Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 19 вересня 2024 року заслухав питання про представлення проекту Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік (реєстр. № 12000 від 14.09.2024), поданого Кабінетом Міністрів України, та за підсумками розгляду даного питання інформує про таке.

Згідно з частиною другою статті 89 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів України /далі – КМУ/ має виключне право законодавчої ініціативи на внесення проекту закону про державний бюджет.

Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статей 20 і 29 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та статті 153 Регламенту КМУ 14 вересня 2024 року подав до Верховної Ради України /далі – Верховна Рада/ проект Закону України про Державний бюджет України на 2025 рік (реєстр. № 12000) /далі – законопроект/.

Частиною четвертою статті 20 Регламенту визначено, що проект закону про державний бюджет на наступний рік включається до порядку денного сесії Верховної Ради позачергово без голосування.

Згідно з частиною першою статті 39 Кодексу розгляд та затвердження державного бюджету відбувається у Верховній Раді за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом (йдеться про главу 27 "Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням"). Зокрема, згідно з частиною першою статті 154 Регламенту не пізніше ніж через 5 днів з дня подання КМУ проекту закону про державний бюджет на наступний рік має бути представлення такого проекту на пленарному засіданні Верховної Ради, при цьому від Комітету передбачається доповідь щодо відповідності такого проекту вимогам Кодексу.

У Комітеті в межах відведеного стислого часу попередньо проаналізовано законопроект (із супровідними матеріалами до нього), насамперед в частині його відповідності вимогам Кодексу, та звернуто увагу, зокрема, на таке.

І. Щодо основних параметрів законопроекту

Виступаючи на засіданні КМУ 13.09.2024 (на якому схвалено законопроект), Міністр фінансів України Марченко С.М. щодо проекту державного бюджету на 2025 рік зазначив, що: фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони є ключовим пріоритетом, закладеним в проекті державного бюджету на 2025 рік, видатки для забезпечення ефективного протистояння ворогу зростатимуть, усі внутрішні надходження і запозичення направлятимуться на потреби захисників України; допомога громадянам, підтримка ветеранів, соціальні послуги – також у фокусі Уряду на наступний рік.

У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що при розрахунках показників проекту державного бюджету на 2025 рік використовувалися основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2025-2027 рр. (схвалені постановою КМУ від 28.06.2024 № 780 і враховані під час складання Бюджетної декларації на 2025-2027 рр.), при цьому такий макроекономічний прогноз передбачає обережні оцінки як щодо підсумків поточного року, так і темпів відновлення економіки у наступному році з врахуванням наявного рівня безпекових ризиків, та є оцінкою у режимі реального часу із значним ступенем невизначеності в умовах воєнного часу, при постійній зміні перебігу подій на фронті, зовнішніх та внутрішніх умов економічного розвитку, виникнення нових викликів та шоків для країни. Зокрема, на 2025 рік прогноз номінального ВВП становить 8.466,3 млрд грн (факт за 2023 р. – 6.537,8 млрд грн, прогноз на 2024 р. – 7.643 млрд грн, очікуваний показник на п.р. – 7.484,7 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 2,7% (факт за 2023 р. – 5,3%, прогноз на 2024 р. – 4,6%, очікуваний показник на п.р. – 3,5%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 109,5% (факт за 2023 р. – 105,1%, прогноз на 2024 р. – 109,7%, очікуваний показник на п.р. – 107,9%). Поряд з тим, вказано, що для розрахунку бюджетних показників законопроекту враховано прогноз обмінного курсу гривні до долара США: в середньому за рік – 45 грн (факт за 2023 р. – 36,57 грн, прогноз на 2024 р. – 40,7 грн, факт за 8 місяців 2024 р. – 39,53 грн).

У статті 1 законопроекту загальні показники проекту державного бюджету на 2025 рік є такими (порівняно з відповідними фактичними показниками за 2023 рік, затвердженими показниками на 2024 рік і затвердженими із змінами показниками на п.р. (у зв'язку з прийняттям Верховною Радою 18.09.2024 законопроекту за реєстр. № 11417 щодо внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" /далі – Закон-2024/ в цілому)):

доходи – у сумі 2.336,3 млрд грн (менше факту за 2023 р. на 336,2 млрд грн /на 12,6%/ та більше затверджених на п.р. на 567,8 млрд грн /на 32,1%/ і затверджених із змінами на п.р. на 424,8 млрд грн /на 22,2%/);

видатки – у сумі 3.938,2 млрд грн (менше факту за 2023 р. на 76,6 млрд грн /на 1,9%/ та більше затверджених на п.р. на 629,1 млрд грн /на 19%/ і затверджених із змінами на п.р. на 201,6 млрд грн /на 5,4%/);

повернення кредитів – у сумі 15,3 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 0,5 млрд грн /на 3,6%/ та затверджених на п.р. на 0,2 млрд грн /на 1,6%/);

надання кредитів – у сумі 54 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 44,7 млрд грн /в 5,8 раза/ та затверджених на п.р. на 8,06 млрд грн /на 17,5%/ і затверджених із змінами на п.р. на 18 млрд грн /на 50%/);

граничний обсяг дефіциту – у сумі 1.640,6 млрд грн (більше факту за 2023 р. на 303,8 млрд грн /на 22,7%/ та затвердженого на п.р. на 69,1 млрд грн /на 4,4%/ і менше затвердженого із змінами на п.р. на 205,5 млрд грн /на 11,1%/), що розрахунково становить 19,4% прогнозного ВВП (факт за 2023 р. – 20,4%, прогноз на 2024 р. – 20,6%, уточнений прогноз на п.р. – 24,2%).

