Комітет Верховної Ради України

Комітет з питань бюджету 4 березня поточного року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних інвестиційних проектів (реєстр. № 2258 від 27.02.2015), поданий Кабінетом Міністрів України.

Як зазначено у пояснювальній записці, законопроект розроблено з метою створення ефективної та прозорої системи управління державними інвестиціями і його прийняття дозволить гармонізувати систему управління державними інвестиціями з бюджетним процесом.

Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), зокрема:

визначити поняття "державні (місцеві) капітальні вкладення" і "державний інвестиційний проект", при цьому виключивши визначення поняття "інвестиційна програма (проект)" /зміни до частини 1 статті 2 Кодексу/;

передбачати в Основних напрямах бюджетної політики на наступний бюджетний період положення щодо обсягу державних капітальних вкладень та їх пріоритетних напрямів /зміни до частини 4 статті 33 Кодексу/;

виокремити процедури включення державних капітальних вкладень до проекту закону про державний бюджет на відповідний плановий період і прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди /зміни до частини 1 статті 21, статей 32 і 34, частини 2 статті 35, частини 1 статті 38 Кодексу/;

передбачити оприлюднення інформації про стан реалізації інвестиційних проектів за бюджетною програмою /зміни до частини 5 статті 28 Кодексу/.

Водночас, у Прикінцевих та перехідних положеннях Кодексу законопроектом передбачено, що:

– запропоновані вимоги у статті 32 Кодексу (щодо процедури підготовки бюджетних запитів в частині визначення державних капітальних вкладень за державними інвестиційними проектами) та статті 38 Кодексу (щодо надання переліку державних інвестиційних проектів до законопроекту про державний бюджет) застосовуються починаючи з формування проекту державного бюджету на 2016 рік;

– до державних інвестиційних проектів не застосовуються окремі положення статей 12-1 і 12-2 Закону України "Про інвестиційну діяльність" (щодо державної реєстрації інвестиційних проектів, обов’язкового отримання експертної оцінки їх економічної ефективності та порядку відбору проектів для надання державної підтримки).

Насамперед, слід зазначити, що даний законопроект має на меті врегулювання таких же питань, що і урядовий законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних капітальних вкладень (реєстр. № 1537 від 22.12.2014). Комітет з питань бюджету 11 лютого п.р. розглянув на своєму засіданні такий законопроект та рекомендував Верховній Раді повернути його Кабінету Міністрів України на доопрацювання. При цьому, 12 лютого п.р. за результатами обговорення законопроекту за реєстр. № 1537 Верховна Рада його не прийняла.

Водночас належить звернути увагу, що відповідно до частини другої статті 107 Регламенту Верховної Ради України відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради.

Порівняно із законопроектом за реєстр. № 1537 у даному законопроекті передбачено:

– не застосовувати окремі положення Закону України "Про інвестиційну діяльність" до порядку відбору державних інвестиційних проектів, які реалізуються за рахунок державних капітальних вкладень, та не обмежувати їх вартістю 100 млн грн і більше /як це було в законопроекті за реєстр. № 1537/, що зобов’яже застосовувати запропоновані процедури щодо більшості капітальних видатків;

– встановлення державних капітальних вкладень на реалізацію нових державних інвестиційних проектів, при цьому повністю має буди забезпечено продовження (завершення) реалізації розпочатих проектів (на такі проекти виділятиметься не менше 75% загального річного обсягу держкапвкладень), тобто нові проекти передбачатимуться в обсязі не більше 25%;

– конкретизувати статус Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів, її склад та компетенцію з відбору проектів;

– передбачити повноваження Мінекономрозвитку щодо підготовки пропозицій щодо розподілу державних капітальних вкладень між головними розпорядниками за результатами відбору Міжвідомчою комісією відповідних державних інвестиційних проектів.

Щодо положень доопрацьованого законопроекту також необхідно зауважити таке:

– пропозиція щодо виключення з Кодексу визначення поняття "інвестиційний проект" є спірною, зважаючи на застосування такого терміну у багатьох нормах Кодексу, і навпаки вбачається зайвим включення до Кодексу визначення поняття "місцеві капітальні вкладення", яке надалі у Кодексі взагалі не застосовується /зміни до статті 2 Кодексу/. При цьому, запровадження нових термінів "державні (місцеві) капітальні вкладення" з одного боку дублюватиме за своєю економічною сутністю такі терміни як "видатки розвитку" та "капітальні видатки", які передбачені бюджетною класифікацією та застосовуються при плануванні і виконанні державного та місцевих бюджетів, а з іншого боку – може ускладнити практичне застосування відповідних термінів через неоднозначність їх трактування. Крім того, незрозумілою є необхідність таких визначень з огляду на встановлення виключень щодо застосування до державних інвестиційних проектів положень Закону України "Про інвестиційну діяльність";

