пунктах 1 і 1-1 частини першої статті 64, пункті 1 частини першої статті 66 Кодексу нормативами, наголошуючи, що в основу зарахування ПДФО до бюджетів покладено саме територіальну ознаку – за місцезнаходженням (розташуванням) платників податків (на основі загального акумульованого обсягу ПДФО на відповідній території, а не окремо взятих обсягів ПДФО, сплачених окремими підприємствами, установами, організаціями тощо);

розбалансування місцевих бюджетів у разі зміни протягом бюджетного року зарахування ПДФО до спеціального фонду бюджету територіальної громади, територію якої обрано для релокації, що у свою чергу призведе до зменшення витрат на соціальні програми, першочергові потреби і важливі напрями тих територіальних громад, в місцевих бюджетах яких зменшаться обсяги ПДФО.

3. Наслідком реалізації положення законопроекту № 13422 про нездійснення передачі реверсної дотації до державного бюджету з бюджетів територіальних громад, територію яких обрано для релокації підприємств ОПК, будуть прямі втрати державного бюджету. За висновком Мінфіну потенційні втрати державного бюджету внаслідок скасування надходжень реверсної дотації у разі прийняття законопроекту № 13422 в абсолютному вимірі можуть скласти: у 2026 році — 17,6 млрд грн; у 2027 році — 28 млрд грн; у 2028 році — 38,1  млрд грн, а також запропоноване призведе до ще більших диспропорцій у фінансових ресурсах місцевих бюджетів та до викривлення системи вирівнювання, оскільки бюджет територіальної громади, територію якої обрано для релокації підприємств ОПК, отримає додатковий фінансовий ресурс у обсязі непереданої до державного бюджету реверсної дотації. У ГНЕУ також виникло питання щодо доцільності та мети скасування передачі реверсної дотації до державного бюджету, зважаючи, що не передбачається відповідного цільового спрямування вивільнених коштів (як у випадку з ПДФО).

4. Щодо положення законопроекту № 13422-1 не враховувати при здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування надходження до спеціального фонду бюджетів у розмірі 50% ПДФО, що сплачується відповідними підприємствами ОПК, Мінфін звертає увагу на таке:

результатом горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджету територіальної громади, що здійснюється відповідно до вимог статті 99 Кодексу на основі ПДФО, є розрахункове значення базової/реверсної дотації, обсяг яких залежить від індексу податкоспроможності відповідного бюджету (є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності бюджету місцевого самоврядування порівняно з аналогічним середнім показником за всіма бюджетами місцевого самоврядування в Україні (крім бюджетів міст Києва та Севастополя) у розрахунку на одну людину);

зміна обсягу ПДФО призведе до зміни розрахункових значень індексів податкоспроможності та обсягів базової/реверсної дотації усіх місцевих бюджетів. При цьому в бюджетах територіальних громад, із загального фонду яких буде вилучено 50% ПДФО, що сплачується відповідними підприємствами ОПК, збільшиться обсяг базової дотації, що спричинить додаткове навантаження на державний бюджет.

5. Загалом Мінфін не підтримує законопроект № 13422 та не заперечує щодо подальшого розгляду законопроекту № 13422-1 (за умови врахування його зауважень). Крім того, Мінфін зауважує, що внаслідок реалізації законопроектів № 13422 і № 13422-1 та відповідно релокації підприємств ОПК протягом року будуть змінюватися показники доходів та видатків державного бюджету, оскільки показники базової та реверсної дотацій затверджуються законом про державний бюджет, що потребуватиме внесення змін до закону про державний бюджет і до розпису державного бюджету та також спричинить розбалансування бюджетної системи.

6. ГНЕУ, серед іншого, зазначивши про відсутність у базовому законопроекті № 13420 завершеного механізму регулювання релокації підприємств ОПК, що не дозволяє належним чином оцінити пропонований у законопроектах № 13422 і № 13422-1 підхід до фінансування створення інфраструктури та підтримки релокації підприємств ОПК шляхом перерозподілу ПДФО, поставило деякі інші питання, що потребують додаткових пояснень (вказавши на відсутність належного обґрунтування пропонованих змін у супровідних документах до законопроектів № 13422 і № 13422-1), зокрема щодо:

обґрунтованості пропорції розподілу коштів між відповідними бюджетами та її наслідки для відповідних територіальних громад (у тому числі, з урахуванням типу підприємства, яке релокується, – його основних фондів, штатної чисельності працівників, а також потреби у відповідному інфраструктурному облаштуванні на новій території);

фінансових наслідків для відповідних бюджетів у разі нерелокації підприємств (зокрема, внаслідок виключення з якихось підстав відповідного підприємства з Переліку, відмови у задоволенні заяви про релокацію);

достатності акумульованих у пропонований спосіб коштів для вирішення питань, пов’язаних зі «створенням інфраструктури та підтримки релокації підприємств оборонно-промислового комплексу».

7. Згідно з пояснювальною запискою до законопроектів № 13422 і № 13422-1 реалізація їх положень не потребує додаткових фінансових витрат з державного і місцевих бюджетів. Однак, обидва законопроекти (з урахуванням наведеного вище) зумовлюють зміну показників державного бюджету та місцевих бюджетів, призводячи до втрат доходів загального фонду державного бюджету та до необхідності вишукання додаткових ресурсів на компенсацію втрат місцевих бюджетів, а також до перерозподілу фінансового ресурсу між місцевими бюджетами, який матиме негативні наслідки для тих місцевих бюджетів, в яких зменшиться обсяг ПДФО загального фонду бюджетів, про що також зазначається у висновку Мінфіну.

Зважаючи на зазначене, до законопроектів № 13422 і № 13422-1 належало б надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції для збалансування бюджетів, що вимагається відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту, що також відмічають ГНЕУ та Мінфін.

8. Окремі положення законопроектів № 13422 і № 13422-1 потребують техніко-юридичного та редакційного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, зокрема, належить змінити нумерацію нового пункту 63 розділу VI Кодексу, оскільки він вже передбачений Законом України від 04.06.2025 № 4468 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови», а також згідно з висновками ГНЕУ потребує уточнення назва законопроектів № 13422 і № 13422-1, виходячи з їхнього змісту, та термін набрання чинності законом, проект якого розглядається, виходячи із запропонованого (місячного) строку виконання доручень КМУ.

За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України "Про внесення зміни до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо підтримки підприємств оборонно-промислового комплексу" (реєстр. № 13422 від 25.06.2025), поданий народними депутатами України Арахамією Д.Г., Гетманцевим Д.О. та іншими, і альтернативний законопроект за реєстр. № 13422-1 від 04.07.2025, поданий народним депутатом України Гетманцевим Д.О., включити до порядку денного тринадцятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання, за результатами їх розгляду у першому читанні законопроект за реєстр. № 13422-1 прийняти за основу, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект до другого читання з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.