Статтею 5 законопроекту пропонується граничний обсяг державного боргу на 31.12.2025 визначити у сумі 8.182,8 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2023 на 2.994,7 млрд грн /на 57,7%/, затвердженого граничного обсягу на 31.12.2024 на 722,7 млрд грн /на 9,7%/ і затвердженого із змінами граничного обсягу на кінець п.р. на 448,1 млрд грн /на 5,8%/), що розрахунково становить 96,7% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2023 – 79,4%, прогноз на 31.12.2024 – 97,6%, уточнений прогноз на кінець п.р. – 101,2%). Граничний обсяг гарантованого державою борг на 31.12.2024 пропонується визначити у сумі 406,7 млрд грн (більше фактичного обсягу на 31.12.2023 на 75,3 млрд грн /на 22,7%/ та менше затвердженого граничного обсягу на 31.12.2024 на 44,7 млрд грн /на 9,9%/), що розрахунково становить 4,8% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2023 – 5,1%, прогноз на 31.12.2024 – 5,9%).

Згідно з статтею 6 законопроекту граничний обсяг надання державних гарантій на 2025 рік передбачається загалом у сумі 177,9 млрд грн, у т.ч. щодо гарантій: які надаються на підставі рішень Уряду, – 62,9 млрд грн; які надаються на підставі міжнародних договорів, – 115 млрд грн (на 2024 р. такі показники – відповідно 47,9 млрд грн і 38,7 млрд грн).

Відповідно до статті 7 законопроекту прожитковий мінімум на 1 особу у розрахунку на місяць з 1 січня 2025 р. становитиме 2920 грн, а також для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років – 2563 грн; дітей віком від 6 до 18 років – 3196 грн; працездатних осіб – 3028 грн; осіб, які втратили працездатність, – 2361 грн (такі ж показники встановлено з 01.01.2024, тобто у 2025 р. не передбачається їх збільшення).

Згідно з статтею 8 законопроекту мінімальна зарплата (у місячному розмірі) з 1 січня 2025 р. становитиме 8000 грн (такий же розмір встановлено з 01.04.2024, тобто у 2025 р. не передбачається його збільшення).

ІІ. Щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу та узгодження з деякими іншими законами

1. Частиною третьою статті 153 Регламенту встановлено, що законопроект про державний бюджет має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту).

Частинами сьомою і восьмою статті 33 Кодексу та частиною першою статті 152 Регламенту визначено, що КМУ щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, схвалює Бюджетну декларацію і у триденний строк подає її до Верховної Ради, яка не пізніше 15 липня року, що передує плановому, розглядає таке питання та може прийняти проект постанови щодо Бюджетної декларації, яким взяти до відома Бюджетну декларацію та/або схвалити рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо в установлений строк не розглянуто таке питання або не прийнято рішення щодо нього, таке питання у подальшому не потребує розгляду).

КМУ подав Верховній Раді Бюджетну декларацію на 2025-2027 роки (схвалену постановою КМУ від 28.06.2024 № 751) /далі – Декларація-2025-2027/ разом з фінансово-економічним обґрунтуванням 28 червня п.р., тобто дещо пізніше встановленого строку (на початку червня). Тому відповідно до частини сьомої статті 152 Регламенту строки розгляду Верховною Радою Декларації-2025-2027 обчислювалися з дня її фактичного подання КМУ (з можливістю розгляду не пізніше 11 серпня п.р.).

Керуючись частиною четвертою статті 152 Регламенту, за результатами розгляду Декларації-2025-2027 і відповідних пропозицій, поданих народними депутатами України і комітетами Верховної Ради, Комітетом підготовлено та подано на розгляд Верховної Ради проект постанови про Бюджетну декларацію на 2025-2027 роки (реєстр. № 11437 від 24.07.2024), в якому запропоновано Декларацію-2025-2027 взяти до відома та схвалити відповідні рекомендації щодо бюджетної політики (згідно з якими КМУ має опрацювати та вжити заходів з вирішення окремих питань при підготовці законопроекту про державний бюджет на 2025 рік і складанні Бюджетної декларації на 2026-2028 роки). Верховною Радою таке питання не розглядалося.

