Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18 березня 2015 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо посилення фінансової самодостатності територіальних громад), поданий народними депутами Тимошенко Ю. В., Кириленком І.Г., Івченком В.Є., Дерев’янком Ю.Б., Євтушком С.М., за реєстр. № 1900 від 11.02.2015р. (доопрацьований)

Як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, метою його підготовки визначено підвищення фінансової самодостатності бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів сіл, селищ і міст районного значення) шляхом доопрацювання окремих положень Бюджетного кодексу України (далі-Кодекс), включаючи ті, які було змінено Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин)» від 28.12.2014 року № 79-VIII.

У доопрацьованому законопроекті передбачається:

1) здійснити перерозподіл податків і зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів, між їх рівнями та між загальним і спеціальним фондами бюджетів місцевого самоврядування, а саме:

– податок на доходи фізичних осіб, що сплачується на території сіл і селищ, перерозподілити таким чином:

до районного бюджету – 35% (чинна норма 60%, до внесення змін Законом від 28.12.2014 року № 79 – було 50%);

до сільських і селищних бюджетів – 25% (чинна норма 0%, до внесення змін Законом від 28.12.2014 року  № 79 – було 25%);

– податок на доходи фізичних осіб, що сплачується на території міст районного значення, зараховувати у розмірі 60 % до бюджетів міст районного значення (чинна норма 0%, до внесення змін Законом від 28.12.2014 року № 79 – було 25%);

– 50% рентної плати за спеціальне використання деревини, що заготовлена в порядку рубок головного користування, та згідно з чинними нормами Кодексу зараховується до доходів бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, виключити із складу доходів таких бюджетів та включити до складу доходів бюджетів сіл, селищ;

– єдиний податок, що згідно з чинними нормами Кодексу зараховується у повному обсязі (100%) до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування розподілити між загальним та спеціальним фондом (бюджетом розвитку) таких бюджетів:

до загального фонду – єдиний податок, що відповідно до Податкового кодексу сплачується платниками ІV групи (сільськогосподарські виробники, у яких частка сільськогосподарського товаровиробництва за попередній податковий (звітний) рік дорівнює або перевищує 75 відсотків);

до спеціального фонду (бюджет розвитку) – єдиний податок, що відповідно до Податкового кодексу сплачується платниками І-ІІІ групи;

2) проводити зарахування рентної плати за спеціальне використання водних об’єктів місцевого значення для ведення рибництва (ставки, запруди), що згідно з чинними нормами Кодексу зараховується до бюджетів місцевого самоврядування за місцем податкової реєстрації платника рентної плати, до таких бюджетів за місцем знаходження водного об’єкту;

3) визначити повноваження міст районного значення за доходами та видатками такими, як для міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

При цьому визначається, що до об’єднання територіальних громад, які створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, з бюджетів міст районного значення не здійснюються видатки, встановлені підпунктом «ґ» пункту 2 (вища освіта), підпунктом «б» пункту 3 (програми медико-санітарної освіти) та пунктом 4 (соціальний захист та соціальне забезпечення) частини першої статі 89 Бюджетного кодексу України. З огляду на таке, згідно з пояснювальною запискою до бюджетів міст районного значення пропонується не застосовувати горизонтальне вирівнювання податкоспроможності бюджетів, не надавати субвенції з державного бюджету на виконання державних програм соціального захисту населення та на підготовку робітничих кадрів;

4) запровадити субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання районних автомобільних доріг, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах в обсязі 15 відсотків доходів державного бюджету від акцизного податку з нафтопродуктів, затвердженого законом про державний бюджет.

