Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 30 березня 2016 року (протокол №53) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4197 від 10.03.2016), поданий народними депутатами України Єфімовим М.В., Кришиним О.Ю., Лубінцем Д.В., Недавою О.А., Гордєєвим А.А., Веселовою Н.В.
У законопроекті згідно із змінами до статей 1, 12 та 14, а також додатків №2, №3 та №7 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (далі – Закон) пропонується: 1) встановити субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на відновлення об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, на території Донецької та Луганської областей, а також на їх соціально-економічний розвиток обласним бюджетам Донецької та Луганської областей у обсягах відповідно 2 387 624,5 тис.грн. та 886 020,1 тис.грн. згідно із змінами до статті 14 та додатків №3 і №7 до Закону /додатки №2 та №3 до законопроекту/;
2) збільшити на 3273644,6 тис.грн. обсяг видатків спеціального фонду державного бюджету шляхом збільшення граничного обсягу дефіциту спеціального фонду державного бюджету згідно із змінами до статті 1 Закону;
3) визначити джерелом формування спеціального фонду державного бюджету для надання зазначеної субвенції залишки коштів місцевих бюджетів населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, що обліковуються станом на 1 вересня 2015 року на рахунках в органах Казначейства України згідно із змінами до статей 12, 14 та додатку №2 до Закону /додаток №1 до законопроекту/.
Згідно із пояснювальною запискою законопроект розроблено з метою забезпечення виконання положень підпункту 4 пункту 24 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс).
У зазначеному підпункті (який внесено до Кодексу згідно із Законом України від 06.10.2015 від 714-VIII за наслідками розгляду законопроекту за реєстр. №2550а) передбачено тимчасово, до повернення населених пунктів під контроль державної влади, зарахувати до спеціального фонду державного бюджету в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, залишки коштів місцевих бюджетів населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, що обліковуються станом на 1 вересня 2015 року на рахунках в органах Казначейства України, дозволивши Кабінету Міністрів України відповідно до затвердженого ним порядку спрямувати такі кошти у вигляді субвенції з державного бюджету відповідним обласним бюджетам Донецької та Луганської областей на відновлення об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, на території Донецької та Луганської областей, а також на їх соціально-економічний розвиток.
Слід відмітити, що наведена норма Кодексу дозволяє Кабінету Міністрів України списати залишки коштів зазначених місцевих бюджетів і зарахувати такі кошти до спеціального фонду державного бюджету та згідно із своїм рішенням спрямувати їх на відповідні субвенції обласним бюджетам вказаних областей без внесення змін до закону про Державний бюджет України (такий зміст було закладено Міністерством фінансів при розгляді законопроекту за реєстр.№2550а на засіданні Комітету).
Порядок зарахування до спеціального фонду державного бюджету залишків коштів місцевих бюджетів населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, затверджено постановою Уряду від 23.12.2015 р. №1073. Зокрема, пунктом 4 цього Порядку визначено, що кошти, зараховані на рахунки спеціального фонду державного бюджету, спрямовуються на надання субвенції з державного бюджету відповідно обласним бюджетам Донецької та Луганської областей на відновлення об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, на території Донецької та Луганської областей, а також на їх соціально-економічний розвиток.
Проте, норми законодавства з вирішення зазначеного питання Урядом не виконанано: зарахування до спеціального фонду державного бюджету залишків коштів місцевих бюджетів Донецької і Луганської областей у минулому році не відбулося, відповідна субвенція з державного бюджету обласним бюджетам Донецької та Луганської областей не надавалася. Водночас порушене питання Урядом не пропонувалося врегулювати у Законі України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
За інформацією Державної казначейської служби України (лист від 18.03.2016 р. № 12–01/232-4577):
станом на 1 вересня 2015 року кошти місцевих бюджетів населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, що обліковуються на рахунках в органах Казначейства України, становлять у Донецькій області 2 387,6 млн. гривень, у Луганській області – 886 млн гривень;
за оперативними даними місячного звіту про виконання місцевих бюджетів станом на 01.03.2016 зазначені залишки коштів обліковуються на рахунках місцевих бюджетів Донецької та Луганської областей.
Щодо положень законопроекту слід зауважити таке.