Водночас, Комітет вирішив направити КМУ рекомендації, передбачені у проекті постанови за реєстр. № 11437, у вигляді рекомендацій Комітету для їх опрацювання при підготовці законопроекту про державний бюджет на 2025 рік і складанні Бюджетної декларації на 2026-2028 роки з дорученням не пізніше 15 вересня 2024 р. надати Комітету інформацію щодо врахування зазначених рекомендацій /лист Комітету від 26.07.2024 № 04-13/12-2024/167112 (1624660)/.

Згідно з пунктом "г" пункту 1 частини першої статті 38 Кодексу у складі супровідних матеріалів до законопроекту наведена інформація щодо врахування Декларації-2025-2027. Крім того, Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ поінформувало Комітет щодо врахування вищезазначених рекомендацій Комітету /лист від 17.09.2024 № 04110-02-3/26830/. Така інформація потребує ретельного вивчення в процесі опрацювання законопроекту, щоб зважено оцінити стан врахування таких документів.

2. Як вказано у пояснювальній записці до законопроекту, показники доходів проекту державного бюджету на 2025 рік розроблено з урахуванням норм податкового та бюджетного законодавства, окремих особливостей, а також враховують зміни до Податкового кодексу України, передбачені законопроектом за реєстр. № 11090 щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби (у сумі 27,1 млрд грн) і законопроектом за реєстр. № 11416-д щодо особливостей оподаткування у період дії воєнного стану (у сумі 126,7 млрд грн). Хоча зазначені законопроекти Верховною Радою прийнято за основу (реєстр. № 11090 – 04.06.2024, реєстр. № 11416-д – 17.09.2024), відповідні положення наразі не є чинними.

Зазначене не у повній мірі узгоджується з визначеним пунктом 5 частини першої статті 7 Кодексу принципом обґрунтованості бюджетної системи (згідно з яким бюджет формується на реалістичних розрахунках надходжень бюджету та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил), а також визначеним пунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України принципом стабільності податкового законодавства (згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду).

Таким чином, для дотримання збалансованості показників державного бюджету на 2025 рік та узгодження правових норм такі законопроекти належить розглядати взаємоузгоджено і послідовно, при цьому остаточне рішення має бути прийнято спочатку щодо законопроектів за реєстр. № 11090 і № 11416-д.

3. Щодо окремих боргових параметрів на 2025 рік слід зауважити, що у законопроекті граничний обсяг дефіциту проекту державного бюджету розрахунково становить 19,4% прогнозного ВВП, граничні обсяги державного боргу і гарантованого державою боргу – відповідно 96,7% і 4,8% прогнозного ВВП (загальний обсяг боргу – 101,5% прогнозного ВВП). Зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо: визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% прогнозного ВВП /абзаци другий і третій частини першої статті 14/; обмеження загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу на рівні не вище 60% ВВП /частина друга статті 18/. У зв'язку з цим, у пункті 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту запропоновано зупинити на 2025 рік дію вищенаведених норм Кодексу (які також зупинено на 2021-2024 рр. і не застосовувалися у 2020 р.). Разом з тим, згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу положення частини другої статті 18 Кодексу не застосовуються у випадку введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

У законопроекті граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі рішень КМУ, визначено на рівні 3% доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2025 рік, а загалом граничний обсяг надання державних гарантій розрахунково становить 8,5% зазначених доходів. Відповідно до частини першої статті 18 Кодексу такий граничний показник не може перевищувати 3% відповідних планових доходів, але згідно з пунктом 57 розділу VI Кодексу у 2023-2028 рр., як виняток з цієї вимоги, граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі: рішень КМУ – не може перевищувати 3% відповідних планових доходів; міжнародних договорів України – визначається законом про державний бюджет.

4. Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням КМУ здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій банків та обмін ОВДП на ринкових умовах, що були раніше випущені з метою поповнення статутних капіталів банків, а також в обмін на векселі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Аналогічні норми протягом багатьох років постійно передбачаються у законах про державний бюджет, при цьому у 2018-2024 рр. /станом на 01.09.2024/ зазначені операції не здійснювалися (за виключенням збільшення статутного капіталу Укрексімбанку у 2020 р.).

Поряд з тим, статтею 18 законопроекту пропонується надати право Мінфіну здійснювати понадпланові державні запозичення (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж. Аналогічна норма передбачена у законах про державний бюджет на 2020-2024 рр.

Такі положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу).

5. Частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення КМУ вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2025 р. кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також перерозподілу витрат бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення таких кредитів (позик).

Статтею 27 законопроекту пропонується залучення до спеціального фонду державного бюджету кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій та коштів в рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, не передбачених у законопроекті, із спрямуванням за рішенням КМУ на реалізацію проектів, програм та заходів у рамках програм допомоги і грантів ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ. Водночас передбачається, що з метою відображення надходження у 2025 р. таких коштів здійснюється коригування відповідних показників доходів, фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, переліку кредитів (позик), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету у 2025 р. від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій.

