Щодо розгляду законопроектів про внесення змін до Бюджетного кодексу України за реєстр №1409 та №1409-1
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 4 лютого 2015 року розглянув проекти законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації) (реєстр. № 1409 від 11.12.2014), поданий народними депутатами України О.В. Ляшком, В.В. Галасюком, В.В. Амельченком, В.М. Кривенком та іншими; про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо впровадження енергоефективних заходів у бюджетних установах) (реєстр. № 1409-1 від 22.12.2014), поданий народним депутатом України О.Г. Домбровським.
Законопроект за реєстр. № 1409 передбачає створення правових засад визначення особливостей закупівлі енергосервісних послуг шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс).
Так, зокрема, положеннями законопроекту пропонується:
- ввести новий термін «довгострокове зобов’язання за енергосервісом» (зміни до статті 2 Кодексу);
- надати право розпорядникам бюджетних коштів, в оперативному управлінні яких знаходяться будівлі, брати довгострокові зобов’язання за енергосервісом (зміни до статті 22 Кодексу);
- визначити, що обсяг видатків на оплату енергосервісу на відповідний бюджетний період встановлюється законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у складі бюджетних призначень відповідного головного розпорядника бюджетних коштів (зміни до статті 23 Кодексу);
- зобов’язати головних розпорядників бюджетних коштів забезпечувати включення до бюджетних запитів обсягів довгострокових зобов’язань за енергосервісом (зміни до статті 35 Кодексу);
- доповнити перелік матеріалів, які подаються разом з проектом закону про Державний бюджет України /проектом рішення про місцевий бюджет/, переліками та обсягами довгострокових зобов’язань за енергосервісом за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з виконавцями енергосервісу (зміни до статей 38 і 76 Кодексу);
- визначити, що довгострокове зобов’язання за енергосервісом у сумі фактичного скорочення видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв набуває статусу бюджетного зобов’язання (зміни до статті 48 Кодексу);
- визначити видатки на оплату енергосервісу захищеними видатками загального фонду державного бюджету (зміни до статті 55 Кодексу);
- дозволити передавати до бюджету розвитку місцевих бюджетів (у тому числі з метою погашення відповідних місцевих запозичень до повного завершення розрахунків за такими запозиченнями) суму економії коштів, що виникає у результаті зменшення обсягів споживання комунальних послуг та енергоносіїв (зміни до статті 71 Кодексу);
- віднести до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотримання бюджетного законодавства здійснення контролю за відповідністю взятих розпорядником бюджетних коштів довгострокових зобов’язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу (зміни до статті 113 Кодексу).
Крім того, у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо впровадження енергоефективних заходів у бюджетних установах)» за реєстр. № 1409-1 від 22.12.2014, який є альтернативним до законопроекту за реєстр. №1409.
Положення законопроекту за реєстр. №1409-1 за змістом є майже аналогічними до положень законопроекту за реєстр. №1409. На відміну від положень законопроекту за реєстр. №1409 у законопроекті за реєстр. №1409-1 у визначенні нового терміну «довгострокове зобов’язання за енергосервісом» та у пропозиції щодо надання такому зобов’язанню статусу бюджетного зобов’язання відсутнє уточнення стосовно розрахунку суми скорочення видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв порівняно до видатків, які були б понесені за відсутності енергосервісу. Крім того, у змінах до статті 22 Кодексу запропоновано розмежувати повноваження на затвердження істотних умов договору енергосервісу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, - щодо будівель державної власності, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою - щодо будівель комунальної власності.
Варто зауважити, що поряд із законопроектом за реєстр. № 1409 у Верховній Раді України зареєстровано законопроект за реєстр. №1313 «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» та із законопроектом за реєстр. № 1409-1 – законопроекти за реєстр. № 1532 «Про особливості здійснення закупівель енергосервісу» та реєстр. № 1533 «Про внесення змін до Закону України «Про енергозбереження» щодо правових засад реалізації договорів енергосервісу», якими встановлюються основні умови енергосервісного договору, врегульовуються взаємовідносини між замовником та виконавцем енергосервісних послуг, визначається механізм встановлення вартості послуг за енергосервісним договором та відбору переможця тендеру на надання енергосервісних послуг тощо.
Отже, законопроекти за реєстр. №1409 та № 1409-1 систематизують у своїх положеннях новації, запропоновані відповідно у законопроектах за реєстр. №1313 і №№ 1532, 1533, які є базовими (первинними) з питань реалізації енергосервісних послуг, а відтак законопроекти за реєстр. №1409 та № 1409-1 є похідними від останніх законопроектів та мають розглядатися виключно після розгляду і прийняття відповідно законопроектів за реєстр. №1313 та №№ 1532, № 1533 (у разі непідтримки цих законопроектів, законопроекти за реєстр. №1409 та № 1409-1 взагалі втратять свою актуальність), про що також відзначає у своїх висновках Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі - ГНЕУ).
Необхідно звернути увагу на окремі положення законопроектів за реєстр. №1313, № 1532 та № 1533, а саме:
- під «енергосервісом» розуміється комплекс заходів, спрямованих на скорочення споживання та (або) витрат замовника енергосервісу на оплату паливно-енергетичних ресурсів, житлово-комунальних послуг.
За висновком ГНЕУ до законопроекту №1313, зокрема, звернуто увагу на те, що зі змісту цього терміну неможливо повною мірою визначити сукупність заходів і запропоноване визначення дозволить включати до цих заходів досить широкий перелік заходів, наприклад, організаційних, консультативних, інформаційних тощо;
- строк дії енергосервісного договору за законопроектом №1313 має становити від 3 до 15 років, за законопроектом №1533 – не може перевищувати 10 років;
- щорічні платежі виконавцю енергосервісу за енергосервісним договором у законопроекті №1313 мають становити не більше 90% суми щорічного скорочення витрат замовника, а у законопроекті №1533 – 80%.
На погляд ГНЕУ зміст такого положення потребує докладного обґрунтування, про що зазначено у висновку до законопроекту №1313.
Міністерство фінансів України у своїх експертних висновках до законопроектів за №1409 та №1409-1 зазначає таке:
- запропоноване законопроектами доповнення статті 2 Кодексу визначення терміну «довгострокове зобов'язання за енергосервісними договорами» по суті дублює визначення терміну «бюджетне зобов'язання». Так, згідно з Кодексом, бюджетне зобов'язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладання договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому;
- положення законопроектів щодо набуття довгострокового зобов'язання за енергосервісним договором у сумі фактичної економії видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв статусу бюджетного зобов'язання не узгоджується із бюджетним законодавством в частині економічної характеристики операцій. Зауважено, що витрати на оплату енергосервісних послуг бюджетної установи мають плануватися, як поточні видатки в межах бюджетних призначень (бюджетних асигнувань) установи згідно з класифікацією видатків та кредитування бюджету. Оплата енергосервісних послуг для бюджетної установи - це проведення витрат у поточному році за договірними зобов'язаннями. Забезпечення оплати поточних зобов'язань бюджетна установа буде здійснювати виключно в межах бюджетних призначень зазначеного поточного року. Планування витрат на оплату енергосервісу повинно бути у складі кошторису бюджетної установи відповідно до договірних зобов'язань за відповідним кодом економічної класифікації видатків та кредитування бюджету в складі оплати послуг (крім комунальних). Визначення економії, отриманої бюджетною установою внаслідок впровадження енергосервісу, є не джерелом оплати послуг енергосервісу, а умовою, що підтверджує право виконавця отримати плату від замовника у визначеному договором обсязі;
- доповнення статті 22 Кодексу новою частиною сьомою, згідно з якою розпорядники бюджетних коштів, в оперативному управлінні яких знаходяться будівлі, мають право брати довгострокові зобов'язання за енергосервісом на підставі затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою), істотних умов енергосервісу, визначених законодавством у сфері державних закупівель, не узгоджується із положеннями Кодексу щодо повноважень головного розпорядника бюджетних коштів в частині:
встановлення обґрунтованих лімітів споживання, зокрема електричної та теплової енергії, водопостачання, водовідведення, природного газу, які споживаються бюджетними установами (частина третя статті 51 Кодексу);
управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінки ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організації та координації роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі (пункт 7 частини п’ятої статті 22 Кодексу).
Крім того, відмічається, що Положення про Міністерство фінансів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375, не містить повноважень Міністерства фінансів України щодо затвердження істотних умов енергосервісу;
- щодо запропонованих змін до статті 113 Бюджетного кодексу, звернуто увагу, що Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положенням про Державну фінансову інспекцію України (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 310) визначено головні завдання органу державного фінансового контролю, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, дотримання законодавства про державні закупівлі тощо. Порядок проведення органом державного фінансового контролю перевірок державних закупівель вже встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 і не потребує додаткового унормування.
Враховуючи вищезазначене, Міністерством фінансів України не підтримуються зміни до Кодексу, запропоновані законопроектами за №1409 та №1409-1, як такі, що не відповідають загальним засадам формування бюджету, а передбачають особливості формування окремих видатків бюджетної установи.
Поряд з цим, Міністерство фінансів України відмічає про вплив законопроектів на показники державного бюджету, зауважуючи при цьому про порушення вимог частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, згідно з якими до законопроекту, який призведе до змін показників бюджету, суб’єкт права законодавчої ініціативи має надавати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Загалом, Міністерство фінансів зазначає, що законопроекти за №1409 та №1409-1 потребують доопрацювання.
При цьому, зауважено, що здійснення бюджетними установами господарської діяльності (в тому числі укладання і виконання господарських договорів) регулюється нормами Господарського кодексу України (глава 20 «Господарські договори») та відповідними галузевими актами законодавства, тому питання укладення та виконання розпорядниками бюджетних коштів енергосервісних договорів та розрахунків за ними має бути врегульовано у відповідних галузевих законодавчих актах, зокрема, у Законі України «Про енергозбереження».
Водночас, питання щодо врегулювання проведення розрахунків розпорядниками бюджетних коштів за надані бюджетним установам енергосервісні послуги відповідно до укладених енергосервісних договорів Міністерством фінансів України запропоновано розглянути при підготовці комплексних змін до Бюджетного кодексу України, зокрема, шляхом доповнення його Прикінцевих та перехідних положень.
Крім того, необхідно наголосити, що запровадження довгострокового зобов’язання за енергосервісом не враховує вимог статті 96 Конституції України та частини першої статті 3 Бюджетного кодексу України щодо визначення бюджетного періоду з 1 січня кожного року по 31 грудня того ж року. Зважаючи на такі конституційні вимоги, Бюджетним кодексом України регламентовано, що розпорядники бюджетних коштів мають повноваження на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів тільки в межах бюджетних асигнувань, що надаються відповідно до бюджетного призначення. Після закінчення бюджетного періоду усі бюджетні призначення втрачають чинність.
Натомість частиною п’ятою статті 21 Кодексу встановлено обов’язок Кабінету Міністрів України (Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідної місцевої ради) щодо вжиття заходів для передбачення бюджетних коштів на наступний бюджетний період у проекті закону про Державний бюджет України (проекті рішення про місцевий бюджет) для продовження довгострокових інвестиційних програм (проектів).
Так, ГНЕУ у своїх експертних висновках до законопроектів за №1409 та №1409-1 відзначає, що за своїм економічним змістом поняття «енергосервіс» можна віднести до різновиду інвестиційних програм (проектів), порядок затвердження та бюджетне фінансування яких вже врегульовано чинними нормами Бюджетного кодексу України. Зокрема, згідно з вимогами пункту 26 частини першої статті 2 Кодексу під інвестиційною програмою (проектом) розуміється «комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій».
Щодо визначення захищеними видатками загального фонду державного бюджету оплати енергосервісу слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 55 Бюджетного кодексу України захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень відповідно до частини другої статті 54 цього Кодексу (недоотримання надходжень загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків суми, передбаченої розписом державного бюджету на відповідний період).
Перелік захищених видатків державного бюджету визначено частиною другою статті 55 Кодексу, виходячи з економічної сутності, тобто за економічною структурою (класифікацією) видатків бюджету, а не за функціональним спрямуванням видатків. Серед інших до захищених видатків бюджету віднесено оплату комунальних послуг та енергоносіїв. Крім того, подальше розширення переліку захищених видатків бюджету, які становлять близько 90% загального обсягу видатків, призведе до невілювання сутності захищених видатків бюджету.
Встановлення особливостей закупівлі окремих послуг, при цьому без врахування реальних фінансових можливостей не відповідає основним принципам побудови бюджетної системи – принципу збалансованості, який полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період (пункт 2 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України) та принципу єдності, який полягає в тому, що «єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності» (пункт 1 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України).
Поряд з тим, слід наголосити, що положення законопроекту потребують редакційного та техніко-юридичного корегування у зв’язку із прийняттям Верховною Радою України Закону України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин».
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своїх висновках до законопроектів за реєстр. № 1409 та №1409-1 висловлює ряд зауважень та пропозицій до них.
Так, зокрема, ГНЕУ звернуто увагу на те, що віднесення видатків на оплату енергосервісу до захищених видатків загального фонду державного бюджету не вирішує проблему фінансування «енергосервісу» у повному обсязі. Адже надання окремим видаткам бюджету статусу захищених (які об'єктивно вже визначені у бюджеті) певною мірою убезпечує їх від скорочення при здійсненні секвестру бюджету, проте жодним чином не гарантує включення таких видатків до бюджету на стадії розроблення та затвердження останнього, оскільки у такому випадку визначальною є норма Конституції України, за якою «виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків» (частина 2 статті 95).
Поряд з цим, ГНЕУ запропонувало розглянути можливість апробації пропонованого у проектах за реєстр. №1409 та № 1409-1 механізму енергомодернізації шляхом реалізації низки пілотних проектів, що дозволило б підтвердити ефективність цього механізму на практиці та усунути недоліки, які в подальшому могли б здійснювати негативний вплив при його поширенні на весь масив бюджетних установ.
Комітет Верховної Ради України з питань промислової політики та підприємництва рекомендує внести законопроект за реєстр. №1409 на розгляд Верховної Ради України і прийняти його за основу.
Комітет з питань запобігання і протидії корупції Верховної Ради України у своєму висновку зазначає, що у проекті акта за реєстр. №1409 від 11.12.2014 не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
На час розгляду законопроектів у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту за реєстр. № 1409-1) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроектів за реєстр. №1409 та № 1409-1 міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду проектів законів України за реєстр. № 1409 і № 1409-1 Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації) (реєстр. № 1409 від 11.12.2014), поданий народними депутатами України О.В. Ляшком, В.В. Галасюком, В.В. Амельченком, В.М. Кривенком та іншими, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та підготувати до другого читання після прийняття в цілому законопроекту «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» (реєстр. № 1313).