Обсяги зазначеної субвенції затверджуються у законі про Державний бюджет України окремо для районних бюджетів і розподіляються між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування на основі затвердженої Урядом формули;

5) доповнити перелік видатків, що здійснюються з сільських і селищних бюджетів, видатками на фізичну культуру і спорт;

6) спрямовувати капітальні видатки бюджету розвитку на ремонт та реконструкцію приміщень органів місцевого самоврядування, придбання предметів і матеріалів тривалого використання для потреб органів місцевого самоврядування;

7) встановити вимоги щодо розподілу обсягу стабілізаційної дотації – 75% загального її обсягу надавати районним бюджетам на покриття можливих фактичних диспропорцій у фінансовому забезпечені бюджетів сіл, селищ та міст районного значення, а також визначити, що кошти стабілізаційної дотації мають першочергово спрямовуватися на збільшення фінансового забезпечення додаткової потреби у видатках на забезпечення осіб, переселених із територій проведення антитерористичної операції та медичного забезпечення військовослужбовців;

8) забезпечити у 2015 році здійснення з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення видатків на навчально-виховні комплекси (дошкільна освіта), утримання об’єктів культурної сфери (палаців і будинків культури, клубів, центрів дозвілля, інших клубних закладів та бібліотек) за рахунок міжбюджетних трансфертів з районного бюджету бюджетам місцевого самоврядування в обсязі, не меншому ніж затверджено із змінами органами місцевого самоврядування у бюджетах в 2014 році та без вилучення відповідних бюджетних установ з комунальної власності сіл, селищ, міст районного значення.

Законопроектом також пропонується ряд інших змін до Кодексу, зокрема, щодо:

– уточнення порядку використання освітньої та медичної субвенції, визначивши:

можливість спрямовувати на фінансове забезпечення освітніх і медичних закладів поряд з субвенцією інших коштів місцевих бюджетів;

встановлення Урядом вичерпного переліку видатків, що можуть здійснюватися за рахунок таких субвенцій, та черговості фінансового забезпечення таких видатків;

спрямування залишків коштів за такими субвенціями в першочерговому порядку на виконання бюджетних зобов’язань минулих років, взятих на облік в органах Казначейства;

– визначення переліку товарів, робіт і послуг щодо можливості здійснення попередньої оплати закупівель за бюджетні кошти та терміну (не більше 1 місяця, який може бути збільшений Урядом до одного року), надавши повноваження Уряду на затвердження порядку щодо регулювання цих питань;

– виключення умови про «виконання доходів зведеного бюджету України», за якої платіжні доручення виконуються органами Казначейства протягом п’яти днів з дати надання доручення на здійснення платежу, та визначення відповідальності органів казначейства за недотримання терміну здійснення платежу за дорученням розпорядника бюджетних коштів, яке оформлене відповідно до вимог законодавства;

– підготовки Кабінетом Міністрів України у місячний термін законопроекту щодо списання непогашеної заборгованості за середньостроковими позиками (крім заборгованості місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим) перед державним бюджетом.

Загалом характеристика положень та належні обґрунтування, включаючи фінансово-економічні, деталізовано у пояснювальній записці до законопроекту. Крім того, звернуто увагу на необхідність прийняття разом із запропонованим законопроектом змін до Податкового кодексу, пов’язаних із збільшенням надходжень до бюджетів місцевого самоврядування, додаткові надходження від запровадження яких за оцінкою авторів законопроекту можуть скласти близько 1 млрд. грн. в розрахунку на рік.

Водночас, щодо окремих положень законопроекту, слід зауважити, зокрема, таке:

– зменшення нормативу зарахування податку на доходи фізичних осіб до районних бюджетів з 60% до 35% зумовлює втрати районних бюджетів і потребуватиме здійснення нового розрахунку горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів міст обласного значення та районних бюджетів, і як наслідок призведе до зміни показників базової та реверсної дотації для бюджетів усіх рівнів, що буде мати вплив на показники державного бюджету у поточному бюджетному періоді, а відтак потребуватиме змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».

На таке звертає увагу Міністерство фінансів України, зазначаючи що зміна нормативу зарахування податку на доходи фізичних осіб до районних бюджетів без відповідного перерозподілу видаткових повноважень розбалансовує такі бюджети на 4,4 млрд грн., а також призведе до збільшення обсягів базової дотації (для районних бюджетів – 1,7 млрд. грн.) та реверсної дотації (для бюджетів міст обласного значення – 1,1 млрд. грн.) і втрат державного бюджету обсягом 0,6 млрд гривень;