Такі положення не узгоджуються з нормами Кодексу, зокрема з:

частинами першою і другою статті 16 (згідно з якими державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про державний бюджет, з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду, кредити (позики) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів відносяться до державних зовнішніх запозичень, кошти для реалізації таких інвестиційних проектів передбачаються у законі про державний бюджет протягом усього строку дії кредитних договорів);

частиною першою статті 18 (згідно з якою граничний обсяг державного боргу визначається законом про державний бюджет);

частиною першою статті 40 (згідно з якою законом про державний бюджет мають визначатися, серед іншого, загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету, граничний обсяг річного дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також у додатку до закону – доходи і фінансування державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету, перелік кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів).

Разом з тим, щодо частини другої статті 4 законопроекту протягом останніх років аналогічна норма передбачається у законах про державний бюджет і застосовується в процесі виконання державного бюджету, а щодо статті 27 законопроекту подібна норма міститься у статті 30 Закону-2024.

6. Статтею 44 законопроекту пропонується установити, що у 2025 р., як виняток з положень частин першої та третьої статті 15, частини четвертої статті 23, статті 30, частини другої статті 48, пункту 5 частини першої статті 52 Кодексу, за рішенням КМУ та за згодою з відповідним кредитором кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, можуть спрямовуватися на фінансування загального фонду державного бюджету з подальшим передбаченням в наступних бюджетних періодах видатків спеціального фонду державного бюджету та джерел їх покриття, у т.ч. з можливістю передбачення відповідних видатків за рахунок коштів загального фонду державного бюджету відповідно до закону про державний бюджет на відповідний рік, у розмірі, необхідному для досягнення цілей, визначених міжнародними договорами, на підставі яких залучаються такі кредити (позики).

Таке положення не узгоджується з нормами Кодексу щодо формування і виконання спеціального фонду бюджету, у зв'язку з чим у цьому положенні зазначається, що відповідні дії можуть здійснюватися як виняток з відповідних норм Кодексу. Крім того, таке положення не містить чіткого правового механізму визначення, яким чином в наступних роках будуть передбачатися відповідні видатки у державному бюджеті із спеціального фонду (за рахунок яких джерел) чи із загального фонду, що може призвести до неоднозначного трактування такого положення та проблем при його практичному застосуванні у подальшому.

Разом з тим, подібна норма міститься у новій статті 48 Закону-2024 (яку включено згідно з прийнятим 18.09.2024 законопроектом за реєстр. №11417).

7. Статтею 19 законопроекту пропонується установити, що, як виняток з положень частини шостої статті 108 Кодексу, розподіл між місцевими бюджетами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України, на реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України та Програми відновлення України ІІІ здійснюється КМУ. У проекті державного бюджету на 2025 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Міністерства розвитку громад та територій України за спеціальним фондом /за рахунок кредитів, залучених від Європейського інвестиційного банку/: код бюджетної програми 3121600 – у сумі 1,55 млрд грн; код бюджетної програми 3121620 – у сумі 5 млрд грн; код бюджетної програми 3121690 – 1 млрд грн. Така стаття законопроекту не враховує вимоги Кодексу, оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаних трансфертів місцевим бюджетам мав би бути передбачений у додатку № 6 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл має здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу (за рішенням КМУ, погодженим з Комітетом), при цьому згідно з підпунктом 1 пункту 22 розділу VІ Кодексу в умовах воєнного стану не застосовується частина шоста статті 108 Кодексу щодо погодження з Комітетом рішень КМУ.

Статтею 26 законопроекту встановлюється, що, як виняток з положень частини другої статті 103-2 і частини третьої статті 103-3 Кодексу, розподіл освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам та субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами між місцевими бюджетами здійснюється КМУ. У проекті державного бюджету на 2025 рік зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Міністерства освіти і науки України за загальним фондом: код бюджетної програми 2211190 – у сумі 103,16 млрд грн; код бюджетної програми 2211220 – у сумі 0,3 млрд грн. Така стаття законопроекту не враховує вимоги згаданих норм Кодексу, згідно з якими у законі про державний бюджет затверджуються обсяги зазначених субвенцій окремо для відповідних місцевих бюджетів.

Крім того, законопроект не містить розподілу (або розподілу у повному обсязі) між місцевими бюджетами ще 9 трансфертів з державного бюджету, що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів) та створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів (відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу) і можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду у повному обсязі.

8. Видатки на національну безпеку та оборону становлять більшу частину усіх видатків проекту державного бюджету на 2025 рік і є його головним пріоритетом. Відповідно до частини першої статті 35 Закону України "Про національну безпеку України" обсяг видатків на фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони має становити не менше 5% запланованого ВВП, з яких не менше 3% – на фінансове забезпечення сил оборони.

