Комітет Верховної Ради України

Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 11 лютого 2015 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних капітальних вкладень, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 1537 від 22.12.2014).

Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), зокрема:

визначити поняття "державні (місцеві) капітальні вкладення", при цьому виключивши визначення поняття "інвестиційна програма (проект)" /зміни до частини 1 статті 2 Кодексу/;

доповнити положення щодо державних гарантій вимогою, що такі гарантії можуть надаватися тільки суб’єктам господарювання, які здійснюють реалізацію інвестиційних проектів /зміни до частини 1 статті 17 Кодексу/;

передбачати в Основних напрямах бюджетної політики на наступний бюджетний період положення щодо обсягів державних капітальних вкладень та їх пріоритетних напрямів /зміни до частини 4 статті 33 Кодексу/;

виокремити процедури включення державних капітальних вкладень до проекту закону про державний бюджет на відповідний плановий період і прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди /зміни до частини 1 статті 21, статей 32 і 34, частини 2 статті 35, частини 1 статті 38 Кодексу/;

передбачити оприлюднення інформації про стан виконання інвестиційних проектів, реалізація яких здійснюється за бюджетною програмою /зміни до частини 5 статті 28 Кодексу/.

Водночас, у Прикінцевих та перехідних положеннях Кодексу законопроектом передбачено, що запропоновані вимоги у статті 32 Кодексу (щодо процедури підготовки бюджетних запитів в частині визначення державних капітальних вкладень за державними інвестиційними проектами вартістю більше 100 млн грн) та статті 38 Кодексу (щодо надання переліку державних інвестиційних проектів до законопроекту про державний бюджет) застосовуються починаючи з формування проекту державного бюджету на 2016 рік.

Насамперед, слід зазначити, що даний законопроект є похідним від іншого урядового законопроекту про внесення змін до Закону України "Про інвестиційну діяльність" (щодо управління державними інвестиціями) (реєстр. № 1536 від 22.12.2014), яким уточнюються положення щодо процедур реалізації (розроблення) інвестиційних проектів. Зокрема, таким законопроектом уточнюються поняття "інвестиційний проект" і "капітальні вкладення" та запроваджуються поняття "державний інвестиційний проект", "місцевий інвестиційний проект", "державне інвестування", "місцеве інвестування", "державна підтримка", "місцева підтримка", що у подальшому використовуються у законопроекті за реєстр. № 1537. Тому, без законодавчого врегулювання таких питань у базовому Законі України "Про інвестиційну діяльність" запропоновані законопроектом за реєстр. № 1537 зміни до Бюджетного кодексу України будуть неоднозначно трактуватися, що унеможливить належну їх реалізацію.

Відтак, законопроект за реєстр. № 1537 доцільно розглядати після прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 1536 з метою забезпечення узгодженості відповідних правових норм.

Щодо положень законопроекту належить зауважити таке:

– пропозиція щодо виключення з Кодексу визначення поняття "інвестиційний проект" є спірною, зважаючи на застосування такого терміну у багатьох нормах Кодексу, і навпаки вбачається зайвим включення до Кодексу визначення поняття "місцеві капітальні вкладення", яке надалі у Кодексі взагалі не застосовується /зміни до статті 1 Кодексу/. При цьому, запровадження нових термінів "державні (місцеві) капітальні вкладення" з одного боку дублюватиме за своєю економічною сутністю такі терміни як "видатки розвитку" та "капітальні видатки", які передбачені бюджетною класифікацією та застосовуються при плануванні і виконанні державного та місцевих бюджетів, а з іншого боку – може ускладнити практичне застосування відповідних термінів через неоднозначність їх трактування;

– немає пояснень щодо доцільності встановлення законопроектом особливих вимог для включення до державного бюджету державних капітальних вкладень на розробку і реалізацію державних інвестиційних проектів саме вартістю 100 млн грн та більше, на що також звертає увагу у своєму висновку Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ);

– виникає питання щодо доцільності законодавчого унормування створення урядової міжвідомчої комісії, яка згідно із законопроектом має розподіляти обсяги державних капітальних вкладень за головними розпорядниками коштів державного бюджету та державними інвестиційними проектами /нова частина 4 статті 32 Кодексу/, враховуючи існуючі повноваження відповідних учасників бюджетного процесу. Водночас, у законопроекті не конкретизовано повноваження Мінекономрозвитку у даному процесі (не зрозуміло, з якою метою цьому міністерству Мінфін має довести планові і прогнозні обсяги державних капітальних вкладень, при тому що їх розподілятиме надалі урядова міжвідомча комісія). При цьому, ГНЕУ звертає увагу на невизначеність статусу такої комісії, її порядку створення та підпорядкованості. Крім того, зазначене певним чином може обмежити повноваження і відповідальність головних розпорядників коштів державного бюджету щодо управління бюджетними коштами (насамперед, в частині досягнення ефективності бюджетних програм) та щодо формування і реалізації державної політики у відповідних сферах;

