Щодо проекту закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданого Кабінетом Міністрів України.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні16 вересня 2015 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Законопроектом пропонується внесення таких змін до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
визначити Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі - Національне агентство) головним розпорядником коштів державного бюджету /зміни до пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу/;
включити до доходів спеціального фонду державного бюджету надходження від управління активами, здійснюваного Національним агентством, а також кошти, одержані на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України /зміни до пункту 39 частини другої статті 29 Кодексу та доповнення частини третьої цієї статті новими пунктами 13-3 та 13-4/;
спрямовувати зазначені надходження на: повернення власнику відповідно до рішення прокурора, суду, яке набрало законної сили – в межах надходжень від реалізації відповідних активів; відшкодування витрат, пов'язаних із здійсненням заходів із управління активами; повернення активів, одержаних злочинним шляхом, в іноземні юрисдикції відповідно до міжнародних угод про розподіл та повернення активів – в межах відповідних активів та відповідно до міжнародної угоди; забезпечення підвищення ефективності кримінального судочинства, зокрема, проведення негласних слідчих дій, здійснення заходів із забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, заохочення осіб, які повідомляють про факти корупційних правопорушень /доповнення частини четвертої статті 30 Кодексу новим пунктом 21/.
При цьому, законопроектом передбачено, що відповідний закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію одночасно із Законом України “Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, необхідність його прийняття обумовлена відсутністю в Україні дієвого механізму пошуку та повернення активів, одержаних злочинним шляхом, забезпечення функціонування інститутів конфіскації та спеціальної конфіскації.
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроект є похідним від іншого урядового законопроекту «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (реєстр. № 3040 від 04.09.2015 р.), яким, зокрема, передбачається унормувати створення і функціонування Національного агентства.
Тому законопроект за реєстр №3041 необхідно розглядати і приймати лише у разі прийняття в цілому законопроекту за реєстр. №3040, оскільки в іншому випадку прийняття законопроекту за реєстр. №3041 не матиме юридичних передумов для його реалізації та втратить будь-який сенс. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку також звертає на зазначене та вважає, що рішення щодо законопроекту №3041 має прийматися за результатами розгляду законопроекту №3040.
2. У законопроекті за реєстр. № 3040, зокрема, передбачено, що:
Національне агентство є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні, та/або управління активами, на які накладено арешт або які конфісковано у кримінальному провадженні;
Національне агентство формує та веде Єдиний державний реєстр активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні;
Національне агентство складається з центрального апарату і територіальних управлінь (у пояснювальній записці до законопроекту вказується, що гранична чисельність Національного агентства не повинна перевищувати 100 осіб);
фінансове забезпечення Національного агентства здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а заходи, пов’язані з управлінням активами, фінансуються за рахунок коштів, що надходять до спеціального фонду державного бюджету;
відшкодування витрат, пов’язаних з роботою комісії із зовнішнього контролю, яка проводитиме щорічну незалежну перевірку (аудит) ефективності діяльності Національного агентства, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету;
Кабінет Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності відповідним законом має створити Національне агентство та Єдиний державний реєстр активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні;
відповідний закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через три місяці з дня набрання ним чинності.
Таким чином, реалізація системно пов’язаних законопроектів за реєстр. № 3040 і № 3041 у разі їх прийняття потребуватиме передбачення додаткових видатків державного бюджету для забезпечення створення і функціонування Національного агентства.
Однак, до законопроектів не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає частині першій статті 27 Кодексу та частині третій статті 91 Регламенту Верховної Ради України. На зазначене також вказує ГНЕУ.
Крім того, передбачений законопроектами термін введення в дію відповідних законів (через три місяці з дня набрання ним чинності) не узгоджується з вимогами частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.
3. У пояснювальних записках до законопроектів за реєстр. № 3040 і № 3041 зазначено, що вони розроблені, зокрема, відповідно до Закону України «Про засади державної антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія)» на 2014 – 2017 роки.
Серед заходів Антикорупційної стратегії, визначених розділом 4, передбачено ухвалення законів з питань управління корпоративними правами та іншим майном, на яке накладено арешт, з метою збереження його вартості, створення спеціалізованого підрозділу (органу), уповноваженого на розшук майна, яке може бути конфісковано.
При цьому, функції щодо виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, для реалізації яких пропонується створити Національне агентство, можуть здійснюватися існуючими державними правоохоронними органами (зокрема, Генеральною прокуратурою України, Міністерством внутрішніх справ України, Національним антикорупційним бюро) та деякими іншими державними органами (зокрема, Міністерством юстиції України, Державною службою фінансового моніторингу України, Державною фінансовою інспекцією України) в межах компетенції та у належній координації між собою. Так, на даний час у МВС функціонує Управління із забезпечення повернення активів, набутих злочинним шляхом.
Крім того, створення нових центральних органів виконавчої влади не узгоджується з положеннями Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання. Зокрема, підпунктом 2.1.4 пункту 2.1 глави 2 розділу VII Коаліційної угоди передбачено здійснення функціонального аналізу і організаційної реструктуризації (оптимізації) органів державної влади та органів місцевого самоврядування, скорочення чисельності державних службовців, оптимізацію витрат на забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
4. Варто зауважити, що згідно із Законом України від 28.12.2014 р. № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» з 2015 року суттєво зменшується спеціальний фонд державного бюджету (зокрема, на відміну від 2014 року у 2015 році до загального фонду державного бюджету зараховується акцизний податок і ввізне мито з нафтопродуктів і транспортних засобів, збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, екологічний податок в частині, що зараховується до державного бюджету). Загалом питання оптимізації спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) є обґрунтованим і має сприяти реалізації конституційної норми щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
У цьому зв’язку запропоноване у законопроекті законодавче закріплення у Кодексі (тобто, на постійній основі) зарахування надходжень від управління активами, здійснюваного Національним агентством, а також коштів, одержаних на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України, до спеціального фонду державного бюджету не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду державного бюджету.
При цьому, ГНЕУ зауважує, що у пояснювальній записці до законопроекту відсутні обґрунтування щодо необхідності зарахування усього обсягу надходжень від управління активами, здійснюваного Національним агентством, та коштів, одержаних на підставі міжнародних угод щодо розподілу та повернення активів до України, до джерел формування спеціального фонду державного бюджету.
5. Слід зазначити, що у разі утворення Національного агентства і необхідності визначення його головним розпорядником бюджетних коштів чинна норма пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу дозволяє здійснити зазначене без внесення додаткових змін до Кодексу. Зокрема, такою нормою визначено, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері.
Так, у державному бюджеті на 2015 рік окремі центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом визначені головними розпорядниками бюджетних коштів і їм затверджено бюджетні призначення, хоча їх власні назви не передбачені у пункті 1 частини другої статті 22 Кодексу.
Таким чином, недоцільно вносити зміни до статті 22 Кодексу, оскільки порушене питання не потребує додаткового законодавчого унормування і може бути реалізовано в рамках чинного законодавства.
6. Законопроект містить техніко-юридичну помилку: в абзаці другому пункту 3 розділу 1 /у новому пункті 21 частини четвертої статті 30 Кодексу/ після слів «повернення власнику відповідно до рішення прокурора, суду, яке набрало законної сили» пропущено слова «коштів, одержаних від реалізації активів», без яких втрачається зміст відповідного положення. Аналогічне положення передбачено у статті 24 законопроекту за реєстр. № 3040.7. Окремі положення законопроекту за реєстр. № 3040 не відповідають Кодексу, а порушені у них питання є предметом регулювання виключно бюджетного законодавства, зокрема:частина третя статті 14 і частина третя статті 24 щодо визначення Національного агентства головним розпорядником коштів державного бюджету /головні розпорядники коштів державного бюджету визначаються відповідно до пункту 18 частини першої статті 2 та пункту 1 частини другої статті 22 Кодексу та затверджуються законом про державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень/;частина перша статті 14, частина перша статті 24 і частина третя статті 12 щодо надходжень і витрат спеціального фонду держаного бюджету /згідно з частиною п’ятою статті 13 Кодексу розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Кодексом та законом про державний бюджет/;пункт 5 частини першої статті 10, стаття 20, частина шоста статті 21 та пункт 1 частини другої статті 24 щодо вкладних (депозитних) рахунків Національного агентства /згідно з частиною першою статті 43 Кодексу при виконанні державного і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у НБУ, і бюджетним установам відкриваються рахунки в органах Казначейства, а відповідно до частини дев’ятої статті 13 Кодексу забороняється відкриття позабюджетних рахунків органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами/. На час розгляду законопроекту у Комітеті висновки від Міністерства фінансів України та комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:
1) рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. № 3041 від 04.09.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. №3040 від 04.09.2015 р.).
2) рекомендувати Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції при доопрацюванні проекту Закону України про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (реєстр. №3040 від 04.09.2015 р.) привести його окремі положення у відповідність до Бюджетного кодексу України, зокрема:
у частині третій статті 12 слова «спеціального фонду» виключити;
друге речення абзацу першого частини першої та частину третю статті 14 виключити;
частину третю статті 24 та слова «спеціального фонду» у частині першій цієї статті виключити;
пункт 5 частини першої статті 10, стаття 20, частина шоста статті 21 та пункт 1 частини другої статті 24 щодо вкладних (депозитних) рахунків Національного агентства потребують змістовного перегляду, оскільки органам державної влади забороняється відкривати позабюджетні рахунки.