В інформації, наведеній у супровідних матеріалах до законопроекту, відмічено, що до Мінфіну не надходили пропозиції від РНБО до законопроекту стосовно статей, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони, а також вказано, що у законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 2.223 млрд грн, або 26,3% прогнозного ВВП, у т.ч: видатки за бюджетними програмами Міноборони, інших суб'єктів сектору безпеки і оборони – 2.193 млрд грн (загальний фонд – 2.041,8 млрд грн, спеціальний фонд – 151,2 млрд грн); державні гарантії за кредитами, що залучаються з метою підвищення обороноздатності і безпеки держави, – до 30 млрд грн.

У Законі-2024 загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 1.692,6 млрд грн, або 22,15% прогнозного ВВП, у т.ч. видатки загального фонду – 1.542,8 млрд грн, видатки спеціального фонду – 119,8 млрд грн, державні гарантії – 30 млрд грн. У зв'язку з прийняттям 18.09.2024 законопроекту за реєстр. № 11417 загальний ресурс на національну безпеку та оборону на 2024 рік збільшено до 2.177,2 млрд грн (з них видатки загального фонду збільшено до 2.038,6 млрд грн, видатки спеціального фонду зменшено до 108,6 млрд грн).

Отже, передбачені у проекті державного бюджету на 2025 рік видатки на національну безпеку та оборону є більшими, ніж затверджені із змінами на п.р., на 45,8 млрд грн, або на 2,1% (з них за загальним фондом – на 3,3 млрд грн, або на 0,2%) та меншими, ніж фактичні за 2023 р., на 443,8 млрд грн, або на 16,8% (при цьому за загальним фондом є більшими на 198,1 млрд грн, або на 10,7%).

9. У законопроекті на 2025 рік (на відміну від 2024 року) не передбачено збільшення державних соціальних стандартів (про що вище зазначено). Разом з тим, пунктом 24 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується доручити КМУ у разі позитивної динаміки зміни прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України за підсумками виконання державного бюджету у І півріччі 2025 року та з урахуванням можливостей ресурсної частини державного бюджету розглянути питання щодо можливості підвищення розмірів прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати.

У статті 7 законопроекту пропонується п'ятий рік поспіль визначати прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадових окладів судді, працівників інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, працівників податкових і митних органів, прокурора окружної прокуратури /у розмірі 2102 грн/, при цьому такі розміри є нижчими від передбаченого цією ж статтею загального прожиткового мінімуму для працездатних осіб /у розмірі 3028 грн/. Положення статті 40 Кодексу та статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" не містять вимог щодо визначення таких видів прожиткових мінімумів та їх встановлення у законі про державний бюджет. Разом з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що відповідні положення законопроекту передбачено, враховуючи рівень матеріального забезпечення відповідних категорій осіб, фінансові можливості бюджету та принцип збалансованості.

Поряд з цим, другий рік за ініціативи КМУ у статті 8 законопроекту пропонується визначати розмір мінімальної зарплати на рівні 1600 грн як розрахункову величину для обчислення виплат за рішеннями суду, однак у статті 40 Кодексу та статті 3 Закону України "Про оплату праці" немає норм щодо визначення такого розміру мінімальної зарплати та його встановлення у законі про державний бюджет.

З цього приводу належить відмітити, що згідно з підпунктом 2 пункту 22 розділу VI Кодексу в умовах воєнного стану КМУ може приймати рішення щодо порядку застосування і розмірів державних соціальних стандартів та гарантій, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування.

10. Згідно з абзацом другим частини п'ятої статті 4 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП.

Втім за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків проекту зведеного бюджету на 2025 р. на охорону здоров'я становитиме 247,2 млрд грн, або 2,9% ВВП, а також до законопроекту не подана відповідна програма медичних гарантій. Натомість, як і у 2020-2024 рр., пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується зупинити дію абзацу першого частини п'ятої статті 4 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" в частині затвердження Верховною Радою програми медичних гарантій у складі закону про державний бюджет.

Видатки проекту державного бюджету на 2025 рік за бюджетною програмою "Реалізація програми державних гарантій медичного обслуговування населення" (код 2308060) передбачені у сумі 175 млрд грн, що на 16,2 млрд грн більше, ніж затверджено на 2024 рік. Відповідно до пояснювальної записки до законопроекту на 2025 рік враховано реалізацію заходів із створення єдиного медичного простору та запровадження програми медичних гарантій в повному обсязі відповідно до Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", зокрема долучення до такої програми закладів охорони здоров’я Міністерства охорони здоров’я України, Національної академії медичних наук України, Національної академії наук України, Державного управління справами, у зв'язку з чим передається частина видатків на функціонування зазначених закладів до такої програми.

Разом з тим, згідно з частиною першою статті 87 Кодексу до видатків державного бюджету, окрім видатків на програму державних гарантій медичного обслуговування населення /підпункт "ж" пункту 8/, належать видатки на державні програми та заходи у сфері охорони здоров’я, що здійснюються відповідними установами і закладами, які належать відповідно до сфери управління Національної академії наук України, Національної академії медичних наук України, Державного управління справами, Міністерства охорони здоров’я України і Міністерства соціальної політики України, якщо такі заклади не уклали з Національною службою здоров'я України договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій /підпункт "з" пункту 8/.