– виникає питання щодо доцільності законодавчого унормування створення урядової міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів, враховуючи існуючі повноваження відповідних учасників бюджетного процесу. Згідно із законопроектом зазначена міжвідомча комісія має здійснювати відбір інвестиційних проектів, за результатами чого Мінекономрозвитку розподілятиме обсяги державних капітальних вкладень між головними розпорядниками бюджетних коштів /нова частина 4 статті 32 Кодексу/. При цьому, зазначене певним чином може обмежити повноваження і відповідальність головних розпорядників коштів державного бюджету щодо управління бюджетними коштами (насамперед, в частині досягнення ефективності бюджетних програм) та щодо формування і реалізації державної політики у відповідних сферах. Крім того, ГНЕУ звертає увагу на сумнівність визначення статусу цього органу в Бюджетному кодексі України та вважає за доцільне передбачити відповідне положення у Законі України "Про інвестиційну діяльність";

– процедура визначення обсягів державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів, передбачена законопроектом /абзаци 1-4 нової частини 4 статті 32 Кодексу/, не відрізняється від загальних підходів і методик розрахунку видатків проекту державного бюджету та є унормованою в Інструкції з підготовки бюджетних запитів (що затверджена наказом Мінфіну від 06.06.2012 р. № 687 та зареєстрована в Мін’юсті від 26.06.2012 р. № 1057/21369), а тому відповідне питання не потребує додаткового законодавчого унормування та за необхідності може бути конкретизовано у зазначеному нормативному документі Мінфіну;

– запровадження запропонованої законопроектом процедури розподілу державних капітальних вкладень на розроблення і реалізацію державних інвестиційних проектів може призвести до неузгодженості з вже чинною процедурою розподілу державного фонду регіонального розвитку, кошти якого спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, а отже порушене питання потребує додаткового опрацювання;

– у законопроекті передбачено суперечливі положення щодо визначення загального обсягу державних капітальних вкладень: з одного боку пропонується, щоб такий показник та пріоритетні напрями капітальних вкладень визначалися в Основних напрямах бюджетної політики (які згідно із законом мають затверджуватися Верховною Радою в кінці квітня – на початку травня) /зміни до частини 4 статті 33 Кодексу/, з іншого боку Мінфін має довести до 15 квітня відповідні показники до відома Мінекономрозвитку для подальшого розподілу у місячний термін між головними розпорядниками бюджетних коштів та державними інвестиційними проектами /доповнення новою частиною 4 статті 32 Кодексу/. Зазначене може мати наслідком неврахування позиції Парламенту щодо даного питання;

– законопроект потребує редакційних та техніко-юридичних уточнень, насамперед, необхідно уточнити положення законопроекту з метою приведення їх у відповідність до чинної редакції Кодексу (з урахуванням змін згідно із Законом України від 10.02.2015 р. № 176-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України") щодо скорочення наведених у Кодексі найменувань окремих державних органів (зокрема, Мінфіну) та застосування однакових назв щодо Мінекономрозвитку, а також окремі положення законопроекту слід узгодити з бюджетною термінологією (зокрема, щодо застосування терміну "фінансування") і між собою згідно з вимогами законодавчої техніки в процесі законотворення.

Крім того, для розгляду Верховною Радою на поточному пленарному тижні передбачено законопроект про внесення змін до статті 28 Бюджетного кодексу України щодо доступу до інформації про бюджетні показники у формі відкритих даних (реєстр. № 2172 від 19.02.2015), внесений Президентом України. У цьому законопроекті також пропонуються зміни до частини п’ятої статті 28 Кодексу, як і у законопроекті за реєстр. № 2258, а відтак при доопрацюванні таких законопроектів належить забезпечити узгодженість внесення відповідних змін для недопущення юридичних колізій.

Варто також звернути увагу, що передбачена законопроектом процедура визначення і розподілу державних капітальних вкладень для включення до проекту державного бюджету на даний час не випробувана на практиці, що не дає можливості оцінити ефективність її застосування. Виходячи з конституційних повноважень Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту державного бюджету, доцільно було б таке питання спочатку на підставі урядового рішення експериментально опрацювати в процесі формування проекту державного бюджету, за наслідками чого у разі необхідності унормувати на постійній основі у Кодексі.

Слід також зазначити, що починаючи з 2010 року законом про державний бюджет на відповідний рік у загальному фонді державного бюджету передбачається централізована бюджетна програма "Державні капітальні видатки, що розподіляються Кабінетом Міністрів України" (код 3511090) без визначення принципів розподілу таких коштів. При цьому, ГНЕУ у своїх висновках до відповідних законопроектів неодноразово звертало увагу, що такий порядок допускає "ручне" управління державними видатками без відповідного економічного обґрунтування напрямів та обсягів їх розподілу. У Законі України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" /із змінами від 2 березня 2015 року/ затверджено бюджетні призначення за такою програмою у сумі 1,1 млрд гривень.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України надало зауваження до окремих положень законопроекту, зокрема, пропонується у новій частині четвертій статті 32 Кодексу конкретизувати зміст невідкладних потреб, за наявності яких дозволятиметься передбачати державну підтримку нових інвестиційних проектів.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету експертний висновок Міністерства фінансів України, висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

Зважаючи на наведене, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних інвестиційних проектів (реєстр. № 2258), поданий Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручити Комітету з питань бюджету доопрацювати даний законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.