Згідно із змінами до додатку №3 до Закону видатки на надання зазначеної субвенції передбачаються у складі загальнодержавних витрат Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України як видатки розвитку. При цьому віднесення видатків за субвенцією лише до видатків розвитку не узгоджується у повній мірі з метою надання субвенції, що серед іншого передбачає спрямування коштів на утримання об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, які мають забезпечуватися за рахунок поточних видатків. На зазначене також звертає увагу Міністерство фінансів України.
Слід також зазначити, що законопроект не в повній мірі відповідає вимогам нормотворчої техніки у частині оформлення законопроектів щодо внесення змін до державного бюджету, зокрема:
– згідно з пунктом 4 розділу 1 законопроекту передбачається викласти додаток №2 до Закону у новій редакції, що не є доцільним, оскільки зміни вносяться лише до окремих показників, визначених у цьому додатку (додаток №1 до законопроекту);
– у змінах до додатку №3 до Закону (додаток №2 до законопроекту) не визначено код відповідної бюджетної програми, що не відповідає вимогам нормотворчої техніки у частині оформлення законопроектів щодо внесення змін до державного бюджету. Однак, Міністерством фінансів України відповідного коду для відображення надання субвенції з державного бюджету обласним бюджетам Донецької та Луганської областей у бюджетній класифікації не передбачено (згідно з вимогами частини другої статті 8 Кодексу зміни до бюджетної класифікації затверджуються Міністерством фінансів України).
Крім того, необхідно зауважити, що Верховною Радою України плануються до розгляду інші законопроекти щодо внесення змін до державного бюджету на 2016 рік, якими також змінюються показники державного бюджету, тому існує можливість прийняття зазначених законопроектів до розгляду даного законопроекту.
Відтак, для забезпечення збалансованості бюджету потребуватимуть уточнення підсумкові показники державного бюджету у тексті та додатках до законопроекту з урахуванням законопроектів, розглянутих та прийнятих Верховною Радою України до розгляду зазначеного законопроекту.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /експертний висновок від 30.03.2016 р. № 16/3-400/4197(75498) додається на 2 арк./ звертає увагу на те, що законодавча пропозиція фактично передбачає запровадження нової бюджетної програми, що не узгоджується з вимогами частини 2 статті 8 Кодексу, якими повноваження затвердження бюджетної класифікації, а також змін до неї закріплено за Міністерством фінансів України.
Загалом Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України вважає, що рішення щодо внесеного законопроекту має прийматися з урахуванням відповідного висновку Уряду, оскільки згідно з вимогами статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Державного бюджету України, а відповідно до вимог частини першої статті 111 Кодексу Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів.
Міністерство фінансів України не підтримує прийняття законопроекту, мотивуючи тим, що внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» призведе до збільшення та відповідно перевищення граничного обсягу дефіциту Державного бюджету України, який заплановано на рівні, передбаченому у Меморандумі з МВФ про економічну і фінансову політику. Поряд з тим, Міністерство фінансів вважає законопроект таким, що не відповідає статті 52 Кодексу, згідно з якою визначено вичерпний перелік підстав для внесення змін до Закону України про Державний бюджет України.
На час розгляду у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4197), поданий народними депутатами України Єфімовим М.В., Кришиним О.Ю., Лубінцем Д.В., Недавою О.А., Гордєєвим А.А., Веселовою Н.В., за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
– у пункті 4 розділу 1 законопроекту слова «виклавши додаток №2 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» у новій редакції» виключити;
– у додатку №1 до законопроекту «Зміни до додатка №2 «Про Державний бюджет України на 2016 рік» «Фінансування Державного бюджету України на 2016 рік» відобразити лише ті позиції, до яких вносяться зміни, а саме: підсумкові показники, а також у рядках за кодами класифікації фінансування бюджету 600000, 602000, 602300, 602305;
– у додатку №2 до законопроекту «Зміни до додатка № 3 «Про Державний бюджет України на 2016 рік» «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2016 рік»: зазначити код програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2761570 за бюджетною програмою «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на відновлення об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, на території Донецької та Луганської областей, а також на їх соціально-економічний розвиток»;
– уточнити підсумкові показники державного бюджету у тексті та додатках до законопроекту з урахуванням прийнятих Верховною Радою України законопроектів щодо внесення змін до державного бюджету на 2016 рік до розгляду зазначеного законопроекту для забезпечення узгодження правових норм і збалансованості бюджетних показників.
Відповідно Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України законопроекту за реєстр. № 4197, у разі його прийняття, належить внести необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.