Поряд з тим, законами України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" та "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" не встановлено обов’язкової умови перетворення державних наукових установ в державні некомерційні підприємства з метою долучення до програми медичних гарантій, а пунктом 3 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 01.07.2022 № 2347-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення надання медичної допомоги" встановлено, що впродовж 5 років з дня набрання чинності цим Законом наукові установи Національної академії медичних наук України під час їх реорганізації у державні унітарні підприємства, для яких наукова та/або науково-технічна діяльність є основною, зобов’язані утворювати у своєму складі клініки та/або лікувально-діагностичні підрозділи. Крім того, відповідно до статей 17 та 18 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" Національна академія наук України, Національна академія медичних наук України є самоврядними науковими організаціями, заснованими на державній власності, створеними як неприбуткові державні бюджетні установи (зокрема у віданні НАМНУ перебувають 33 державні наукові установи, які є бюджетними організаціями і для яких наукова (науково-технічна) діяльність є основною).

11. Згідно з частиною першою статті 24-1 та пунктом 52 розділу VI Кодексу державний фонд регіонального розвитку створюється у складі державного бюджету та має визначатися при складанні проекту державного бюджету в обсязі не менше 1,5% прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету на відповідний бюджетний період. У законопроекті не передбачено державного фонду регіонального розвитку, тому пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується зупинити на 2024 рік дію відповідних норм Кодексу. З цього приводу у супровідних матеріалах до законопроекту пояснюється, що у зв'язку з військовою агресією РФ проти України пріоритетними напрямами спрямування бюджетних коштів є видатки на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави. У Законі-2024 теж не передбачено такі видатки і зупинено на п.р. дію відповідних норм Кодексу.

12. Відповідно до статті 33-1 Кодексу обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів на середньостроковий період визначається Бюджетною декларацією в межах загальних граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету, відбір державних інвестиційних проектів здійснюється Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів, державні капітальні вкладення включаються до проекту закону про державний бюджет за результатами розподілу. До законопроекту на 2025 р. не включено зазначені державні капітальні вкладення, що пояснюється у супровідних матеріалах до законопроекту відсутністю обсягу видатків на ці цілі в Декларації-2025-2027 роки та відповідно відсутністю рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів щодо відбору державних інвестиційних проектів. У Законі-2024 теж не передбачено державних капітальних вкладень.

Натомість у Декларації-2025-2027 та супровідних матеріалах до законопроекту зазначено, що:

Дорожньою картою реформування системи управління публічними інвестиціями, розробленою на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику в рамках спільної з Міжнародним валютним фондом Програми EFF, визначено напрями побудови цілісної, стійкої та ефективної системи управління публічними інвестиціями /далі – нова система/, яка забезпечує планування інвестиційних проектів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної рамки /йдеться про розпорядження КМУ від 18.06.2024 № 588-р "Про затвердження плану заходів з реалізації Дорожньої карти реформування управління публічними інвестиціями на 2024–2028 роки"/;

згідно з новою системою доступ до бюджетного фінансування (зокрема, за рахунок коштів міжнародних фінансових організацій та іноземних урядів) або державної підтримки (в рамках державно-приватного партнерства (концесії), державних гарантій) матимуть тільки ті публічні інвестиційні проекти /далі – ПІП/, які пройшли попередню оцінку та пріоритезацію і включені до єдиного проектного портфеля;

у рамках реалізації Дорожньої карти капітальні видатки головним розпорядникам (крім головних розпорядників, що входять до сектору безпеки і оборони) для створення і відновлення основних фондів з продуктивним використанням понад один рік буде передбачено лише з метою реалізації ПІП відповідно до пріоритезованого переліку, що затверджується Стратегічною інвестиційною радою /яку відповідно до постанови КМУ від 14.05.2024 № 549 утворено з метою координації дій органів виконавчої влади з питань узгодження стратегічних пріоритетів здійснення публічних інвестицій та підготовки пропозицій щодо єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій/;

до повного законодавчого врегулювання нової системи пропозиції щодо пріоритетних напрямів публічних інвестицій на середньострокову перспективу з визначенням відповідного фінансового ресурсу та критерії пріоритезації ПІП передбачено у складі Декларації-2025-2027;

з метою підготовки рішення щодо єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій (переліку пріоритетних ПІП) на 2025 рік у межах реалізації перехідної нової системи та включення на 2025 рік до законопроекту відповідних видатків на реалізацію пріоритетних ПІП затверджено порядок підготовки, подання, оцінки та визначення критеріїв пріоритезації концепцій ПІП на 2025 рік /постанова КМУ від 09.08.2024 № 903/;

відповідно до цього порядку підготовлено пропозиції щодо єдиного проектного портфелю здійснення публічних інвестицій та переліку пріоритетних ПІП до проекту державного бюджету на 2025 рік (з відповідним розподілом фінансових ресурсів за рахунок коштів від іноземних держав, міжнародних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій в рамках чинних проектів (кредити та гранти), державного дорожнього фонду, інших фондів, створених у складі спеціального фонду державного бюджету, та фінансування під державні гарантії на підставі міжнародних договорів України), які підтримані 10.09.2024 на засіданні Стратегічної інвестиційної ради.