– надання права здійснювати з бюджетів міст районного значення видатки на освіту та охорону здоров’я за переліком, визначеним статтею 89 Кодексу, та встановлення доходів згідно із статтею 64 Кодексу (з урахуванням законодавчих пропозицій, викладених у цьому законопроекті) ставить під сумнів доцільність проведення таких видатків за рахунок міжбюджетних трансфертів з районного бюджету (як передбачено у пункті 20 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу) і потребує визначення іншого порядку їх фінансового забезпечення (за рахунок освітньої та медичної субвенції згідно із статтями 103-2 і 103-4 Кодексу чи за рахунок збільшеного обсягу доходів таких бюджетів внаслідок зарахування 60% податку на доходи фізичних осіб), що в свою чергу буде потребувати проведення відповідних перерахунків і внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік»;

– пропозиція щодо встановлення конкретного обсягу субвенції, яка надається з державного бюджету на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання районних автомобільних доріг, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (в обсязі 15 відсотків акцизного податку з нафтопродуктів, затвердженого Законом про Державний бюджет України) не узгоджується із статтею 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Крім того, назву субвенції, що визначається у пункті 13 законопроекту (нова стаття 103-6 Кодексу), належить привести у відповідність із статтею 97 Кодексу, згідно з якою у державному бюджеті передбачається субвенція місцевим бюджетам, а не бюджетам місцевого самоврядування.

Разом з тим, згідно із запропонованою новою статтею 103-6 Кодексу передбачається у законі про державний бюджет затверджувати обсяги зазначеної субвенції окремо для районних бюджетів, однак критеріїв розподілу таких обсягів між державним бюджетом та районними бюджетами не визначено.

Водночас, запровадження зазначеної субвенції у поточному році призведе до розбалансування показників державного бюджету (за оцінкою Міністерства фінансів України обсяг такої субвенції становитиме 2,3 млрд. грн.), а отже потребуватиме змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», проте пропозицій щодо скорочення витрат або збільшення доходів державного бюджету не запропоновано;

– встановлення вимоги щодо обов’язковості виконання органами Казначейства платіжних доручень за видатками місцевих бюджетів протягом п’яти операційних днів без врахування стану надходжень відповідного місцевого бюджету та наявності бюджетних коштів на рахунку може негативно впливати на ліквідність єдиного казначейського рахунку та унеможливити проведення першочергових видатків загальнодержавного значення.

Крім того, враховуючи, що законопроект за реєстр. № 1900 системно пов’язаний із законопроектами про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо посилення фінансової самодостатності територіальних громад) за реєстр.№1899 від 11.02.2015 року та про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення фінансової самодостатності територіальних громад) за реєстр.№1898 від 30.01.2015 р., Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України пропонує рішення щодо нього приймати за результатами розгляду зазначених законопроектів. При  цьому, слід  зауважити,  що  5  березня  2015 року за  наслідками  розгляду у першому читанні Верховною Радою України законопроект за реєстр.№1898 не прийнято.

Загалом, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, зважаючи що за змістом відповідних положень Конституції України (ст.116) та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» забезпечення проведення фінансової, податкової політики, виконання затвердженого Верховної Ради України Державного бюджету України належить до повноважень Кабінету Міністрів України, пропонує для прийняття виваженого рішення щодо пропозицій проекту отримати відповідний експертний висновок Уряду/

За оцінкою Міністерства фінансів України запропонований у законопроекті перерозподіл дохідних та видаткових повноважень між рівнями бюджетів призведе до втрат державного бюджету та розбалансує показники місцевих бюджетів усіх рівнів бюджетів. Втрати державного бюджету визначаються Мінфіном у сумі 5,6 млрд. гривень.

Загалом, Міністерство фінансів України не підтримує законопроект та вважає, що розглядати питання внесення змін до Бюджетного кодексу України необхідно системно і комплексно, за результатами підсумків впровадження першого етапу реформи та з урахуванням розмежування повноважень місцевих органів влади. При цьому термін набрання чинності таких змін може бути не раніше 1 січня 2016 року, що відповідає вимогам частини 3 статті 27 Бюджетного кодексу України.

Оскільки за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету не прийняв результативне рішення щодо проекту закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо посилення фінансової самодостатності територіальних громад) за реєстр. № 1900 від 11.02.2015р., пропонується безпосередньо Верховній Раді України визначитися щодо даного законопроекту.