Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо туристичного збору) (реєстр. № 2503а від 13.08.2015 р.), поданого народними депутатами України Романовою А.А., Силантьєвим Д.О., Петренком О.М. та Споришем І.Д.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 28 березня 2016 року (протокол № 52) розглянув законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо туристичного збору) (реєстр. № 2503а від 13.08.2015 р.), поданий народними депутатами України Романовою А.А., Силантьєвим Д.О., Петренком О.М. та Споришем І.Д.
Законопроектом пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) щодо зарахування туристичного збору до спеціального фонду місцевих бюджетів із цільовим спрямуванням такого збору згідно із законом /виключення пункту 20-2 частини першої статті 64 і пункту 7-2 частини першої статті 69 та доповнення частини першої статті 69-1 новим пунктом 14/. Згідно з чинними нормами Кодексу туристичний збір зараховується до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування.
Щодо положень законопроекту слід зауважити таке.
1. У законопроекті безпосередньо не передбачено напрямів цільового спрямування туристичного збору для забезпечення комплексного врегулювання порушеного питання. Асоціація міст України також звертає увагу, що законопроект не містить відповідного механізму фінансового забезпечення проектів розвитку туристичної сфери.
Згідно з частиною п’ятою статті 13 Кодексу розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Кодексом та законом про Державний бюджет України, а відповідно до частини другої статті 70 Кодексу кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.
Наразі чинним законодавством (включаючи Кодекс) не визначено напрямів використання коштів туристичного збору.
Натомість, на розгляд Верховної Ради України авторами законопроекту подано системно пов’язаний з ним законопроект «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо туристичного збору)» (реєстр. № 2502а від 13.08.2015 р.), яким встановлюється цільове спрямування туристичного збору, а саме передбачається положення щодо використання коштів цього збору виключно для просування туристичного продукту та розвитку туристичної інфраструктури відповідної територіальної громади.
Проте, вказане положення не є предметом регулювання податкового законодавства, оскільки Податковий кодекс не унормовує порядок використання сум податків та зборів, на що також звертають увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) і Міністерство фінансів України у своїх висновках до законопроекту за реєстр. №2502а. При цьому, Мінфін не підтримує такий законопроект, а ГНЕУ не вбачає потреби у його прийнятті, зауважуючи, що порушене питання може бути вирішене шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про туризм», який визначає «загальні правові, організаційні та соціально-економічні засади реалізації державної політики України в галузі туризму», встановлює засади «раціонального використання туристичних ресурсів та регулює відносини, пов'язані з організацією і здійсненням туризму на території України» (преамбула), а також регулює питання фінансового забезпечення з місцевих бюджетів місцевих програм розвитку туризму (ст. 8).
Враховуючи наведене, питання законодавчого унормування цільового спрямування туристичного збору потребує доопрацювання.
2. Реалізація законопроекту призведе до втрат доходів загального фонду місцевих бюджетів, що спричинить розбалансування показників загального фонду місцевих бюджетів. Зазначене не відповідає принципу збалансованості бюджетної системи України (визначеному пунктом 2 частини першої статті 7 Кодексу), згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період.
За експертною оцінкою Мінфіну реалізація законопроекту призведе до зменшення загального фонду місцевих бюджетів на суму близько 26 млн грн (оцінка за прогнозом 2015 р.) з відповідним збільшенням спеціального фонду місцевих бюджетів.
Довідково: за звітними даними надходження туристичного збору до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування загалом становили: у 2013 р. – 41,7 млн грн, у 2014 р. – 24,8 млн грн, у 2015 р. – 37,1 млн грн, у січні-лютому 2016 р. – 8,7 млн грн.
Поряд з тим, до законопроекту не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Крім того, передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідним законом (з дня, наступного за днем його опублікування) суперечить частині третій статті 27 Кодексу щодо терміну введення в дію законів, які мають вплив на показники бюджету.
3. Окремими нормами Кодексу (частина третя статті 13, частина четверта статті 23, частина друга статті 48) встановлено особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету, а саме визначено, що взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.
Таким чином, ініційоване законопроектом проведення видатків на підтримку туристичної галузі за рахунок туристичного збору буде залежати від стану його виконання, що в умовах спаду економічної активності може призвести до недофінансування таких видатків і відповідно обмеження фінансових можливостей місцевих бюджетів щодо спрямування бюджетних коштів на відповідні заходи понад обсяги надходжень від туристичного збору.
З цього приводу Мінфін зауважує, що зарахування туристичного збору до спеціального фонду місцевих бюджетів не дасть очікуваного результату та не сприятиме ефективному використанню коштів, оскільки на підтримку розвитку туристичної та курортної інфраструктури можуть спрямовуватися кошти загального фонду у більших обсягах, ніж обсяг туристичного збору, що надходитиме до спеціального фонду місцевих бюджетів.
У свою чергу Асоціація міст України звертає увагу, що за даними Казначейства України у 2015 р. частка надходжень від туристичного збору в складі загального фонду місцевих бюджетів становила лише 0,037%, при цьому 64% цієї суми припадало на м. Київ, Львівську та Одеську області, а для 2/3 регіонів (16-ти з 24-ох областей) сума надходжень не перевищила 1 млн грн, тобто зазначені фінансові ресурси не є достатніми для досягнення заявлених у законопроекті цілей.
4. Запропоноване законопроектом зарахування туристичного збору до спеціального фонду місцевих бюджетів (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів, а також щодо децентралізації управління бюджетними коштами, оскільки призведе до обмеження фінансових можливостей місцевого самоврядування самостійно визначати напрями використання коштів своїх бюджетів. При цьому, Асоціація міст України вважає, що реалізація законопроекту обмежує органи місцевого самоврядування щодо спрямування власних надходжень на розвиток територіальної громади.
Натомість, належить зазначити, що згідно з частиною третьою статті 8 Закону України від 15.09.1995 р. № 324 «Про туризм» сільські, селищні, міські ради відповідно до їх повноважень: затверджують місцеві програми розвитку туризму; визначають кошти місцевих бюджетів для фінансового забезпечення місцевих програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.
Отже, органи місцевого самоврядування мають законодавчі підстави для здійснення з місцевих бюджетів видатків щодо розвитку туризму. При цьому, відповідні капітальні видатки можуть здійснюватися з бюджету розвитку місцевих бюджетів, який є складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів, а згідно з чинними нормами Кодексу (стаття 71) за рішенням місцевої ради кошти загального фонду місцевого бюджету можуть передаватися до бюджету розвитку для здійснення капітальних видатків, включаючи видатки на розвиток туристичної та курортної інфраструктури, про що також відмічає Мінфін.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до законопроекту не заперечує можливості прийняття законопроекту у першому читанні за основу, однак вважає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту було б логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду.
Міністерство фінансів України у своєму висновку до законопроекту зазначає, що не підтримує законопроект.
Асоціація міст України у своєму висновку зазначає, що законопроект не може бути підтримано Асоціацією.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів і він відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
Комітет Верховної Ради України з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму рекомендує Верховній Раді України розглянути законопроект у першому читанні і прийняти його за основу та в цілому.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.
Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо туристичного збору) (реєстр. № 2503а від 13.08.2015 р.), поданий народними депутатами України Романовою А.А., Силантьєвим Д.О., Петренком О.М. та Споришем І.Д., за результатами розгляду у першому читанні відхилити.