При цьому згідно з статтею 43 законопроекту у 2025 році, як виняток з положень частини шостої статті 23 Кодексу, видатки на підготовку та реалізацію ПІП на 2025 рік передбачаються за бюджетною програмою Мінфіну (загальнодержавні видатки та кредитування) "Фінансове забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проектів" (код 3511180) у сумі 25 млрд грн та розподіляються між головними розпорядниками коштів державного бюджету за рішенням КМУ на підставі рішення Стратегічної інвестиційної ради. При цьому у пояснювальній записці до законопроекту вказано, що пропозиції розподілу таких видатків буде розглянуто на черговому засіданні Стратегічної інвестиційної ради.

У Кодексі наразі не унормовано правові засади створення та реалізації нової системи (планом заходів з реалізації Дорожньої карти передбачено розробку відповідного законопроекту) та залишаються чинними норми статті 33-1 Кодексу щодо державних капітальних вкладень.

13. Статтею 38 законопроекту передбачається, як виняток з положень частини другої статті 57 Кодексу, збереження залишку коштів, що перераховані Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття /далі – Фонд безробіття/ відповідно до статті 37 Закону-2024 (у сумі 10 млрд грн) та не використані у 2024 р., на рахунках спеціального фонду державного бюджету та розподіл такого залишку коштів за рішенням КМУ (з відкриттям у разі потреби нових бюджетних програм для Міністерства економіки України) із спрямованням на часткову компенсацію вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва, державне стимулювання створення індустріальних парків, забезпечення державної підтримки реалізації інвестиційних проектів із значними інвестиціями, компенсацію витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення, підтримку внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги /пунктами 16–20 статті 14 Закону-2024 визначено такі ж напрями використання відповідних коштів Фонду безробіття/. Крім того, пунктом 10 статті 11, пунктом 10 статті 14 і статтею 33 законопроекту у 2025 р., як виняток з положень частини третьої статті 16 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", запропоновано перерахування Фондом безробіття до спеціального фонду державного бюджету не менше 95% залишку коштів, що утворився в нього на 01.01.2025 за рахунок надходжень єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, розподіленого на загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, із спрямуванням таких коштів на фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду (відповідні видатки спеціального фонду передбачено для Пенсійного фонду у сумі 5 млрд грн за бюджетною програмою 2506080). Слід зауважити, що Фонд безробіття є самостійним, має визначені власні джерела формування та напрями використання, при цьому відповідно до частин другої і п’ятої статті 8 вищезгаданого Закону Фонд безробіття є цільовим централізованим страховим фондом, некомерційною самоврядною організацією, держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг, кошти Фонду безробіття не включаються до складу державного бюджету.

14. Законопроект за своїм змістом і формою підготовлено відповідно до вимог статті 40 Кодексу щодо предмету регулювання закону про державний бюджет.

Однак, як і у попередні роки, законопроектом пропонується на 2025 р. щодо окремих норм законодавчих актів зупинити їх дію /йдеться про пункт 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту/ або визначити інший порядок їх регулювання чи унормувати відповідні питання в інший спосіб /йдеться передусім про статті 30, 35, 39, 40, 41, 42, пункти 6, 8, 10–18, 19, 22, 23 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту (згідно з якою законопроект про державний бюджет не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів) та суперечить численним рішенням Конституційного Суду України.

Зокрема, статтею 40 законопроекту передбачається збільшення максимальної величини бази нарахування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (з 15 до 20 розмірів мінімальної зарплати) та пунктом 3 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту зупиняється на 2025 рік дія пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування", проте згідно з статтею 2 цього Закону виключно ним визначаються принципи збору та ведення обліку єдиного внеску, порядок нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску і його розмір.

Статтею 41 законопроекту встановлюється, що у 2025 р. Державний ощадний банк України перераховує до Пенсійного фонду залишок коштів, що утворився в нього на 01.01.2025 на рахунках внутрішньо переміщених осіб для виплати пенсій (щомісячного довічного грошового утримання) відповідно до постанови КМУ від 05.11.2014 № 637 "Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам", рух за якими не здійснювався більше 1 року, а також осіб, які згідно із зазначеною постановою не пройшли фізичну ідентифікацію протягом 6 місяців з дати, коли така ідентифікація повинна бути здійснена. Таке положення не є предметом правового регулювання закону про державний бюджет, до нього не надано належних пояснень щодо правових засад та доцільності впровадження, а також є застереження щодо його можливого трактування як порушення прав і свобод громадян, закріплених у законодавчих актах України.

