Щодо розгляду законопроекту про внесення про внесення зміни до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2940)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 03 червня 2015 року розглянув проект Закону України про внесення зміни до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2940 від 21.05.2015 р.), внесеного народними депутатами України Матвієнком А.С., Дубневичем Я.В., Довбенком М.В.
Законопроектом пропонується пункт 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) доповнити словами «а також реалізацію проектів розвитку автомобільних доріг державної власності», тобто установити, що положення частини четвертої статті 17 Кодексу не застосовуються при наданні державних гарантій за кредитами (позиками) суб’єктів господарювання, що забезпечують реалізацію проектів розвитку автомобільних доріг державної власності.
Частиною четвертою статті 17 Кодексу визначено, що державні (місцеві) гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають за кредитами (позиками) від міжнародних фінансових організацій).
Як зазначено у пояснювальній записці, метою законопроекту є збільшення інвестиційної привабливості інфраструктурних проектів (які стосуються ремонту або реконструкції автомобільних доріг) для мінімізації прямих витрат державного та місцевих бюджетів.
У цьому зв’язку необхідно зазначити, що за ініціативою Уряду Законом України від 28.12.2014 р. № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» з 1 січня 2015 року виключено норму (аналогічну зазначеній законодавчій ініціативі) про можливість залучення кредитів Державною службою автомобільних доріг України (далі – Укравтодор) під державні гарантії з правом повернення кредитів за рахунок коштів державного бюджету.
Варто відмітити, що починаючи з 2004 року Укравтодор залучав кредити на розвиток автомобільних доріг загального користування під державні гарантії (загалом Урядом надано державні гарантії на суму близько 44,1 млрд грн з розрахунку в гривневому еквіваленті на дату їх надання, з них у 2011–2013 роках - у сумі відповідно 3 млрд грн, 14 млрд грн і 5 млрд грн), а обслуговування і погашення таких кредитів здійснюється безпосередньо за рахунок коштів державного бюджету за відповідною бюджетною програмою Укравтодору. За інформацією Міністерства фінансів України, станом на 25.05.2015 р. загальна сума непогашених боргових зобов’язань Укравтодору становить понад 47 млрд гривень.
З цього приводу Мінфін зазначає, що постійне нарощування Укравтодором боргів за останні 10 років створило обставини, коли значна частина визначених законодавством надходжень Укравтодору спрямовується на погашення та обслуговування цих боргів. У подальшому брак коштів для розвитку автомобільних доріг, а також недоступність кредитного ресурсу ввело практику пролонгації кредитних договорів, і такі заходи, на початку зменшуючи поточні зобов’язання Укравтодору, в майбутніх періодах збільшували видатки на обслуговування цих кредитів.
Зокрема, видатки на виконання боргових зобов'язань за кредитами, отриманими під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування, протягом останніх років суттєво зросли (факт за 2012, 2013 та 2014 роки - відповідно 3,2 млрд грн, 6,2 млрд грн та 10,8 млрд грн; бюджетні призначення із змінами на 2015 рік – 19,1 млрд грн), а також питома вага таких видатків у загальному обсязі витрат державного бюджету на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування (факт за 2012, 2013 та 2014 роки - відповідно 20,9%, 38% та 66,3%; план на 2015 рік – 68,4%), що зменшує частку фінансового забезпечення безпосередньо дорожньої галузі.
Водночас, Законом України від 19.05.2015 р. № 436-VIII «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом» Кабінету Міністрів України надано право приймати рішення про тимчасове зупинення здійснення платежів за окремими борговими зобов’язаннями (включаючи кредити Укравтодору, залучені під державні гарантії у 2005, 2006, 2009, 2010, 2011 роках) на строк до вчинення відповідних правочинів шляхом обміну (зміни умов діючих позик), випуску та продажу таких боргових зобов’язань.
Мінфін відмічає, що запозичення під державні гарантії для фінансування автомобільних доріг державного значення значно дорожчі, ніж державні запозичення (в т.ч. від міжнародних фінансових організацій), а відтак вважає, що видатки на розвиток автомобільних доріг загального користування доцільно здійснювати за рахунок коштів державного бюджету, включаючи державні запозичення, що призведе до суттєвої економії коштів державного бюджету.
На даний час за спеціальним фондом державного бюджету Укравтодором реалізуються інвестиційні проекти на розвиток автомагістралей та реформу дорожнього сектору за рахунок кредитів міжнародних фінансових організацій: кредити МБРР у сумі 400 млн дол. США («Проект покращення автомобільних доріг та безпеки руху») і у сумі 450 млн дол. США («Другий проект покращення автомобільних доріг та безпеки руху»); кредит ЄБРР у сумі 450 млн євро («Проект «Покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг на під'їздах до м. Києва (пан'європейські коридори)»); кредит ЄІБ у сумі 450 млн євро («Європейські дороги України ІІ (Проект покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг на підходах до м. Києва)»).
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку (лист від 29.05.2015 р. № 16/3-845/2940) зауважує, що законопроект потребує належного обґрунтування з точки зору ймовірних ризиків для боргової безпеки країни, що є особливо актуальним в нинішніх умовах.
Однак, до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України. На зазначене також вказує ГНЕУ.
Довідково: станом на 31.12.2014 р. загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу становив 1100,8 млрд грн або 70,3% ВВП (на кінець 2013 року - 39,9%) при встановленій частиною другою статті 18 Кодексу граничній величині 60%.
Узагальнюючий висновок ГНЕУ: для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту слід отримати експертний висновок Уряду, оскільки за змістом відповідних положень п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 42 Кодексу забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Загалом Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що законопроект може бути розглянутий на засіданні Верховної Ради України. При цьому, відмічено, що законопроект не впливає на показники бюджету, однак у разі прийняття рішення про надання у 2015 році державних гарантій щодо запозичень для розвитку автомобільних доріг та встановлення, що джерелом погашення та обслуговування таких запозичень будуть кошти державного бюджету, необхідно буде передбачати необхідні витрати у державному бюджеті на строк та в обсягах взятих за запозиченнями зобов’язань.
На час розгляду у Комітеті з питань бюджету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції).
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення зміни до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2940 від 21.05.2015 р.), внесений народними депутатами України Матвієнком А.С., Дубневичем Я.В., Довбенком М.В., за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон.