Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 20 травня 2015 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України (реєстр. № 2743 від 27.04.2015 р.), поданий Президентом України.

Законопроектом пропонується скасувати норми Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) щодо:

– залучення Національного банку України до складання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди /зміни до частини першої статті 21 Кодексу/;

– надання Національним банком Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України прогнозних монетарних показників та інформації про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету /зміни до частини другої статті 33 Кодексу/;

– передбачення у прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди та проекті Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період прогнозних показників валютно-курсової політики /зміни до частини першої статті 21 та частини четвертої статті 33 Кодексу/.

Законопроектом також передбачається доповнити Кодекс положенням, відповідно до якого частина прибутку до розподілу Нацбанку визначається та перераховується до державного бюджету після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою Нацбанку річної фінансової звітності та формування Нацбанком резервів у порядку та розмірах, визначених Законом України «Про Національний банк України» /нова частина дев’ята статті 45 Кодексу/. При цьому, таке положення застосовуватиметься починаючи з формування проекту державного бюджету на 2016 рік.

Належить зазначити, що даний законопроект є похідним від іншого президентського законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України (реєстр. № 2742), яким вносяться зміни до законів України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність» та інших законодавчих актів, відповідно до яких, зокрема, пропонується визначити самостійність центрального банку в здатності контролювати власний бюджет і розподіляти отриманий прибуток. При цьому, згідно з висновком Комітету з питань фінансової політики і банківської діяльності рекомендується Верховної Раді законопроект за реєстр. № 2742 прийняти за основу. Верховна Рада 19.05.2015 р. розглянула такий законопроект у першому читанні та прийняла його за основу.

Отже, законопроект за реєстр. № 2743 має розглядатися після розгляду і прийняття Верховною Радою базового законопроекту за реєстр. № 2742.

Згідно з пояснювальною запискою законопроект розроблено на виконання пунктів 9c і 9d Меморандуму про економічну та фінансову політику від 27.02.2015 р., укладеного в рамках спільної з Міжнародним валютним фондом програми "Стенд-бай" (далі – Меморандум). Так, відповідно до цих пунктів Меморандуму Україна зобов’язалася змінити правила розподілу прибутку Національного банку, а також припинити практику авансового перерахування його прибутку до державного бюджету.

Водночас, згідно з пунктом 10b Меморандуму створене Управління комунікацій НБУ буде підтримувати вчасну роботу з населенням, яка зосереджуватиметься на питаннях грошово-кредитної та фінансової політики. Це допоможе донести до основних зацікавлених осіб (включаючи Верховну Раду, фінансовий сектор і суспільство) інформацію про дії Нацбанку. Для цього Нацбанк буде регулярно публікувати звіти про інфляцію та фінансову стабільність, а також продовжуватиме поширення інформації про свої політичні рішення та інші відомості. При цьому, Нацбанк і Мінфін мають в тісній співпраці координувати свої комунікаційні заходи, спрямовані на інформування громадськості з питань, що представляють спільний інтерес.

Таким чином, Меморандум безпосередньо не передбачає необхідності скасування норм щодо залучення НБУ до формування програмних і прогнозних документів, зокрема, в частині надання Нацбанком необхідної інформації для формування проекту державного бюджету.

Мінфін також зазначає, що взяті Україною зобов’язання перед МВФ стосуються питань посилення незалежності НБУ та акцентують увагу на забороні авансового перерахування його прибутку до розподілу до державного бюджету.

У цьому контексті варто звернути увагу, що відповідно до статті 52 Закону України «Про Національний банк України» Нацбанк та Кабінет Міністрів України мають проводити взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку.

Статтею 17 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» визначено, що Мінекономрозвитку разом з Нацбанком мають розробляти прогнози економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди. Поряд з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 р. № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» передбачено залучення Нацбанку до розробки відповідних прогнозних документів та подання Нацбанком відомостей про частину прогнозованого прибутку до розподілу поточного року, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету в наступному році.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) зауважує, що не можна повною мірою погодитися з пропозицією проекту щодо усунення НБУ від участі у складанні прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та непокладання на нього обов’язку подання Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України відповідних прогнозних монетарних показників, інформації про розрахунок частини прогнозованого прибутку, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету на наступний бюджетний рік. Прийняття такої пропозиції щодо «фінансової незалежності» Національного банку України в сучасних умовах кризового стану економіки є не на часі, адже неврахування показників валютно-курсової політики при складанні прогнозу проекту державного бюджету може ускладнити належну оцінку його потенційних показників, у т.ч. створити певні ризики щодо формування дохідної та  видаткової частин.

Згідно з експертним висновком Мінфіну показники валютно-курсової політики та прогнозні монетарні показники є вкрай необхідними для розрахунку планових та прогнозних показників бюджету. Так, обмінний курс гривні враховується при визначенні бюджетних показників, номінованих не в національній валюті, особливо показників, що стосуються виконання боргових зобов’язань держави. Виключення з Кодексу положень щодо надання Нацбанком необхідної для розрахунку бюджетних показників інформації ускладнить процес формування проекту і прогнозу державного бюджету, призведе до зниження його достовірності, а ненадання інформації щодо обсягів прибутку до розподілу НБУ створить певні ризики щодо формування доходної та видаткової частин державного бюджету.

Слід відмітити, що згідно з чинною статтею 5-1 Закону України «Про Національний банк України» Національний банк здійснює розподіл прибутку до розподілу після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою Національного банку річного фінансового звіту у такому співвідношенні: 50% спрямовується до загальних резервів та інших резервів НБУ (відрахування до загальних резервів проводяться поки сума загальних резервів не дорівнюватиме 10% обсягу грошово-кредитних зобов'язань Національного банку); 50% перераховується до державного бюджету наступного за звітним року. Після формування загальних резервів у встановленому розмірі прибуток до розподілу підлягає перерахуванню до державного бюджету у повному обсязі.

Разом з тим, законопроектом за реєстр. № 2742 пропонується внести зміни до цієї норми, встановивши, що Національний банк після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою Національного банку річної фінансової звітності за рахунок прибутку до розподілу забезпечує формування загальних резервів у розмірі 10% від обсягу грошово-кредитних зобов'язань Національного банку. Рада Національного банку матиме право прийняти рішення про додаткове спрямування прибутку до розподілу на формування інших резервів, які є джерелом фінансування інвестицій, що спрямовуються на забезпечення діяльності НБУ, у розмірі до 2% від обсягу грошово-кредитних зобов'язань Національного банку та на збільшення статутного капіталу Національного банку. Після спрямування прибутку до розподілу на зазначені цілі прибуток до розподілу підлягає перерахуванню до державного бюджету у повному обсязі. Національний банк не матиме права перераховувати до державного бюджету суму частини прибутку до розподілу більшу, ніж визначена у річній фінансовій звітності, що підтверджена зовнішнім аудитом та затверджена Радою Національного банку.

Зважаючи на наведене, у разі запровадження вказаної законодавчої ініціативи та законопроекту за реєстр. № 2743 практично неможливо буде спрогнозувати показники доходів державного бюджету за кодом 21020000 «Кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України».

Довідково: фактично перераховано Нацбанком до державного бюджету у 2012 р. – 23,6 млрд грн, у 2013 р. – 28,3 млрд грн, у 2014 р. – 22,8 млрд грн. Згідно із Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (із змінами згідно із законом від 02.03.2015 р.) встановлено, що Нацбанк здійснює розподіл прибутку до розподілу за 2014 р. та перераховує не пізніше 11.05.2015 р. до державного бюджету не менш як 60,5 млрд грн і таке перерахування може бути частково відтерміноване на підставі звернення НБУ у разі його погодження Мінфіном /стаття 15 Закону/, а також передбачені зміни до Закону України "Про Національний банк України", згідно з якими НБУ здійснює відрахування до загальних резервів поки сума  загальних резервів у 2014, 2015 та 2016 роках не дорівнюватиме у ці роки відповідно 4, 7 та 10 % обсягу грошово-кредитних зобов’язань НБУ /пункт 7 Прикінцевих положень Закону/. Відповідно до місячного звіту Казначейства України за січень-квітень 2015 р. Нацбанком перераховано до державного бюджету 15,1 млрд грн (або 25% річного плану).

Узагальнюючий висновок ГНЕУ: за результатами розгляду в першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висновку Уряду. На думку ГНЕУ, отримання відповідного експертного висновку Уряду було б логічним для прийняття виваженого рішення щодо законопроекту, оскільки за змістом відповідних положень Конституції України (стаття 116) та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (стаття 20) проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя (у т.ч. з питань формування проекту державного бюджету) забезпечує Кабінет Міністрів України.

Міністерство фінансів України підтримує законопроект за умови виключення з нього пунктів 1 та 2 розділу І.

За результатами розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України» (реєстр. № 2743 від 27.04.2015 р.), внесений Президентом України, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу, виключивши пункти 1 і 2 розділу І законопроекту, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України (реєстр. № 2742 від 27.04.2015 р.).