– процедура визначення обсягів державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів, передбачена законопроектом /абзаци 1-4 нової частини 4 статті 32 Кодексу/, не відрізняється від загальних підходів і методик розрахунку видатків проекту державного бюджету та є унормованою в Інструкції з підготовки бюджетних запитів (що затверджена наказом Мінфіну від 06.06.2012 р. № 687 та зареєстрована в Мін’юсті від 26.06.2012 р. № 1057/21369), а тому відповідне питання не потребує додаткового законодавчого унормування та за необхідності може бути конкретизовано у зазначеному нормативному документі Мінфіну;

– запровадження запропонованої законопроектом процедури розподілу державних капітальних вкладень на розробку і реалізацію державних інвестиційних проектів може призвести до неузгодженості з вже чинною процедурою розподілу державного фонду регіонального розвитку, кошти якого спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, а отже порушене питання потребує додаткового опрацювання;

– у законопроекті передбачено суперечливі положення щодо визначення загального обсягу державних капітальних вкладень: з одного боку пропонується, щоб такий показник та пріоритетні напрями капітальних вкладень визначалися в Основних напрямах бюджетної політики (які згідно із законом мають затверджуватися Верховною Радою в кінці квітня – на початку травня) /зміни до частини 4 статті 33 Кодексу/, з іншого боку Мінфін має довести до 15 квітня відповідні показники до Мінекономрозвитку для подальшого розподілу у місячний термін урядовою міжвідомчою комісією між головними розпорядниками коштів державного бюджету та інвестиційними проектами /доповнення новою частиною 4 статті 32 Кодексу/. Зазначене може мати наслідком неврахування позиції Парламенту щодо даного питання;

– запропоноване законопроектом обмеження надання державних гарантій лише суб’єктам господарювання, які здійснюють реалізацію інвестиційних проектів /зміни до частини 1 статті 17 Кодексу/, може спричинити неможливість реалізації статті 6 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" в частині надання державних гарантій за програмами, пов’язаними із підвищенням обороноздатності і безпеки держави, а відтак у сьогоднішніх політико-економічних умовах вбачається передчасним;

– законопроект потребує редакційних та техніко-юридичних уточнень, насамперед, необхідно доопрацювати положення законопроекту щодо змін до частини 4 статті 28 Кодексу, оскільки відповідна норма була змінена Законом України від 28 грудня 2014 р. № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", а також окремі положення законопроекту слід узгодити між собою згідно з вимогами законодавчої техніки в процесі законотворення.

Варто також звернути увагу, що передбачена законопроектом процедура визначення і розподілу державних капітальних вкладень для включення до проекту державного бюджету на даний час не випробувана на практиці, що не дає можливості оцінити ефективність її застосування. Виходячи з конституційних повноважень Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту державного бюджету, доцільно було б таке питання спочатку на підставі урядового рішення експериментально опрацювати в процесі формування проекту державного бюджету, за наслідками чого у разі необхідності унормувати на постійній основі у Кодексі.

Слід також зазначити, що починаючи з 2010 року законом про державний бюджет на відповідний рік у загальному фонді державного бюджету передбачається централізована бюджетна програма "Державні капітальні видатки, що розподіляються Кабінетом Міністрів України" (код 3511090) без визначення принципів розподілу таких коштів. При цьому, ГНЕУ у своїх висновках до відповідних законопроектів неодноразово звертало увагу, що такий порядок допускає "ручне" управління державними видатками без відповідного економічного обґрунтування напрямів та обсягів їх розподілу. У Законі України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" затверджено бюджетні призначення за такою програмою у сумі 2,5 млрд гривень.

Міністерство фінансів України підтримує законопроект для розгляду у першому читанні з необхідністю доопрацювання з урахуванням редакційних уточнень Мінфіну при його підготовці до другого читання. Зокрема, Мінфін вважає, що всі процедурні питання повинні визначатися виключно підзаконними актами (запропоновано викласти у новій редакції доповнення частиною 4 статті 32 Кодексу без деталізації процедур, виключити доповнення частиною 4 статті 34 Кодексу), а також зауважує про необхідність уточнення передбаченої законопроектом термінології та строків набрання чинності відповідним законом.

За узагальнюючим висновком ГНЕУ за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

За висновком Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції даний законопроект відповідає вимогам антикорупційного законодавства. Разом з тим, Комітет звертає увагу, що у новій редакції частини 4 статті 32 Бюджетного кодексу України необхідно чітко врегулювати адміністративну процедуру створення Кабінетом Міністрів України міжвідомчої комісії, яка буде розподіляти кошти державного бюджету за головними розпорядниками та інвестиційними проектами, тобто встановити чітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності голови та її членів.

Висновок Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції до законопроекту на час розгляду у Комітеті з питань бюджету
не надійшов.

Зважаючи на наведене, а також необхідність врахування у законопроекті остаточної редакції положень базового законопроекту про внесення змін до Закону України "Про інвестиційну діяльність" (реєстр. № 1536) після його прийняття в цілому Верховною Радою України, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних капітальних вкладень (реєстр. № 1537), поданий Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду у першому читанні повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.