Статтею 35 законопроекту пропонується установити, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадитиметься наростаючим підсумком, починаючи з січня 2025 р., який приймається за 1 або 100%, при цьому сума індексації, яка склалася у грудні 2024 р., у січні 2025 р. не нараховується. Однак відповідно до частини четвертої статті 4 Закону Україні "Про індексацію грошових доходів населення" підвищення грошових доходів населення у зв'язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін. Крім того, викладення у вказаній статті законопроекту порядку обчислення індексу споживчих цін є неоднозначним для практичного застосування.

Питання, порушене у статті 39 законопроекту (згідно з якою для осіб, яким пенсія призначена відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" після 01.10.2011 та які мають право на пенсію відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", у 2025 р. розмір пенсії із солідарної системи визначається на рівні 3 прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність), потребує врегулювання у базовому законодавстві (відповідно до статті 1-1 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування"), водночас не узгоджується з підпунктом "а" пункту 9 частини першої статті 87 Кодексу (згідно з яким видатки на виплату пенсій військовослужбовцям віднесено до видатків, що здійснюються з державного бюджету, а не з солідарної системи).

Новелою є передбачене статтею 42 законопроекту унормування виплати у 2025 р. судді місцевого суду премії за результатами його роботи щокварталу у розмірі до 40% посадового окладу за кожен місяць у межах коштів, передбачених у кошторисі на суддівську винагороду, при цьому Вищу раду правосуддя уповноважено затвердити положення про преміювання (видатки Державній судовій адміністрації України на 2025 рік збільшено порівняно із затвердженими на 2024 рік на 1,5 млрд грн до 22,1 млрд грн). Однак Законом України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом і не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та складається з посадового окладу та доплат за: вислугу років; перебування на адміністративній посаді в суді; науковий ступінь; роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.

У пунктах 10–18 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту пропонується продовжити у 2025 р. здійснення оплати праці державних службовців на основі класифікації посад (подібні норми на п.р. містяться у Законі-2024), що, як вказано у супровідних матеріалах до законопроекту, передбачено до законодавчого врегулювання цього питання (урядовий законопроект про внесення змін до Закону України "Про державну службу" щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад за реєстр. № 8222, спрямований на унормування такого питання, Верховною Радою 28.07.2023 прийнято за основу). Окремо варто зазначити, що у пункті 12 цього розділу законопроекту визначаються на 2025 р. складові зарплати державного службовця (стала зарплата і варіативна зарплата) державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, але законами України "Про державну службу" та "Про оплату праці" визначено інші складові оплати праці працівників.

15. У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає деякої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу. Зокрема, не надано інформації щодо:

переліку державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм /пункт 4-1/, – у зв'язку з невключенням відповідних державних інвестиційних проектів до законопроекту (про що вище зазначено);

переліків та обсягу середньострокових зобов'язань у сфері охорони здоров'я за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з постачальниками лікарських засобів, медичних виробів та допоміжних засобів до них та/або надавачами пов'язаних із ними послуг за такими угодами (договорами) /пункт 6-2/, – Міністерством охорони здоров'я України не визначено такі переліки та обсяги відповідних зобов'язань;

переліків та обсягу довгострокових зобов'язань у рамках державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної власності за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків за договорами, укладеними у рамках державно-приватного партнерства /пункт 6-3/, – за інформацією Міністерства економіки України, немає таких переліків та обсягів відповідних зобов'язань.

Поряд з тим, окрему інформацію /передбачену пунктами 11 і 12-2/ також не надано у зв'язку з її відсутністю з об'єктивних причин (про що поінформовано у супровідних матеріалах до законопроекту).

16. Підсумовуючи наведене, при підготовці законопроекту до першого читання необхідно додатково опрацювати відповідні питання передусім в частині узгодження правових норм.

Ґрунтовну оцінку законопроекту і показників проекту державного бюджету на 2025 рік передбачається здійснити після детального вивчення законопроекту та матеріалів до нього, опрацювання висновків Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради і Рахункової палати щодо законопроекту, додаткової інформації під час розгляду законопроекту у Комітеті.

ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту

Відповідно до статті 154 Регламенту після представлення законопроекту про державний бюджет не передбачається прийняття Верховною Радою рішення щодо такого законопроекту (за винятком можливості прийняття рішення про відхилення такого законопроекту у разі невідповідності вимогам Кодексу /згідно з частиною четвертою цієї статті/).

Процедура підготовки і розгляду законопроекту про державний бюджет у першому читанні визначена статтями 156-157 Регламенту.

Слід звернути увагу, що згідно з частиною першою статті 156 Регламенту народні депутати України і комітети Верховної Ради формують свої пропозиції до законопроекту і мають їх направляти до Комітету не пізніше 1 жовтня 2024 року з урахуванням визначених вимог, зокрема: пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей законопроекту не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті.

При цьому згідно з частиною другою статті 156 Регламенту пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2024 року (тобто зареєстровані в Апараті Верховної Ради після цієї дати) та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються.