Щодо розгляду законопроекту про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2138а)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на засіданні 15 липня 2015 року розглянув проект закону про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України, поданий народним депутатом України С.А. Лещенком (реєстр. № 2138а від 22.06.2015).
Необхідно зазначити, що Угодою про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання, серед іншого, передбачено протягом другого кварталу 2015 року внесення до законодавства України комплексних змін з метою забезпечення прозорості фінансування партій та виборчих кампаній і посилення відповідальності політичних партій за невиконання ними вимог щодо відкритості та прозорості фінансування їхньої діяльності.
Для забезпечення виконання зазначеного постановою Верховної Ради України від 04.06.2015 р. №509-VIII «Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні» запропоновано рекомендувати суб’єктам права законодавчої ініціативи на протязі II кварталу 2015 року/2016 року здійснити розробку та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів, зокрема, стосовно реформування системи фінансування партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями GRECO та внесення змін до статті 87 Бюджетного кодексу України щодо фінансової підтримки політичних партій.
У зв’язку з цим, у Верховній Раді України зареєстровано проекти законів про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції (за реєстр. №2123а від 19.06.2015 р.), поданий народними депутатами України Луценком Ю.В., Лещенком С.А., Парубієм А.В., Сюмар В.П., Соболєвим Є.В., Войціцькою В.М., Заліщук С.П., Найємом М., Чумаком В.В., Різаненком П.О., Гринівим І.О., Семераком О.М., Гопко Г.М., та про внесення зміни до статі 87 Бюджетного кодексу України (за реєстр. №2138а від 22.06.2015 р.), поданий народним депутатом України Лещенком С.А.
Так, зокрема, як зазначено авторами поданих законопроектів вони розроблені, враховуючи міжнародні стандарти щодо фінансування політичних партій і їх виборчих компаній та рекомендації, надані міжнародними організаціями, у тому числі Групою держав проти корупції (GRECO), Венеціанською комісією, Організацією економічного співробітництва та розвитку, ОБСЄ/БДІПЛ, Міжнародною фундацією виборчих систем, та у зв’язку із потребою у внесенні комплексних змін до законів України, які б дозволяли посилити фінансову незалежність політичних партій, шляхом запровадження їх державного фінансування. Зазначене, зокрема, дозволить посилити рівень фінансової, організаційної і кадрової спроможності партій, диверсифікувати джерела фінансування партійної діяльності, зменшити залежність партій від великих донорів, а відтак усунути ризики корупції у політиці, створити рівні умови для конкурентної боротьби між партіями як у виборчому процесі, так і у міжвиборчий період.
Так, законопроектом за реєстр. №2138а пропонується доповнити частину першу статті 87 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) новим пунктом 20-2 та віднести до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, видатки на державне фінансування політичних партій у формах, визначених законом. Введення в дію запропонованого положення законопроекту передбачається з 1 січня 2016 року, а державну підтримку політичним партіям пропонується надавати з 1 січня 2017 року (у законопроекті за реєстр. № 2123а відповідні положення набувають чинності з 1 січня 2017 року).
Слід зазначити, що питання щодо регулювання відносин, пов’язаних з фінансовим забезпеченням політичних партій і їх передвиборчої агітації, запропоновано унормувати шляхом внесення змін до низки законодавчих актів у законопроекті за реєстр. № 2123а. Так, законопроектом за реєстр. № 2123а змінами до Закону України "Про політичні партії в Україні" передбачається наступне:
1) здійснювати матеріальну та фінансову підтримку політичних партій у формі внесків на користь партій та державного фінансування політичних партій у порядку, встановленому даним та іншими законами України. При цьому, право на отримання державного фінансування матимуть лише ті партії, які за результатами останніх виборів народних депутатів України отримали не менше 3% голосів виборців на свою підтримку;
2) визначити такі форми державного фінансування політичних партій, які передбачають підтримку за рахунок коштів державного бюджету:
статутної діяльності політичних партій, не пов'язаної з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах;
