Щодо розгляду проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду за реєстр. № 3835
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 6 лютого 2014 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду (реєстр. № 3835 від 27.12.2013 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.
Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
- доповнити Кодекс новою статтею 24-2, в якій передбачено, зокрема, створення Державного дорожнього фонду (далі – Фонд) у складі державного бюджету, перелік джерел формування Фонду та напрями спрямування його коштів;
- уточнити у частині четвертій статті 30 Кодексу (щодо витрат спеціального фонду державного бюджету) напрями витрачання коштів на дорожнє господарство аналогічно до напрямів спрямування коштів Фонду, що пропонується встановити у новій статті 24-2 Кодексу;
- доповнити частину другу статті 59 та частину другу статті 61 Кодексу (щодо переліку місячної та річної звітності про виконання державного бюджету) інформацією/звітом про використання коштів Фонду;
- доповнити Кодекс новою статтею 103-2 положенням про субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та внести відповідні доповнення до статті 69 Кодексу (щодо складу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів) та до частини першої статті 97 Кодексу (щодо складу трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам).
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Насамперед, окремі положення законопроекту не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема:
- передбачене пунктом 5 частини другої нової статті 24-2 Кодексу включення до джерел формування Фонду коштів загального фонду державного бюджету у розмірі, передбаченому законом про державний бюджет, з наступним цільовим спрямуванням таких коштів не відповідає частинам другій і третій статті 13 Кодексу, відповідно до яких доходи загального фонду не мають цільового спрямування;
- передбачене пунктом 7 частини другої нової статті 24-2 Кодексу включення до джерел формування Фонду «інших надходжень, що не суперечать законодавству України» не відповідає принципу повноти бюджетної системи України, визначеному статтею 7 Кодексу, відповідно до якого до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;
- вживання у тексті законопроекту терміну «фінансування» у значенні проведення певних видатків не відповідає його економічній природі та термінологічному визначенню згідно з пунктом 52 частини першої статті 2 Кодексу («фінансування бюджету - надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету»);
- окремі положення законопроекту потребують уточнення їх викладу відповідно до вимог бюджетної термінології (зокрема, пункти 1 і 2 частини другої нової статті 24-2 Кодексу);
- запропоновані пунктами 3, 4 і 6 частини другої нової статті 24-2 Кодексу види доходів Фонду не передбачені у частині третій статті 29 Кодексу (якою визначено перелік доходів спеціального фонду державного бюджету) та відповідно не вказані як джерела витрат Фонду у змінах до частини четвертої статті 30 Кодексу (якою визначено напрями використання коштів спеціального фонду державного бюджету), що призведе до неузгодженості зазначених положень Кодексу.
2. Окремі положення законопроекту вже унормовані Кодексом і не потребують додаткового законодавчого врегулювання, а саме:
- положення частини четвертої нової статті 24-2 і частини третьої нової статті 103-2 Кодексу щодо збереження цільового призначення залишків коштів спеціального фонду державного бюджету унормовані частиною другою статті 57 Кодексу;
- положення частини п’ятої нової статті 24-2 Кодексу щодо затвердження Кабінетом Міністрів порядку використання коштів Фонду унормовано частиною сьомою статті 20 Кодексу;
- положення абзацу другого нової редакції пункту 2 частини четвертої статті 30 Кодексу щодо реалізації спільних з міжнародними фінансовими організаціями проектів щодо розвитку та утримання мережі автомобільних доріг загального користування (за рахунок джерел, визначених пунктом 1 частини третьої статті 15 Кодексу) унормовано пунктом 1 частини четвертої статті 30 Кодексу.
3. Урядом одночасно з даним законопроектом подано системно пов’язаний з ним законопроект про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо створення Державного дорожнього фонду» (реєстр. № 3836 від 27.12.2013). Більшість його положень дублюють положення законопроекту за реєстр. № 3835, однак існують деякі неузгодженості між ними.
Так, законопроект за реєстр. № 3836 передбачає одним із напрямів спрямування коштів Фонду «управління дорожнім господарством» /зміни до частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України»/, однак у законопроекті за реєстр. № 3835 такого напрямку спрямування коштів Фонду не передбачено.
У той же час законопроект за реєстр. № 3835 передбачає віднесення до джерел формування Фонду коштів спеціального фонду державного бюджету, отриманих шляхом залучення державою або під державні гарантії на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування, і плату за проїзд вантажних автомобілів для компенсації шкоди, завданої автомобільним дорогам загального користування /пункти 2 і 6 частини другої нової статті 24-2 Кодексу/, які не передбачені як джерела формування Фонду у Законі України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», а законопроект за реєстр. № 3836 не містить відповідних змін.
Відтак зазначене призведе до дублювання законодавчих положень, а за вказаних розбіжностей і до колізії законодавчих норм, що не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці.
З огляду на зазначене, законопроекти за реєстр. № 3835 і № 3836 слід розглядати одночасно і взаємоузгоджено, на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму експертному висновку.
4. Законопроект передбачає спрямування коштів Фонду на «утримання закладів охорони здоров’я для реабілітації учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС» /у частині третій нової статті 24-2 та у новій редакції пункту 2 частини четвертої статті 30 Кодексу/, що не відповідає економічній сутності Фонду, а також повноваженням органу державної влади, що відповідає за його функціонування. При цьому, у чинній редакції Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» передбачено спрямування коштів Фонду на «утримання галузевих медичних закладів для реабілітації учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції».
5. ГНЕУ вважає доцільним визначити у Кодексі певну долю відрахувань за рахунок джерел, визначених пунктами 1, 2, 3 і 6 частини третьої статті 29 Кодексу, на фінансове забезпечення доріг державного значення та доріг загального користування місцевого значення, що дозволило б уникнути прийняттю суб’єктивних рішень при розподілі коштів Фонду (зважаючи, що у статті 103-1 Кодексу вже встановлено спрямування 15% коштів з вищезазначених джерел на субвенцію місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах).
У цьому контексті доцільним було б передбачити у новій статті 103-2 Кодексу норму щодо формульного розподілу між місцевими бюджетами нової субвенції на фінансування ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення (із застосуванням певних параметрів), як встановлено у статті 103-1 Кодексу.
6. На думку ГНЕУ, пропозиція, викладена у частині шостій нової статті 24-2 Кодексу, щодо затвердження Кабінетом Міністрів обсягів бюджетних коштів, необхідних для будівництва та реконструкції автомобільних доріг загального користування державного значення, суперечить вимогам частини другої статті 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Крім того, у зв’язку із застосуванням програмно-цільового методу у бюджетному процесі перелік об’єктів будівництва, реконструкції автомобільних доріг загального користування державного значення та необхідні для цього обсяги бюджетних коштів мають визначатися відповідними бюджетними програмами, що дозволить уникнути прийняття суб’єктивних рішень при розподілі відповідних бюджетних коштів між певними регіонами країни.
7. У законопроекті передбачені положення щодо джерел формування і напрямів спрямування коштів Фонду, пов’язаних з передачею автомобільних доріг у концесію. Проте не передбачено зарахування концесійних платежів, встановлених статтею 6 Закону України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг», згідно з якою концесіонером вносяться до державного бюджету концесійні платежі, які використовуються для фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування.
8. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів від 02.10.2013 р. № 759-р «Про передачу автомобільних доріг загального користування місцевого значення» така передача відбудеться одночасно з набранням чинності законами про внесення змін до Законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» та «Про автомобільні дороги» щодо надання Раді міністрів Автономної Республіки Крим та місцевим державним адміністраціям повноважень на здійснення управління автомобільними дорогами загального користування місцевого значення.
Верховною Радою прийнято за основу 08.10.2013 р. відповідний урядовий законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування (реєстр. № 2536а-1 від 12.07.2013 р.), яким передбачається, насамперед, розмежування повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо управління автомобільними дорогами загального користування шляхом передачі місцевим органам виконавчої влади в управління доріг місцевого значення. Зокрема, цим законопроектом до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської держадміністрацій пропонується віднести організацію будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а також забезпечення фінансування та розвитку мережі таких доріг.
Однак, у законопроекті за реєстр. № 3835 пропонується за рахунок коштів субвенції місцевим бюджетам здійснювати лише фінансове забезпечення ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а фінансове забезпечення будівництва та реконструкції таких доріг – безпосередньо з державного бюджету.
Отже, після прийняття законопроекту за реєстр. № 2536а-1 в цілому як закону потрібно привести у відповідність до його остаточної редакції положення законопроекту за реєстр. № 3835.
9. Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає про необхідність коригування терміну набрання чинності відповідного закону, оскільки запропонований у законопроекті термін (з 1 січня 2014 року) вже минув.
При цьому, передбачене законопроектом, насамперед, виокремлення Державного дорожнього фонду як окремої складової державного бюджету та запровадження нової субвенції місцевим бюджетам на фінансування ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення потребуватиме визначення механізму відображення відповідних положень у законі про державний бюджет. Відтак, логічним було б впроваджувати відповідні положення законопроекту (у разі його прийняття) з нового бюджетного періоду.
Таким чином, під час подальшого доопрацювання законопроекту необхідно врахувати наведені зауваження, усунувши при цьому відповідні правові неузгодженості і суперечності.
Загалом Мінфін підтримує законопроект та зазначає, що його реалізація не потребує додаткових видатків державного бюджету та здійснюватиметься у межах коштів, які щорічно спрямовуються із державного бюджету на розвиток автомобільних доріг, та кредитних коштів, залучених Укравтодором під державні гарантії.
Узагальнюючий висновок ГНЕУ: за результатами розгляду в першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу.
Висновок Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією: законопроект відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
За результатами розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного дорожнього фонду (реєстр. № 3835), внесений Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та доручити Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування (реєстр. № 2536а-1).