при цьому, відповідно до законодавчої пропозиції, загальний обсяг щорічного державного фінансування всіх партій, які отримали право на таке фінансування, має становити 0,01 розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів, помноженого на кількість виборців станом на момент закінчення голосування на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України (виходячи із розміру мінімальної заробітної плати, встановленої станом на 01.01.2015 у сумі 1 218 грн., і кількості виборців, відповідно до Державного реєстру виборців станом на 31.05.2015 р. – 36,4 млн. грн. щорічний обсяг такої підтримки становитиме 443,5 млн. гривень). Водночас, визначено, що фінансування статутної діяльності політичних партій у перший рік відповідного скликання Верховної Ради України починається у період з 1 січня з одночасним виділенням коштів, на які політичні партії мають право, за час, що минув з дня набуття повноважень Верховною Радою України відповідного скликання (тобто у разі прийняття даного законопроекту, відповідний обсяг коштів щодо фінансування статутної діяльності діючих політичних партій необхідно передбачити у 2017 році, з урахуванням того, що Верховна Рада України восьмого скликання розпочала свою роботу у листопаді 2014 року);
відшкодування витрат політичних партій, пов'язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України така партія взяла участь у розподілі депутатських мандатів у загальнодержавному виборчому окрузі;
водночас, встановлено, що відповідні кошти передбачаються законом про Державний бюджет України на рік, наступний за роком проведення виборів народних депутатів України;
крім того, передбачається, що відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням передвиборної агітації партії на виборах народних депутатів України, здійснюється у розмірі фактично здійснених партією витрат, але не більше ста тисяч розмірів мінімальних заробітних плат (виходячи із розміру мінімальної заробітної плати, встановленої станом на 01.01.2015 у сумі 1 218 грн., максимальний обсяг такого відшкодування витрат для однієї політичної партії не може перевищувати 121,8 млн. грн., із розрахунку приміром на 10 політичних партій /стільки партій на позачергових виборах народних депутатів України у 2014 році подолали трьохвідсотковий бар`єр/, загальний обсяг видатків становитиме 1 218 млн. гривень);
3) у разі поділу Державного бюджету України на загальний та спеціальний фонди, витрати, на фінансування статутної діяльності політичних партій, а також відшкодування витрат політичних партій, пов'язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час виборів народних депутатів України, мають провадитися із загального фонду Державного бюджету України. При цьому, визначається, що головним розпорядником коштів для відшкодування партіям витрат, пов'язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації, є Центральна виборча комісія.
З приводу зазначеного, слід наголосити, частиною другою статті 4 Кодексу визначено, що бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно даним Кодексом та законом про Державний бюджет України. Частиною п’ятою статті 13 Кодексу встановлено, що розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно даним Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Необхідно зауважити, що за спеціальним фондом бюджету проводяться видатки за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету, які у законопроекті не запропоновано, а також те, що видатки на державну підтримку політичних партій є видатками щодо державного управління. Враховуючи зазначене, видатки на державну підтримку політичних партій відповідно до бюджетного законодавства мають здійснюватися за рахунок коштів загального фонду державного бюджету, відповідні видаткові повноваження визначає законодавча пропозиція законопректу №2138а.
При цьому, головні розпорядники коштів державного бюджету визначаються відповідно до пункту 18 частини першої статті 2 та пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Виходячи із вищезазначених норм Кодексу, Центральна виборча комісія є головним розпорядником коштів державного бюджету, надання їй такого статусу не потребує додаткового правового регулювання.
Відтак, положення законопроекту, що закріплюють здійснення видатків на державне фінансування політичних партій та їх передвиборчої агітації за загальним фондом державного бюджету і визначення Центральної виборчої комісії головним розпорядником бюджетних коштів, не є предметом регулювання даного законопроекту, ці питання достатньо унормовані Кодексом і не потребують додаткового правового врегулювання;
4) зараховувати отримані політичною партією кошти для державного фінансування статутної діяльності та відшкодування витрат, пов’язаних з передвиборчою агітацією, виключно на окремий рахунок, відкритий політичною партією у національній валюті України в установі банку України.
При цьому, частиною першою статті 43 Кодексу визначено, що при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України. Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає, зокрема, розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства. При цьому, пунктом 38 частини другої статті 2 та частиною шостою статті 22 Кодексу одержувачем бюджетних коштів визначено суб'єкта господарювання, громадську чи іншу організацію, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету в межах відповідних бюджетних асигнувань.
Відтак, відповідно до вищезазначеного, політичні партії, яким надаватиметься державна підтримка, визначатимуться як одержувачі бюджетних коштів, щодо яких передбачено обов’язкове обслуговування органами Державної казначейської служби України.
Крім того, слід зазначити, що казначейське обслуговування бюджетних коштів відповідно до положень Кодексу передбачає також контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів і здійсненні платежів за цими зобов'язаннями та ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку та інших нормативно-правових актів Міністерства фінансів України, що в свою чергу мінімізує виникнення ризиків нецільового використання бюджетних коштів на відміну від здійснення операцій з обслуговування бюджетних коштів установами банків України;
5) передбачено, що державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з Державного бюджету України на фінансування їхньої статутної діяльності, здійснюється Рахунковою палатою в частині законного і цільового використання таких коштів, Національним агентством з питань запобігання корупції - за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій та Центральною виборчою комісією, окружними, територіальними виборчими комісіями - в частині контролю за своєчасністю подання проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів, відповідністю їх оформлення, достовірністю включених до них відомостей;
6) встановлюється адміністративна і кримінальна відповідальність за порушення порядків надання або отримання внеску на користь партії, фінансування передвиборної агітації або агітації з референдуму, тощо;
Слід зазначити, що у законопроекті за реєстр. №2138а застосовується термін «фінансування», що в свою чергу не узгоджується із термінологією, визначеною у пункті 51 частини першої статті 2 Кодексу. Так, Кодексом визначається термін «фінансування бюджету», під яким розуміється надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету. Відтак, застосування у законопроектах терміну «фінансування» у значенні встановлення відповідних видатків бюджету не узгоджується з вимогами Кодексу.
З огляду на зазначене та необхідність дотримання бюджетної термінології пропонується в абзаці другому пункту 1 законопроекту слово «фінансування» замінити словами «фінансове забезпечення».
Зважаючи на вищезазначене, реалізація положень законопроекту у разі його прийняття потребуватиме, починаючи з 1 січня 2017 року, передбачення додаткових видатків державного бюджету для фінансової підтримки політичних партій в Україні, про що також зазначило у своєму експертному висновку Міністерство фінансів України.
Підсумовуючи вищевикладене, слід відмітити, що проект закону про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України (за реєстр. №2138а) є похідним від проекту закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції (за реєстр. №2123а), при цьому, предметно питання щодо форм та механізму державного фінансування політичних партій і їх передвиборчої агітації регулюється саме законопроектом за реєстр. №2123а шляхом внесення відповідних змін до Закону України "Про політичні партії в Україні", тому законопроект за реєстр №2138а необхідно розглядати лише у разі прийняття в цілому законопроекту за реєстр. №2123а, оскільки в іншому випадку прийняття законопроекту за реєстр. №2138а не матиме юридичних передумов для його реалізації та втратить будь-який сенс.
Довідково: питання фінансового забезпечення політичних партій за рахунок коштів державного бюджету мало законодавче регулювання у Законі України «Про політичні партії в Україні» та Кодексі протягом 2003-2007 років, але не набуло системного практичного застосування, у зв’язку з чим відповідні положення були виключені із відповідних законодавчих актів (лише у 2007 році були здійснені видатки державного бюджету в обсязі 126,9 млн. грн. на відшкодування партіям-переможцям витрат, пов’язаних з фінансуванням виборчих кампаній /на виборах до Верховної Ради України у 2006 році/).
Крім того, слід зазначити, що попередньо 6 квітня п.р. Кабінетом Міністрів України було подано законопроекти за реєстр. №2563 та №2564, які передбачили запровадження з 1 січня 2017 року фінансової підтримки політичних партій, шляхом фінансування їх статутної діяльності та відшкодування витрат політичних партій, що пов’язані з їх передвиборчою агітацією, проте 19 червня п.р. такі законопроекти були відкликані суб’єктом законодавчої ініціативи.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму експертному висновку зауважує, що з метою ефективного та прозорого використання бюджетних коштів варто було б конкретизувати у законопроекті напрями фінансової підтримки політичних партій або, принаймні, встановити критерії такої підтримки, а також для прийняття виваженого рішення щодо пропозицій проекту доцільно було б додатково надати обґрунтування щодо потреби в коштах та достатності державних бюджетних коштів для надання пропонованої у законопроекті фінансової підтримки політичним партіям, враховуючи складнощі, які сьогодні існують з бюджетним фінансуванням найнеобхідніших соціальних бюджетних програм (адже відповідно до вимог ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України до проекту слід надати належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки)).
За узагальнюючим висновком Міністерства фінансів України запровадження державного фінансування політичних партій має відбутися з урахуванням економічних реалій та можливостей бюджету, тому законопроект доцільно розглядати одночасно із пропозиціями щодо джерел покриття додаткових витрат державного бюджету.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України, поданий народним депутатом України С.А. Лещенком (реєстр. № 2138а від 22.06.2015 р.), за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон після прийняття в цілому проекту закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції (реєстр. №2123а від 19.06.2015 р.) із врахуванням такої пропозиції: в абзаці другому пункту 1 законопроекту слово «фінансування» замінити словами «фінансове забезпечення».